協同治理視域下我國檔案部門參與“互聯網+政務服務”模式與角色定位研究

王惠鋒

2015年，國務院印發《關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》，指出要大力推進“互聯網+政務服務”，實現數據共享，讓居民和企業少跑腿、好辦事、不添堵[1]。至今，“互聯網+”已成為當前我國政府轉變服務方式實現現代化治理的軸心手段[2]，對政府職能深入轉型、政府服務效率優質提升、便利群眾辦事創業具有重要作用。“互聯網+政務服務”作為我國深化“放管服”改革而提出是電子政務的一種前沿領域，因此“互聯網+政務服務”的國際相關研究很少。類似研究如英國檔案館從轉變檔案館服務理念與方式入手，借助社交媒體將服務從被動轉向主動，與公眾的關系從單向提供變成雙向互動[3]。我國學界對檔案部門在政務服務中的作用與定位進行分析探討，一是認為提高檔案自身治理能力有助于推動政府治理能力提升。金波、楊鵬（2020）認為開展檔案數據治理研究對政府治理重塑具有基礎信息支撐作用[4]。武亞楠、唐長樂（2022）提到在政府數字化轉型的大格局下，數字檔案的資源建設需要更強的指向性與目的性[5]。二是為檔案部門參與政府協同治理提供優化策略。何玉顏（2018）認為檔案部門應主動融入政府數據資源的開放與共享，深化與社會各方的合作[6]。常大偉、王坤（2020）提出從四個方面著手，促進檔案在責任政府建設中的功能實現[7]。王運彬、王曉妍（2020）等建議檔案部門應明確自身在集成框架中的地位和功能，力爭建立廣泛多元的合作渠道和搶占數據整合的主動權[8]。戴艷清、孫英姿（2021）從三個方向進行優化，提高“互聯網+”環境下人事檔案網上服務水平[9]。

綜合上述研究發現，學者多研究新環境下檔案部門能為政府服務帶來什么以及應該帶來什么？分析大數據、數字政府、信息公開以及“互聯網+”背景下檔案部門發揮的作用以及策略研究。較少研究檔案作用在政府治理中的具體內容、服務角色定位以及協同機制。如今，作為互聯網時代政府服務智能交付的表現，“互聯網+”服務不僅有助于變革與聯動，而且有助于經濟和社會環境的“軟發展”。在此背景下，研究檔案部門參與“互聯網+”政務協同治理的模式與角色定位，通過耙梳檔案部門與多元主體協同的具體方式與作用機理，從而認清檔案部門的現實角色定位，為政府智慧治理提供有效檔案智慧，同時，提升檔案身份地位，使其更好地融入政府善治理念。

一、我國檔案部門參與“互聯網+政務服務”概述

自2017年開始，各地區各部門陸續開展“互聯網+政務服務”工作，檔案部門參與其中以基礎性的輔助工作見長。從檔案部門參與“互聯網+政務服務”的內涵、形式入手，梳理其發展脈絡與服務現狀，分析檔案參與協同服務的清晰圖景。

（一）檔案部門參與“互聯網+政務服務”基本認知

所謂“互聯網+”，是以互聯網為主的新一代信息技術（包括移動互聯網、云計算、物聯網、大數據等）在各領域帶來的是低成本、高效率的信息交換與反饋[10]。而“互聯網+政務服務”指的是以互聯網技術和移動信息技術為媒介，精準對接政務服務與公民服務，簡化政府服務程序，增強政府與公民間互動的新型政府治理工具的實踐[11]。檔案部門參與“互聯網+”政務治理是探究“互聯網+”背景下，檔案部門以何種身份、何種方式、何種手段以及何種參與程度上推動政府更高效便捷地提供政務服務，提升社會公共事務的治理水平，發展公共利益[12]。一方面是政策法規的要求，例如《“十四五”全國檔案事業發展規劃》將“主動融入數字經濟、數字社會、數字政府建設，推動檔案全面納入國家大數據戰略”[13]作為主要任務之一。另一方面，是檔案領域服務創新升級的驅動。

在傳統模擬環境下，檔案行政部門以及檔案室通過收集、整理與保管紙質政府公文并提供查詢利用工作參與到政府服務當中，所涉及的合作主體單一，參與程度不高、參與行為簡單；在數字態環境下，檔案部門通過檔案系統捕獲、存儲以及提供電子政務檔案的方式參與到“互聯網+”政府服務中，所涉及的協作主體為政府機關與其他機構以及外包公司等，極大提高了服務效率與信息公開程度；在數據態環境下，檔案部門通過提供結構化檔案數據并進行數據清洗、挖掘、整合、關聯生成檔案知識，參與到“互聯網+”背景下政府的信息化決策與智慧治理過程，擴展了參與內容與行為，參與程度提高。在數據成為生產要素的當今社會，檔案事業發展面臨新的機遇，檔案部門需要強化“檔案參與”[14]，主動融入到社會信息服務與智慧治理的新機遇中。

（二）我國檔案部門參與“互聯網+政務服務”現狀分析

在參與內容方面，根據何思源在北大法寶中的調研情況，在政府數字轉型整體規劃中94%明確提及檔案相關內容。檔案相關條款大多集中在涉及數字政府建設和數字民生服務的數字轉型整體規劃中[15]。多涉及關于優化電子文件與檔案的管理流程與手段推動政務服務一體化進程；完善電子文件與檔案相關制度基礎，夯實數字政府基礎能力，提高電子檔案的收用效率，實現政務服務平臺同檔案系統適配對接等。由此可見，在數字化背景下，我國檔案部門參與“互聯網+政務服務”程度可觀，主要是通過宏觀層面構建上層目標與規劃；微觀層面，升級電子檔案管理流程與平臺建設并融入到政務管理與服務過程中，更好地鑄就服務型政務高地。但存在參與深度不夠的問題，主要是負責提供現成的數字化檔案以及檔案數據，不論在自身建設還是技術賦能方面貢獻太少，基礎設施建設薄弱，服務能力提升依賴于技術部門，有待進一步深入參與到政務工作當中，貢獻更有應用價值的檔案智慧。

在參與行為方面，我國“互聯網+政務服務”有序開展，國家與各地區的政務一體化服務平臺的建設是關鍵。“互聯網+政務服務”下的檔案信息服務呈現出檔案信息服務工作提前化、檔案信息服務流程遠程化、檔案信息服務內容個性化的特點[16]。目前，全國一體化政務服務平臺已聯通31個省（自治區直轄市）及新疆生產建設兵團、40余個國務院部門政務服務平臺，接入地方部門300余萬項政務服務事項和一大批高頻熱點公共服務[17]。政務服務平臺與檔案服務平臺接軌，兩者的雙向互動將政務服務提高到一個新的水準。除了對各省份檔案部門是否接入國家政務服務網的調查之外，在平臺調查中還發現各省也都開通了政務服務移動端平臺來進行政務服務，并且部分省份也相應設立了政務服務微信小程序和支付寶小程序進行服務，現如今檔案部門借助移動端平臺及小程序進行檔案信息服務，或者直接進駐在政務服務平臺及小程序上，提供多種途徑的檔案信息服務，提升服務的親民度，增強大眾的獲得感。但仍有很多實際問題未得到很好的解決，如部門之間的利益分配不均、信息安全存在風險、平臺維護不穩定等導致服務難以有效開展。

二、我國檔案部門參與“互聯網+政務服務”模式分析

對于我國檔案部門參與“互聯網+政務服務”模式主要從協同準備、協同過程以及協同評估三個方面進行分析，分別對應檔案部門與政府部門、技術部門以及社會主體的協同模式。

（一）協同準備：頂層設計銜接與服務戰略規劃

在“互聯網+政務服務”過程中，檔案部門與政府的關系最為密不可分。從內容上來看，檔案資源來源于政府部門又返還有價值的檔案信息，是提供政務服務的基本內容與重要載體。政策規范與服務規劃為協同環境奠基，和政府的互動過程，也是檔案部門轉變思維、服務升級實現現代化治理的必然要求。

1.實現政策協同驅動業務改革

“互聯網+政務服務”這一概念是由李克強總理2016年在全國兩會的《政府工作報告》中首次明確提出[18]，此后各省市地區逐步制定規劃，落實相關改革任務。2018年出臺的《國務院關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》將檔案工作融入到了“互聯網+政務服務”工作中，且明晰了檔案部門的主要職能[19]。同時，各地相繼出臺行政審批電子檔案管理政策法規，如浙江省《政務辦事“最多跑一次”工作規范》《上海市“一網通辦”電子檔案管理暫行辦法》以及《青島市行政審批電子檔案管理辦法》等[20]。跟隨著政策，我國政務服務一體化平臺己建立運行，可以直接鏈接到各地區的政務服務平臺，為公眾提供跨區域、跨部門的一體化政務服務。檔案部門作為參與部門之一，在政務服務轉型升級方面也起到重要的作用。例如，2016年浙江省首次提出“最多跑一次”改革[21]，省市縣三級檔案系統聯動服務，實現“一網查檔、百館聯動”。為深入推進改革，有相關檔案部門提出“不見面查檔”的便民服務。2018年深圳開啟“互聯網+企業登記檔案查詢”改革，建立以線上查詢為主的企業檔案信息服務新模式。江蘇省的“淘寶式”政務服務“不見面審批”和“綜合服務旗艦店”，通過“一張網”實現“不見面”，服務全覆蓋，打造政務服務新品牌。

2.實施協同戰略建設遠程服務

“互聯網+政務服務”下檔案部門不斷打破信息孤島狀態，涌現出多地多部門聯盟實現異地跨館跨區域查詢服務，推出檔案開放信息交流、檔案的館際傳遞以及部分相關檔案證明相互認可等服務模式。檔案館遠程服務是近年來民生檔案領域的重要服務創新，以上海市檔案館系統遠程服務為代表的民生檔案服務已經從全市通辦走向跨省利用，在2012年年底“就地查詢、跨館出證、館社聯動、全市通辦”的總體目標全面落地，到2016年，浦東新區檔案館已與10家外省市檔案館達成檔案遠程共享的協議[22]。又如長三角地區的“異地查檔、便民服務”，極大地滿足了大眾查檔用檔的日常需求[23]。其政務服務網站包含了多個功能板塊，主要包括企業服務、個人服務和其他服務三大板塊。目前，長三角部分地區可以實現在線查詢的檔案資源包含婚姻登記檔案、學籍檔案、人才引進檔案和再生育子女審批檔案四類。長三角地區政務服務“一網通辦”平臺連接了浙江、江蘇、安徽和上海這三省一市的政府外網，用戶通過這一平臺最終進入的是各省的政府網站[24]。一體化平臺僅僅是作為“中介者”起到聯結指引的作用，而沒有將其在線開放民生檔案進行深度整合與串聯。

（二）協同過程：檔案系統與政務平臺互動聯通

1.檔案系統演進推動政務數據共享

在“互聯網+”背景下，政務檔案資源以及數據在網絡平臺和管理系統中的規范入庫、互聯互通是最基本的準入條件。進一步延伸至數據挖掘、語義關聯、資源整合以及內容服務是大勢所趨。“互聯網+政務服務”平臺上產生的電子文件歸檔與電子檔案管理會涉及業務系統、數據交換平臺、長期保存系統、共享利用系統等[25]。這要求檔案系統對政務檔案的收集以及政務數據的捕獲滿足完整性、全程性、實時性、系統性以及規范性的要求，需要的是敏捷的捕獲系統、智慧的處理系統與精細的監查網絡。同時，實現政務檔案信息跨區域、跨部門、跨館聯通共享是提供“一站式”集約服務的重要環節。例如北京市政務服務系統，各個部門的服務主題以及內在業務系統之間數據共享。其政務服務信息實時歸檔系統，將政務服務信息在業務系統中存到臨時文件庫執行預歸檔整理，生成檔案信息包，業務系統會對信息包進行清點以及歸檔檢測，檢測結束后直接生成電子檔案并存入檔案管理系統的數據庫[26]。其政務服務平臺實時歸檔解決了業務辦理效率和服務工作質量的矛盾沖突，實現政府服務信息的及時處理，推動各政府機構之間的溝通和交流，政務服務信息的實時歸檔也是其他部門以及用戶共享利用的基礎。

2.政務數據與檔案協同系統流轉嵌套

優化升級的檔案系統與政務服務系統、平臺的有效對接使得檔案部門真正和政務服務互動融合。建立數據交換平臺與共享利用系統是檔案管理系統與“互聯網+政務服務”平臺協同作業的可行方法。一方面方便數據管理權限的交接，另一方面，將數據按照檔案管理的要求進行歸檔并移交入檔案長期保存系統[27]。此外，將檔案館的OA業務流轉在政務部門的業務系統上，建立起政務平臺協同業務系統上的托管系統，政務部門在檔案館的數字檔案館上建立一個子數字檔案館，業務系統的實時檔案數據動態歸檔到檔案館的數字檔案管理系統[28]。以超齡社保辦理流程為例，以各地政務網為基礎、電政辦辦公系統為依托，將超齡社保業務辦理與OA流程相匹配，始發部門對檔案信息內容進行語義描述，檔案端接收到業務流后，將所需檔案通過協同辦公系統返回到查檔部門，從而實現“一站式”的業務辦理。此外，立足于整體政府一體化政務數據治理格局，將檔案數據中心依托于政務大數據中心整體布局，建設檔案政務數據中心也是落實整體智治的頂層設計理念和實施一體化政府數據共享服務體系的重要實踐路徑。

（三）協同評估：民生服務推進與社會需求體察

在國家治理工作中，政府部門仍是主體，但同時也是被治理的對象，而社會力量既是被治理的對象，更是其核心參與者[29]。本文從檔案與政府部門自上而下為社會大眾提供民生檔案服務與社會大眾自下而上反饋需求提交評價兩方面來實現協同效果的監督與評估。

1.民生檔案智慧服務回應社會關切

民生檔案是人民生活的真實寫照[30]，是人民參與各項社會實踐活動與行使各項權利的重要原始證據。民生檔案關乎人民的切身利益，提高民生檔案服務效率與體驗是國家政務服務轉型以及踐行以人為本理念、建設“善治”政府的必然之路。例如上海市民生檔案“一站式”服務，極大地推動基層民生事務的高效運作。通過“遠程協同服務機制”橫向聯通市、區、縣綜合檔案館18個，縱向將查詢點延伸到208個（街道、鎮）社區事務受理中心，借助政務外網“上海市檔案信息遠程公共服務平臺”，形成以社區事務中心為前臺查詢，檔案館為后臺調檔，遠程協同出證的服務模式[31]。檔案館既作為受理查檔的前臺，又擔當保管檔案后臺的雙重角色[32]。居民得以在社區完成從前需要去檔案館才能辦理的業務，從基層惠及民生。檔案部門政務服務不斷深化服務，拓展了50多種涉及民生的檔案信息服務領域，推動檔案信息資源惠民服務，不斷深化以用戶為中心的服務理念。對于公眾而言，政府利用通訊技術特別是互聯網能夠提升公眾對政府的滿意度，從而提升公眾對政府的信任。

2.落實評價制度提取有效反饋增值

提升政府信任是推進國家治理現代化的重要內容[33]。通過積極主動開展評價工作，體察民意，以最直接的方式了解政府與檔案部門在政務服務工作中的不足，不斷調整政務服務平臺的功能、提取民眾反饋意見、分析平臺用戶數據了解偏好，從根本上提升服務質量，實現精準治理。2019年李克強總理在《政府工作報告》中提出建立政務服務“好差評”制度，服務績效由企業和群眾來評判。幫助全面了解公眾對政務服務的訴求并有針對性地完善政務服務[34]。此后，各地紛紛推進好差評制度實施，將地方門戶評價平臺嵌入全國一體化政務服務平臺評價體系之中，收集對政務服務針對性的評價。浙江省政務服務依托浙江政務服務網和浙江檔案服務網，建立動態監控、服務反饋、差評回訪等全流程閉環處理機制，有效實施“好差評”的互動機制[35]。總體來看，我國政務服務“好差評”制度實施效果顯著。但仍然存在評價系統落后、反饋處理遲滯、評價功能隱蔽等問題，有較大改進空間。

三、檔案部門參與“互聯網+政務服務”角色分析

隨著國家治理體系和能力走向現代化，治理者之間的關系變得更加公平、開放和有凝聚力。然而，應該明確的是，政府在國家治理體系建設過程中的主導地位并沒有改變。通過前文對檔案部門參與“互聯網+政務服務”的開展現狀以及服務模式介紹，本文將從檔案主管部門、綜合檔案館、檔案科研部門三個方面對其參與協同的角色進行分析。

（一）檔案主管部門：政務治理的輔助與執行者

檔案主管部門統籌檔案事業，實現檔案治理現代化發展。在政務治理中，檔案部門有著輔助者與執行者的雙重身份。每當政府發布工作報告、發展規劃以及重大提案時，檔案主管部門及時進行解讀與總結，生成檔案部門的政策與制度保障。2016年，國家發改委等十部委聯合推出《推進“互聯網+政務服務”開展信息惠民試點實施方案》，2018年出臺的《國務院關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》把檔案工作納入到了“互聯網+政務服務”工作中，且明確了檔案部門的責任[36]。

在“互聯網+政務服務”的背景下，檔案主管部門統籌全國檔案部門，制定檔案部門參與“互聯網+政務服務”規劃與政府政策相銜接，在助力政務服務的大方向下，精細化各檔案部門工作職責執行。各省市紛紛響應，制定相應“互聯網+政務服務”電子檔案管理暫行辦法指導實踐開展，如《浙江政務服務網電子文件管理暫行辦法》《蕪湖市“互聯網+政務服務”電子文件管理辦法》等。如今，各省級檔案部門已經接入政務服務平臺，開通了政務服務移動端平臺來進行政務服務，并且部分省份也相應設立了政務服務微信小程序和支付寶小程序進行服務。例如北京市的“北京通”、上海市的“隨申辦”、浙江省的“浙里辦”、山西省的“三晉通”、青海省的“青松辦”等。通過檔案主管部門轉達“政意”，調動全國檔案部門以各種方式融入政務服務當中，從而輔助政務服務在全國迅速開展并取得不俗成績。檔案部門運用現代信息技術，將豐厚的資源優勢、數據的精準質性、技術的高效賦能有機結合[37]，充分發揮資政輔政作用，延展公眾服務邊界，提高政府治理精準度和效率效能。

（二）綜合檔案館：權威政務數據的管理與共享者

我國各級各類綜合檔案館作為檔案資源管理中心以及中央庫房，是社會各階層獲取檔案信息資源的權威途徑。其中，政務檔案利用頻率與比例遠高于一半以上，是檔案館館藏檔案的核心。檔案館中的政務檔案以及數據不僅是政府發展的縮影也是體現政府治國理念的精髓，具有權威的憑證與情報價值，是掌握政府治理情況與國家發展狀況的原始記錄。檔案館的政務資源既來源于政府也承擔為政府提供特定價值政務信息的義務。在新時代語境下，檔案部門持續為政務服務發力，融入大數據時代的轉型思路需要進行自我進化與革新。它是政府的資源庫，更是“互聯網+政務服務”中的政務數據化身。檔案館作為政務數據的管理者，要做到從數據捕獲、挖掘整合、關聯到長期保存全過程管理。在“互聯網+”背景下，檔案館需要開展跨區域、跨館聯動、館社聯動以及館室聯動，保證政務檔案在區域內以及各平臺間的互聯互通，實現數據共享，這是全國各地一體化政務服務平臺建設的基礎。當政府治理需要調動檔案館豐富詳實的政務資源，檔案管理系統與政務服務平臺的接軌，為平臺建設、政務服務與檔案查詢提供了一體化集約平臺，大量結構化實時政務數據得到有效利用。例如，浙江省數字化轉型，首創“五色疫情圖+三色健康碼+精密智控指數”機制，構建了一整套覆蓋疫情監測分析、病毒溯源、防控救治、復工復產的智慧化現代治理體系，充分發揮了數字技術對疫情防控的支撐作用，顯示出數據驅動治理現代化的能力，體現了社會多元主體協同的治理優勢，為打贏疫情防控阻擊戰貢獻了浙江智慧和力量[38]。

（三）檔案科研部門：智治服務的研究與建設者

檔案科研部門包括高校信息管理學科、信息管理研究院、研究中心等，主要進行相關科研工作。檔案學科不僅是新文科的重要參建學科，而且也是與治國理政關系密切的學科。科研部門研究重點包括學科發展、公民意識引領、應用實際等潛力領域，探索跨學科、多要素、寬領域的新方法，形成善提問、全方位、跨行業的新格局，部署交叉融合、課程提質的新道路，培養具有中國立場、國際視野、復合素養的新人才，進而構建具有中國特色的檔案學科[39]。檔案科研成果時常為政府治理建言獻策，在中國知網以“互聯網+政務服務”為關鍵詞，篩選“檔案及博物館”學科，經過剔除過濾，得到72篇相關文獻，年度分布于2016-2022年之間。研究內容有關電子文件歸檔系統與制度建設；“互聯網+政務服務”平臺、優化策略、案例研究；檔案信息化服務、信息化建設以及模型研究等內容。由此來看，檔案科研部門在“互聯網+政務服務”提出后，緊跟國家戰略與熱點，開展相關研究并與時俱進，追蹤檔案學科在政務領域的新動態、新勢能，提供檔案智慧。

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作者單位：上海大學文化遺產與信息管理學院