政府購買公共圖書館服務實踐研究

摘 要：

采用訪談方式對廣東省十所公共圖書館的政府購買公共圖書館服務現狀進行調查研究，從購買服務的主要原因、方式、程度、內容、效果進行梳理，歸納取得的成效和存在的問題，從政府、公共圖書館和承接機構等層面提出可供改進和完善的建議，以促進公共圖書館專注核心業務，提升公共文化服務效益。

關鍵詞：

政府購買；公共圖書館；實踐研究；購買服務

中圖分類號：G251.5??? 文獻標識碼：A?? 文章編號：

1003-7136（2023）01-0039-06

Research on the Practice of Government Purchase of Public Library Services： Case Study of Ten Public Libraries in Guangdong Province

HUANG Xiao-juan

Abstract：

This paper investigates and studies the current situation of government purchase of public library services in ten public libraries in Guangdong Province by interview，sorts out the main reasons，methods，degrees，contents and effects of purchasing services，summarizes the achievements and existing problems，and puts forward suggestions for improvement from the government，public libraries and undertaking institutions，so as to promote public libraries to focus on core business and improve the efficiency of public cultural services.

Keywords：

government purchase；public library；practice research；purchase service

0 引言

政府購買服務已成為供給公共文化服務的有效模式。目前，我國將公共文化服務向市場與社會逐步開放，政府購買公共文化服務在諸多地方已付諸實踐，并探索出政府購買公共文化服務的多樣化實踐形態。自十六屆五中全會第一次提出“逐步形成覆蓋全社會的比較完備的公共文化服務體系”以來，《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》《中華人民共和國公共圖書館法》《政府購買服務管理辦法》等一系列政策相繼出臺，從鼓勵社會力量參與公共文化服務到對購買服務條件、購買內容、購買方式、購買程序和監督等作出明確規定，并在政策上逐步落實人事管理自主權等一系列配套措施，國家層面的政府購買公共圖書館服務政策逐漸清晰，全國各地的政府購買公共圖書館服務實踐也日益豐富。

目前，政府購買公共圖書館服務的發展總體效果較好，但也暴露了一些問題，如相關政策細則不完善、公共圖書館與承接方溝通不順暢、承接組織發展不成規模等。廣東省作為改革開放的前沿陣地，在政府購買服務方面率先邁出一步，通過十多年的實踐，越來越多的地方通過政府購買公共圖書館服務的方式向社會提供更優質的公共文化服務，形成了具有廣東特色的政府購買服務實踐案例。基于此，本文立足于業內實踐，對廣東省十所公共圖書館的政府購買公共圖書館服務進行深入調研，發現與分析問題，并提出發展建議，為公共圖書館行業的政府購買服務實踐提供有益參考。

1 相關研究

近十年來，隨著公共圖書館事業的發展，國內公共圖書館界專家、學者以及圖書館工作者對政府購買公共圖書館服務的研究，從最初圍繞購買服務的原則、內涵、模式、內容、方式等的探討，逐漸深入到對購買服務的流程、評估、監管等機制運行和頂層設計方面的研究。如朱敬亞認為政府購買公共服務就是政府與第三方組織通過簽訂協議或者合同等契約化形式并支付服務經費，來完成預設的公共服務目標的過程［1］；周玉希對成都部分公共圖書館進行調查研究，從購買服務運營和績效評估的實際情況出發，發掘現階段政府購買公共圖書館服務的運營和績效評估中存在的問題，提出了績效評估的指標體系［2］；易斌等從政府購買公共圖書館服務的監管現狀進行研究，總結出監管制度、監管主體、監管方式、監管內容等方面取得的成效，指出在監管實踐中存在的困境，并提出對策［3］，學者們還對政府購買公共圖書館服務第三方評估進行研究，提出第三方評估的四種模式，并探索評估機制［4］。在已有的研究成果中，實踐案例研究并不多，區域性的案例研究更少，由此，本文對具有豐富實踐經驗的廣東地區公共圖書館進行研究分析，以此為行業發展提供有益的借鑒。

2 實踐調研

2.1 調研分析

本研究于2021年10—11月，通過電話、面談等深度訪談的方式，對廣東省立中山圖書館、廣州圖書館、廣州少年兒童圖書館、佛山市圖書館、惠州市圖書館、珠海市圖書館、清遠市圖書館、云浮市圖書館、廣州市黃埔區圖書館、廣州市南沙區圖書館進行了調研。訪談內容主要圍繞購買服務的主要原因、經費保障、采購方式、服務內容、服務崗位、購買服務人員六個方面，以了解政府購買公共圖書館服務在廣東省的基本實踐情況，并請訪談對象就購買服務的方式、過程、效果和服務人員的滿意度等方面進行評價。

政府購買服務往往包含以下幾個重要因素，即購買主體、承接主體和購買內容。依據2020年財政部出臺的《政府購買服務管理辦法》，本文的購買主體是指公共圖書館的行政主管部門，承接主體是指獲得承接資格的社會組織、機構、企業等，購買內容則包含圖書館采訪編目、上架排架、圖書配送流通、網站開發與維護、數據庫建設、環境衛生、安全保衛、設施維護等。

2.1.1 廣東省的政府購買服務政策

2012年6月，廣東省人民政府辦公廳印發了《政府向社會組織購買服務暫行辦法》，首次明確政府向社會組織購買服務的范圍、程序和資金保障等。同年8月，廣東省財政廳發布《2012年省級政府向社會組織購買服務項目目錄》，基本公共服務、社會事務服務、行業管理與協調事項、技術服務事項、政府履職所需輔助性和技術性服務等262項服務項目被納入第一批政府采購服務范圍［5］。而后，廣東省人民政府辦公廳《政府向社會力量購買服務暫行辦法的通知》、廣東省財政廳《省直機關政府購買服務信息公開管理暫行辦法》《關于推進政府購買服務第三方績效評價工作的實施意見》相繼出臺，為政府購買服務的實施提供了重要的政策保障。從出臺的政策來看，在相關制度、招投標和競價機制、第三方評估及淘汰機制，以及社會組織成長方面，廣東為全國推行政府購買公共服務積累了政策參考和有益經驗。

2.1.2 政府購買公共圖書館服務的基本情況

隨著系列政策的出臺，被調研的十所公共圖書館相繼開展政府購買公共圖書館服務的實踐，并遵循政府主導、社會參與、公開擇優、以事定費、突出實效的基本原則。

政府購買公共圖書館服務的主要原因。通過訪談了解，十所公共圖書館開展政府購買服務原因依次為：人手不足、業務量大、認為非核心業務可以外包、某項業務不成熟而購買。可見，多數公共圖書館以解決人力資源緊缺為主。

政府購買公共圖書館服務的經費支持。政府購買服務政策是經費支持的依據，也是購買服務的前提和保障。此次調研對象的政府購買服務經費均有保障，由財政經費列支，但由于省、市、區各級地方政府的政策和財政情況不同，故經費支持力度有所差異。以2020年為例，廣東省立中山圖書館作為省級圖書館，政府購買服務經費額度約為2000萬；作為副省級公共圖書館，廣州圖書館為2000多萬；而地市級公共圖書館，多的有200萬，少的則僅有15萬；區級公共圖書館，多的有2500萬，少的也有600萬。可見，廣東省內不同行政區域的公共圖書館，政府購買公共圖書館服務的經費保障存在較大差異。

政府購買公共圖書館服務的采購方式。采購方式主要包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、詢價、單一來源采購等。十個調研對象對采購方式用多選的方式進行回答，根據經費額度不同，采購方式依次為：公開招標10個、競爭性談判采購8個、競爭性磋商7個、詢價5個，可見公開招標是目前公共圖書館首要的采購方式。從選擇的主觀要求上看，一是政策層面對政府購買服務有明確的制度規定，保證承接主體能夠通過招標程序合法進入競爭市場，避免暗箱操作；二是通過招標程序，購買主體能夠以最低的交易成本篩選出更符合條件的承接主體。從選擇的客觀結果上看，一是為市場培育出更多的優秀承接主體；二是營造出公平、公開、公正的市場環境，助力社會力量成長。

政府購買公共圖書館服務的主要內容。目前，政府購買公共圖書館服務已形成多元化發展態勢，所調研的公共圖書館政府購買服務主要內容，一是安全保障、后勤管理等非核心項目，該類項目主要解決圖書館業務外圍的基礎性保障問題，為公共圖書館發展核心業務、實現服務轉型升級提供基礎保障和條件，如廣東省立中山圖書館、廣州少年兒童圖書館等主要是購買后勤管理、安全保障等服務。二是業務服務項目，部分圖書館因編制不足或某些業務的專業館員比較缺乏，則會采用購買業務服務來解決人員緊缺或業務發展需要的問題，如文獻采訪、文獻編目加工、圖書整理、參考咨詢、公益培訓與公益講座、閱讀推廣、圖書物流服務等項目。三是綜合項目，即將安全保障、后勤管理等與業務服務項目打包一并購買，以滿足服務的多元化需求。由于被調研的圖書館所在地區政府購買服務政策有所不同，公共圖書館的優先保障內容、業務導向、發展定位等需求不盡相同，故購買服務的崗位和數量也會有所差異。見表1，佛山市圖書館和惠州市圖書館購買服務的人員均從事業務服務，其他圖書館則根據需要設置了不同的崗位，業務服務崗位只是其中一部分。

2.1.3 政府購買公共圖書館服務的考核與監管

政府購買服務的考核是對整個購買服務過程和結果的評價，是檢驗政府購買服務是否達到預期目標的一種手段，主要包括考核指標的制定、考核過程的實施和考核結果的反饋。在調研中，公共圖書館列舉出各自對購買服務效果評估的考核指標，主要包括服務質量、服務績效、讀者滿意度、服務項目、資源和場地設施的使用情況等。調研對象表示“一些考核指標實際很難量化”，在實際考核中會對指標有一定的取舍，并不會全部納入考核評估。

政府購買服務的監督是對整個購買服務是否規范化運作的監督管理，購買主體、使用方、承接主體及其他政府購買服務參與方，在政府購買服務活動中都要接受來自財政、審計、社會以及服務對象等的監督。調研對象中有6所公共圖書館有監管主體，如廣東省立中山圖書館有5個監管主體，分別為財政部門、審計部門、文化主管部門、相關理事會、專家學者和讀者，監管的方式主要是書面材料、實地檢查、不定期抽查等方式，也有個別公共圖書館并沒有明確列出監管主體。

2.1.4 公共圖書館對政府購買服務的滿意度

在政府購買公共圖書館服務中，公共圖書館最關注的因素，按重要性選擇依次為：經費保障9個、人員素質8個、隊伍穩定性6個、服務效果6個、服務質量考核評估6個。可見，經費保障是政府購買公共圖書館服務的起點，也是公共圖書館最關注的因素。在經費有所保障的前提下，提供服務的人員素質便是公共圖書館最關注的因素。在此基礎上，筆者對項目、監管和承接方服務人員的滿意度進行調查。

（1）項目滿意度主要是指公共圖書館對項目的開展和完成的效果是否滿意。調研結果顯示，公共圖書館對本館開展的項目總體比較滿意。可見，廣東省的政府購買公共圖書館服務整體發展相對成熟，尤其是公益講座等較專業的業務項目也能達到滿意的效果，為政府購買公共圖書館服務提供更多的可能性。

（2）監管滿意度主要是指公共圖書館對監管方式、監管效果、監管機制等是否滿意。有列出監管主體的公共圖書館對監管效果均感覺比較滿意，可見，在目前政府購買公共圖書館服務中，公共圖書館作為使用方對監管主體起到的作用是認可的，但就起作用的程度和效果而言，訪談對象表示“還有提升的空間”，說明監管的力度還需要加強。

（3）對承接方服務人員滿意度主要是指公共圖書館對承接方服務人員的素質、專業化水平和服務質量是否滿意。訪談中大多數公共圖書館表示對服務人員的服務較為滿意，一家公共圖書館表示滿意度為一般，主要原因在于“服務的專業化還不夠”。可見，使用方對承接方服務人員還沒有達到非常滿意的程度，這就要求承接機構需努力提升服務人員的專業能力，以便在政府購買公共圖書館服務中具有更大的競爭優勢和發展空間。

2.2 政府購買公共圖書館服務取得的成效

政府購買公共圖書館服務是在人員編制有限、公共文化服務需求不斷增加的情況下，為確保公共圖書館服務正常運行乃至進一步豐富公共文化產品而產生、發展和成熟起來的。經過十多年的實踐，效果明顯，其已成為當前公共圖書館發展的必然選擇。

2.2.1 解決人力資源不足的問題，提升服務效益

調研中多數公共圖書館表示囿于編制控制嚴格，目前普遍存在人力資源不足的問題，無法充分發揮圖書館效能。特別是近年來國家對公共圖書館的標準化建設和提質增效提出了更高要求，社會公眾對公共圖書館也有了更高期待，這就需要盡可能地投入更有效的人力資源。通過政府購買公共圖書館服務，引入社會力量參與公共圖書館服務和管理，就很好地解決了人員緊張的問題，讓公共圖書館在新時代背景下能夠不斷創新公共文化服務，提升社會服務效益，促進事業高質量發展。

2.2.2 強化專業人才為引領的發展格局，增強核心競爭力

通過政府購買公共圖書館服務，專業館員從繁瑣的非核心業務中脫離出來，由承接方服務人員承擔該部分工作，能有效優化圖書館人力資源結構性配置。這樣一方面可以做到崗位工作專業化，專業工作學術化，強化專業人才、學術科研人才和核心團隊的培養，充分調動專業館員的工作積極性和主動性；另一方面專業館員有更多的時間和精力專注于專業咨詢、閱讀推廣、宣傳、展覽、講座等核心業務的開展或開拓新的服務，進一步提升服務的層次和深度，為用戶提供更好的服務。通過政府購買公共圖書館服務，公共圖書館能夠有效強化專業人才為引領的發展格局，集中發揮專業人才優勢，進一步增強公共圖書館發展的核心競爭力。

2.2.3 增強用工靈活度，提升運行活力

政府購買公共圖書館服務具有靈活性的特點，它可以根據實際情況定制多樣化的服務內容，有效解決公共圖書館因館員能力或專業限制、短期內條件不具備等因素而暫時無法深入開展某一項目或活動的問題。如廣州圖書館通過購買玩具館等項目，充分利用專業團隊進行活動設計和組織實施，有效提升公共圖書館運行活力。

2.3 政府購買公共圖書館服務存在的問題

2.3.1 政府層面存在的問題

（1）相關的法律法規不健全。國家制定出臺了政府購買服務的相關政策，但具體到各級地方政府，并沒有對政府購買服務的具體操作進行明確指引，只是從程序上進行了規范，還缺乏可操作的實施細則。有些地區還存在經費保障不足、購買內容泛化、對購買主體和承接主體把握出現偏差、績效管理薄弱等問題。

（2）對承接機構的管理制度不完善。目前，政府購買公共文化服務發展迅速，雖然對承接機構有相應的資質要求，對購買服務程序等有相關規定，但沒有形成系統的管理機制，仍存在承接機構良莠不齊，確定承接機構的程序不夠透明、規范，購買模式隨意等問題。

（3）薪酬缺乏標準化價格參考。目前還沒有針對公共圖書館行業的人力資源價格標準，在政府購買服務參考價格里難以找到如書架管理員、輔助咨詢員等從事圖書館業務服務崗位的薪酬標準，承接機構往往以比保潔、安保等崗位工資略高一點的標準為業務服務人員支付薪酬。這就導致從事需要一定基礎知識的圖書館輔助性崗位，因為薪酬問題很難招到具備一定專業素質的服務人員。

（4）監督評估體系缺位。盡管廣東省開展政府購買服務已有十多年，逐漸形成了 “政府、市場、社會”三元共治的結構，但也存在監督和考評機制不健全、制約措施有待完善的問題，尤其是績效管理還比較薄弱。從訪談中了解，目前市場上可供公共圖書館選擇的高質量的第三方評估機構并不多，在實際運營中，監管主要是來自政府和公共圖書館，難以多維度、客觀地評估政府購買公共圖書館服務的效果，所以面臨如何健全科學的績效管理和監督考評體系的問題。

2.3.2 公共圖書館層面存在的問題

（1）內部考核機制不健全。公共圖書館作為

政府購買公共圖書館服務使用方，對服務效果具有評估考核責任，但調研對象認為目前內部考核機制有待完善，究其原因：一是制定考核指標本身存在一定難度；二是考核的實施操作質量不高，并不能完全達到考核目的；三是考核評價的反饋對承接方促進質量改進有一定的效果，但尚未形成制度約束。

（2）合同管理能力不足。政府購買公共圖書館服務的初衷和目的是提升公共文化服務效益，擴大服務的公益性，而政府購買公共圖書館服務的承接機構大都有逐利性，會不自覺地壓縮成本，使得公眾的體驗感下降，公共圖書館服務的公益性受到影響，購買服務的效果達不到預期，這與公共圖書館的合同管理能力有一定關系。如政府購買公共圖書館服務招標合同對服務人員有明確的學歷要求，不同的學歷對應相應的薪酬待遇，而承接機構為降低用工成本，有時會聘用低一級學歷人員從事高一級服務崗位，館方因對合同細節條款跟進不足，沒有逐一核查并及時發現，給購買服務帶來負面影響。

（3）與承接組織的合作不夠緊密。購買服務的承接主體主要是物業管理公司，他們有自己的管理體系，與公共圖書館的管理體系有所區別。兩者雖然都在公共圖書館的空間環境里工作，但因處在不同管理體系下，其業務交集并不廣泛。

2.3.3 承接機構層面存在的問題

（1）服務的系統性、連續性不強。有些承接機構只關注眼前的經濟效益和短期的合同期限責任，不可能或者無法從公共文化發展的需要進行長遠謀劃，也不具備公共圖書館方面的專業知識和技能，導致購買的服務工作幾乎沒有系統性和連續性。

（2）承接經驗不足。承接機構往往存在專業性不足、組織類型比較單一、選擇空間有限的問題。在廣州和佛山等較發達的城市，承接機構有一定的公共圖書館服務經歷和經驗；在清遠和云浮等城市，承接機構往往是在簽訂招標合同后，才真正開始積累有關公共圖書館方面的服務經驗。

（3）服務人員隊伍不穩定。調研的公共圖書館表示承接機構的服務人員由于薪酬待遇低、個人職業發展空間不大、缺乏歸屬感和公平感等因素，從業人員隊伍整體素質不高，且存在隊伍不穩定、流動性大的問題，難以培養和儲備穩定的專業服務人員隊伍。

3 建議

3.1 政府層面，完善政策法規

3.1.1 做好頂層設計和規劃，完善政策法規配套

政府應出臺購買公共圖書館服務相關政策細則，尤其是購買經費、購買程序、購買評估和監督等配套細則，如：地方政府應完善經費保障機制，確保經費投入穩定；規范政府購買程序，公開透明選擇承接機構；建立更充分的政府采購公共服務的信息公開制度，實現第三方獨立機構、媒體、社會公眾的有效聯合監督等。

3.1.2 建立準入和退出機制，完善承接機構管理

從承接機構資質、人員配備、業務規范、服務標準等方面設置準入條件，建立健全從事公共圖書館服務的承接機構管理機制。同時建立黑名單制度，強制在公共圖書館服務領域有不良記錄的承接機構退出，保障承接機構健康發展，為政府購買公共圖書館服務提供可持續力量。

3.1.3 制定購買服務的各項標準，完善行業定價制度

制定并完善承接機構行業標準、地方標準、工作標準，將承接機構的公共圖書館服務規范化，尤其是建立專業性崗位的行業價格參考標準，為專業服務人員的薪酬設定提供政策依據，以體現崗位價值，利于保持承接機構服務的專業性、一致性和延續性。

3.1.4 健全第三方評估機制，加強考核評估和監管

考核評估是政府購買公共圖書館服務中的重要部分，決定著某個購買的公共圖書館服務項目能否持續開展。建立多元化的監督與考核機制，除政府、公共圖書館、專業機構外，還要積極鼓勵和邀請社會公眾等第三方參與其中，將政府監管、自我控制、用戶監督、輿論監督有機結合起來，著力解決好“買得值”的問題。

3.2 公共圖書館層面，提升管理能力

3.2.1 完善內部管理機制

公共圖書館作為使用方，應充分發揮主觀能動性，完善購買服務的內部管理機制。一是做好自身購買服務需求計劃，充分關注和聽取服務對象的意見和建議，因地制宜制定好購買服務內容，以符合自身發展需要和社會公眾的文化需求。二是建立和完善包括服務質量、服務能力、人員保障、響應速度、用戶評價等多維度績效考核指標，以全面考核評估購買服務的成效。三是要加強公共圖書館內部管理人才培養，由專業管理人員跟進和督促承接機構認真履行合同義務，提高承接機構履行合同的執行力。

3.2.2 加強與政府的聯系與溝通

公共圖書館作為政府與承接機構的中間人，應在政府與承接機構中發揮積極的橋梁溝通作用，主動加強與政府的聯系，讓政府對公共圖書館和承接機構有更深層次的了解，尤其是對公共圖書館業務運作和服務人員的專業性崗位價值有更深入的認同，為政府制定購買服務的人力資源價格標準提供參考。

3.2.3 強化對承接機構的合作和培育

承接機構的服務能力直接影響公共圖書館的服務效益與長期發展。政府購買公共圖書館服務的理想狀態，應是有眾多可供選擇的優質承接主體，但優質的承接主體不是憑空產生的，它需要通過與公共圖書館長期合作實踐，不斷積累專業的管理知識和培養特色人力資源隊伍，這需要公共圖書館與承接機構共同努力。作為公共圖書館要主動承擔起培育承接主體的責任，積極與之合作，多進行業務交流，并及時給予專業指導，幫助承接機構成長。

3.3 承接機構層面，增強“三個意識”

3.3.1 增強服務意識，保證服務質量

政府購買公共圖書館服務首要任務就是確保為社會公眾提供更高效的公共文化服務。當公共圖書館購買了部分或整體服務后，購買的服務人員隊伍的穩定性和素質直接影響著公共圖書館服務的質量。承接機構要增強主動服務意識，從業務發展需求出發，通過崗前培訓、定期培訓、職稱培訓等方式，提升服務人員專業化水平和工作積極性，確保政府購買公共圖書館服務的質量。

3.3.2 增強合作意識，提升服務滿意度

承接機構與公共圖書館的合作，關系到政府購買公共圖書館服務的效果。公共圖書館對購買服務的滿意度不高，主要原因在于政府和公共圖書館對承接機構的要求是高標準、嚴要求、精細化，希望能夠達到最佳服務效益，而承接機構則認為自己達到合同條款的基本要求即可，三者對合同條款履行的效果期望值不同，導致滿意度評價有所差異。從用戶至上的角度講，承接機構需要不斷提升合作意識，主動以公共圖書館行業標準為底線，提升履行合同的能力，提升政府購買公共圖書館服務的滿意度。

3.3.3 增強責任意識，確保社會效益最大化

政府購買公共圖書館服務以保障社會公眾文化權益為先。承接機構以盈利為目的，有時會以保障自身利益為先，壓縮運營成本，影響政府購買公共圖書館服務的社會效益，這與公共圖書館的宗旨相違背。故承接機構應充分了解公共圖書館的服務特點，增強社會責任意識，采用科學、合理、合法的管理模式節約運營成本，確保公共圖書館服務的公益性不受影響。

4 結語

政府購買公共文化服務已成為加快現代公共文化服務體系建設的實踐訴求，通過政府購買公共文化服務促進公共文化新發展也已成為一種必然。目前，政府購買公共圖書館服務仍處于發展探索階段，需要政府主管部門、公共圖書館、承接機構、社會公眾的共同參與，才能不斷豐富和完善政府購買公共圖書館服務的內涵和外延，為其新發展提供新的理論依據和實踐經驗。

參考文獻：

［1］朱敬亞.政府購買圖書館公共服務研究［D］.鄭州：鄭州大學，2016.

［2］周玉希.政府購買公共圖書館服務發展現狀及績效評估研究：以成都市部分公共圖書館為例［D］.成都：電子科技大學，2020.

［3］易斌，蔡明，伍莉，等.政府購買圖書館服務的監管成效困境與對策［J］.圖書館學研究，2021（2）：19-23.

［4］易斌，郭華.政府購買圖書館服務第三方評估機制研究［J］.圖書館學研究，2020（12）：32-36，81.

［5］劉熠.廣東率先發力全面深化體制改革［N］.南方日報，2013-12-11（1）.

作者簡介：

黃小娟（1984— ），女，碩士，經濟師，任職于廣州圖書館人力資源部。研究方向：公共圖書館人力資源管理。