農業強國視域下的糧食安全：現實基礎、問題挑戰與推進策略

高鳴，趙雪

（1. 農業農村部農村經濟研究中心，北京 100810；2. 西北農林科技大學經濟管理學院，陜西 楊凌 712100）

強國必先強農，農強方能國強。改革開放以來，我國農村經濟社會發展實現了歷史性變革，農業綜合生產能力穩步提升，農村經濟協調發展，已經具備了從農業大國轉向農業強國的發展根基。2022 年中央農村工作會議指出，農業強國是社會主義現代化強國的根基，保障糧食和重要農產品穩定安全供給始終是建設農業強國的頭等大事；2023 年中央一號文件明確提出要“建設供給保障強、科技裝備強、經營體系強、產業韌性強、競爭能力強的農業強國”，并從全力抓好糧食生產、加力擴種大豆油料、發展現代設施農業等方面對確保糧食和重要農產品穩產保供作出具體部署。農業強國的建成不是一蹴而就的，不能急于求成，更不能簡單照搬國外模式，要考慮中國國情，體現中國特色。立足我國大國小農、人多地少的資源稟賦，結合當前復雜多變的國際局勢，如何把飯碗端得更牢、端得更平、端得更穩，高水平、全方位保障糧食安全，是建設中國特色農業強國面臨的首要課題，也決定著我國農業農村現代化建設、農業強國建設的基礎是否牢固[1]。

糧食安全問題是關系國計民生的重大問題，2013 年底召開的中央農村工作會議明確要求實施“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略。近年來，我國深入實施藏糧于地、藏糧于技戰略，大力推進種源等農業關鍵核心技術攻關，著力提升糧食生產效率，積極推動農村改革，發展多種形式適度規模經營，穩定糧食產能，確保中國人的飯碗牢牢地端在自己手中[2]。自2015 年以來，全國糧食產量已經連續8 年保持在6.5 億t 以上，到2022 年，全國糧食生產實現“十九連豐”，總量突破6.8 億t，實現“口糧絕對安全、谷物基本自給”的糧食安全穩定局面。隨著經濟社會發展與居民生活水平提高，新時代糧食安全觀已經發生改變，立足當下世情、國情和糧情，從加快建設農業強國的新要求新任務出發，高水平保障糧食安全要求從總量安全、質量提升、結構優化、生態可持續、供給多元化等多方面夯實糧食安全根基，為建設農業強國創造良好開局[3]。

已有文獻關于農業強國的研究多圍繞農業強國的內涵特征[4]、現實基礎與建設路徑[5]等方面展開，圍繞糧食安全的研究多聚焦于糧食安全的戰略地位、指標衡量[6]、狀況評價[7]、現實問題[8]、中長期謀劃[9]等方面。現有關于農業強國和糧食安全的研究大多認同的觀點是糧食安全是農業強國的首要特征[4]，保障糧食安全是建設農業強國的首要目標任務[3]，也是著力點之一[10]。進入新發展階段，值得思考的是，對標建設農業強國的總體目標，保障國家糧食安全的內涵有哪些變化，意義是什么，現實基礎如何？農業強國視域下保障糧食安全面臨的挑戰有哪些？針對保障國家糧食安全面臨的制約條件、風險挑戰，當前和今后一個時期應當采取哪些有效措施，全方位、高水平夯實糧食安全根基？

在此基礎上，本文主要基于糧食安全與農業強國的關系，闡釋農業強國視域下保障糧食安全的內涵與意義；通過比較中國與國際農業強國的糧食安全情況，明晰農業強國視域下保障糧食安全的國際比較與中國現實；針對新時期高水平保障糧食安全面臨的問題與挑戰，提出農業強國視域下保障糧食安全的推進策略，為加快建設農業強國，全面推進農業農村現代化提供理論支撐和政策參考。

1 農業強國視域下保障糧食安全的內涵與意義

1.1 農業強國視域下保障糧食安全的內涵

保障糧食和農產品供給是農業最核心的功能，聯合國糧食及農業組織（FAO）對糧食安全的定義為“所有人在任何時候都能通過物質、社會和經濟手段獲得充足、安全和有營養的食物，滿足膳食需要和食物偏好，過上積極和健康的生活”[11]。進入新時代，隨著我國糧食產量的整體增長和人民生活水平的持續提高，糧食安全的內涵也發生了更深層次的變化，包括供應、獲取、利用、穩定性與能動性、可持續性等多個方面[12]。這意味著，進入新發展階段，在建設農業強國的戰略背景下，中國的糧食安全是全方位的、高水平的，不僅包括糧食產量、糧食質量和糧食結構，還涉及糧食消費與糧食系統的可持續性，不僅要解決“吃得飽”的問題，也要關注“吃得安全、吃得健康、吃得便利”的問題。

農業強國視域下保障糧食安全的內涵是多層次、高水平的，要求從總量安全、質量提升、結構優化、生態可持續、供給多元化等多方面夯實糧食安全根基，為建設農業強國奠定堅實基礎。在數量上，要保障糧食穩產高產，總量安全；質量上，要優化糧食品種結構，不斷提高糧食生產率。在糧食生產前端，要加大土地、種子、技術、人力等資源要素保障；在糧食生產中后端，要提高供應鏈韌性，樹立大食物觀，減少糧食浪費。對內，要實現中國人的飯碗牢牢地、穩穩地端在自己手里，實現糧食和主要農產品的穩定供給；對外，要抵御各種風險與不穩定因素，彰顯農業強國優勢地位。

1.2 農業強國視域下保障糧食安全的意義

1.2.1 保障糧食安全是建設農業強國的首要目標和底線任務 保障糧食和重要農產品穩定安全供給，這是建設農業強國的首要目標和底線任務，亦是建設中國特色農業強國的基礎性評判標準[13]。結合有關研究[4,14-15]，中國特色農業強國的特征大致可以概括為供給保障強、科技裝備強、經營體系強、產業韌性強、競爭能力強和可持續發展能力強六個特征。本文將農業強國的六個特征分為兩類，其中科技裝備強、經營體系強、產業韌性強屬于農業生產“過程”中體現的特征，而供給保障強、競爭能力強、可持續發展能力強是從農業生產“結果”層面體現的特征（圖1）。

圖1 中國特色農業強國特征Fig. 1 Features of an agricultural power with Chinese characteristics

農業強國建設的過程可以理解為通過科技裝備強、經營體系強、產業韌性強的保障措施來實現供給保障強、競爭能力強、可持續發展能力強的三個階段性目標（圖1），即立足國內要具有高水平的糧食和重要農產品供給保障能力；在全球范圍內要有突出的國際競爭力；在長期視角下要有強勁的可持續發展能力。可以看出，供給保障強是三個階段性目標之首，是建設農業強國的底線任務。這就體現出重視糧食和重要農產品穩定安全供給的重要性和緊迫性，只有在供給保障強這一目標達成的基礎上，才有可能達到下一階段的國際競爭力強、可持續發展能力強的目標，縮小與世界農業強國的發展差距，促進我國由農業大國向農業強國轉變，并進一步保障農業強國的地位穩固不動搖。

1.2.2 保障糧食安全是構建多元化食物體系、提升國民營養健康水平的前提 14 億多人口的吃飯問題是中國最大的民生，也是中國最大的國情。新時代我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，對糧食安全提出了更高要求。隨著中國經濟社會轉型，城鎮化水平提升，居民食物消費結構更加多樣化，目標趨于營養與健康。居民更加關注糧食質量安全，追求糧食品質，對糧食供給服務的便捷化、精細化、定制化等多方面有了更高需求。同時，糧食在為人體提供必要的營養和能量的同時，也一定程度上通過飼料消費、工業消費等方式，為肉蛋奶類食品的生產供應提供保障，糧食安全也是構建多元化食物供給體系的基礎。因此，在建設農業強國中全方位保障糧食安全，對構建多元化食物供給體系、進一步提升國民營養健康水平具有重要作用。

1.2.3 保障糧食安全是保障國家安全、抵御風險挑戰的關鍵 安全是發展的關鍵前提，發展是安全的重要保障。新發展階段是各種矛盾、風險的易發期和多發期，必須樹立風險意識和底線思維，努力實現發展與安全的高水平動態平衡，而糧食安全就是最大的底線，最重要的安全。從國際形勢看，疫情給全球經濟發展帶來巨大沖擊，極端天氣與自然災害、病蟲害頻發，貿易沖突加劇，資本炒作愈演愈烈，國際糧價高位運行，世界進入新的動蕩變革期，糧食生產、供應鏈系統面臨不穩定因素增多。特別是2022 年，我國糧食生產面臨疫情多點散發、罕見北方秋汛和南方極端高溫干旱、國際糧食市場劇烈波動和農資價格高位運行等多方沖擊。從國內形勢看，我國是糧食生產大國、也是糧食消費、進口大國，糧食供求總量依然處于緊平衡狀態。國內龐大人口基數疊加消費持續升級，糧食需求仍在剛性增長，端牢飯碗壓力越來越大。保障糧食安全是社會穩定的基礎，更是抵御國內外風險挑戰、確保新發展階段經濟行穩致遠的“壓艙石”。

2 農業強國視域下保障糧食安全的國際比較與中國現實

2.1 農業強國視域下保障糧食安全的國際比較

農業強國是一個國際比較、動態的概念，當今世界的農業強國主要有兩種類型，分別是綜合型農業強國和特色型農業強國[4]。綜合型農業強國的典型有美國、加拿大、法國、澳大利亞等國家，這些國家的農產品產出水平高，品類豐富，且在世界農產品貿易中占據主導地位，如美國的規模化、產業化、機械化農業。特色型農業強國的典型有荷蘭、日本、以色列等國家，特色農業強國由于資源稟賦等原因，通常導致農業發展多樣化程度低，但特定部門或特色產業往往具有較強的國際競爭力[15]。如日本的“精品農業”，荷蘭的“花卉產業和設施農業”、以色列的“特色精準農業”等。

關于世界農業強國在糧食安全上的比較，本文選取小麥、稻谷、玉米和大豆幾種主要糧食作物的總產量、單產和谷物自給率三個指標進行分析，將中國與典型綜合型農業強國（美國、加拿大、澳大利亞）和典型特色型農業強國（日本、以色列）進行比較。糧食作物總產量是直接反映一國的糧食綜合生產能力的指標，單產可以體現該國糧食生產效率，谷物自給率可以反映一國的糧食國際依存度，是衡量糧食安全的主要指標。

從糧食作物總產量來看，2020 年中國的小麥、稻谷總產量分別為13 425 萬t 和21 186 萬t，均居世界首位（表1），具有較大優勢；玉米總產量為26 067萬t，次于美國，位居世界第二；大豆總產量僅為1 960 萬t，處于低位水平，僅為美國的17.41%。從糧食作物單產來看，我國的小麥單產為5.74 t/hm2，與國際農業強國相比處于較高水平，但稻谷、玉米、大豆的單產并不占優勢，稻谷單產為7.04 t/hm2，是美國的82.48%、澳大利亞的70.22%；玉米單產為6.32 t/hm2，僅為美國的58.52%、以色列的32.87%；我國大豆的單產僅為1.98 t/hm2，低于世界平均水平的2.78 t/hm2，更遠低于美國的3.38 t/hm2。從谷物自給率來看，按照FAO 的標準作為判斷依據，90%～95%的自給率可以接受，高于95%則視作高水平，中國谷物自給率基本處于高水平，但對標美國（123.16%）、澳大利亞（215.73%）等農業強國，還存在差距。

表1 中國與世界主要農業強國糧食安全指標比較（2020 年）Table 1 Comparison of grain security indicators between China and major agricultural powers in the world (2020)

總體看來，中國糧食安全保障水平處于國際高位，糧食總產量較高，谷物自給率基本保持在98%以上。但對標世界農業強國的糧食安全水平仍存在較大差距，特別是玉米、大豆的單產和總產量與世界農業強國相比仍有較大的提升空間。

2.2 農業強國視域下保障糧食安全的現實基礎

改革開放以來，圍繞促進糧食生產發展、保障糧食有效供給，我國先后實施了“米袋子”省長負責制、建設糧食生產功能區、推進體制機制改革和科技創新等一系列政策措施，實現了糧食產量的穩定增長。黨的十八大以來，我國的農業基礎設施明顯改善，農業綜合生產能力大幅提高，糧食產量高位攀升，自育糧品種及其適應性不斷拓展，糧食生產科技水平不斷提高，農業社會化服務體系逐步發展壯大，糧食供給結構不斷優化[16]。近年來，面對疫情影響和國際局勢變化，我國牢牢守住了糧食安全底線。總體來看，我國糧食生產和糧食安全取得了巨大成就。這些成就不僅體現在糧食生產能力上，還體現在生產效率、經營主體、儲備能力和物流體系等多個方面。

2.2.1 糧食和重要農產品供給穩定，為世界樹立糧食自給自足典范 2012 年以來，中國農業綜合生產能力持續提升，農業勞動生產率大幅提高，糧食和重要農產品供給穩定。2021 年全國農林牧漁業總產值達14.7 萬億元，谷物、籽棉、花生、肉類、水果等農產品產量均居世界第一，農業勞動生產率達到4.8 萬元/人。《中國統計年鑒》數據顯示，截至2022 年，我國糧食產量連續8 年穩定在6.5 億t以上，2022 年糧食產量又上新臺階，全國總產量達6.865 億t（圖2），比2012 年增加7 430 萬t，增長12.1%。2022 年人均糧食占有量達到483 kg，比2012 年增加30.3 kg，增長6.7%，實現了谷物基本自給、口糧絕對安全的糧食安全穩定局面。“十三五”期間，全國水稻和小麥的自給率保持在100%以上，玉米的自給率超過95%。農產品供給更加豐富多樣。2012—2021 年油料產量增長了10%，牛肉產量增長了13.5%，羊肉產量增長了27.1%，禽肉產量增長了30.6%。中國用約占世界9%的耕地，生產了占全球近25%的糧食，養活了占世界約20%的人口，為增進世界糧食安全、保證重要農產品有效供給做出了突出貢獻。更重要的是，中國探索形成的保障糧食安全之路，為世界維護糧食安全提供了重要經驗借鑒，對推動加強世界糧食安全合作、提高發展中國家糧食生產能力和安全保障水平，具有重要的示范和引領作用。

圖2 中國糧食總產量與人均糧食占有量Fig. 2 Total grain output and per capita grain occupation in China

2.2.2 深入實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略，著力提高糧食生產能力 黨的十八以來，我國大力實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略，確保耕地面積穩定，耕地地力提升，種業科技創新能力不斷提高，農業生產機械化水平持續提升，為實現糧食連年豐收奠定了堅實的物質基礎。

1）嚴格落實耕地保護制度，確保耕地面積穩定。穩定耕地面積是實現豐收的基礎，長期以來，我國實施最嚴格的耕地保護制度，以“長牙齒”的硬措施，嚴守住18 億畝耕地紅線，堅決遏制耕地“非農化”、嚴格管控“非糧化”，確保完成耕地保有量和永久基本農田保護目標任務。2022 年度全國國土變更調查初步結果顯示，全國耕地面積達到1.276 億hm2，較2021 年末增加約8.67 萬hm2，連續第二年實現全國耕地總量凈增加。

2）加強耕地保護和地力提升，全面推進高標準農田建設。十九屆五中全會提出要實施高標準農田建設工程，近年來，我國持續推進高標準農田建設，加快補齊農業基礎設施短板，有效增強農田防災抗災減災能力，鞏固和提升了糧食綜合生產能力。2021 年中央一號文件要求“實施新一輪高標準農田建設規劃”，同年，農業農村部印發《全國高標準農田建設規劃（2021—2030 年）》，提出2030 年建成8 000 萬hm2高標準農田、穩定保障6 億t 以上的糧食產能的建設目標。農業農村部數據顯示，截至2022 年底，全國已累計建成6 700 萬hm2高標準農田，超過一半的耕地是高標準農田。

3）良種率不斷增長，農業科技創新能力明顯增強。培育優良農作物品種是世界各國最主要的農業增產技術，近年來，我國加快培育高產優質新品種，糧食作物良種基本實現了全覆蓋，做到了中國糧主要用中國種。根據農業農村部公布的數據，中國良種率1949 年僅為49.2%，自2008 年起穩定在96%以上，為我國糧食連年豐收提供了關鍵支撐。黨的十八大以來，中國農業科技快速發展，2021 年良種對中國糧食增產貢獻率達45%以上。近十年，全國審定、登記農作物品種3.9 萬個，水稻、小麥、玉米和大豆高產典型不斷涌現，優質化水平不斷提升；同時，雜種優勢利用、單倍體育種等核心技術取得突破，為保障糧食安全提供科技支撐。

4）農業生產機械化直接影響作物出苗質量、直接關系糧食作物單產水平，是大面積提升糧食單產的有效措施。黨的十八大以來，我國及時調整農機購置補貼政策，積極推動農機裝備產業轉型升級，加速農業機械化的不斷深化轉型，大力推動基礎性農作物的機械化生產，積極提高農業機械化的發展水平。2015 年國務院印發的《中國制造2025》將“農機裝備”列為優先支持的十大重點領域之一。近年來，農業農村部在全國開展主要農作物生產全程機械化推進行動，分作物、分區域確立推進水稻、玉米、小麥等糧食作物生產全程機械化的主要技術模式。2021 年農業機械總動力超過10.6 億kW，裝備總量接近2 億臺套，各主要糧食作物的耕種收綜合機械化率均超過80%，小麥、玉米和水稻的機械化率分別達到97%、90%和85%。

2.2.3 切實保障種糧農民積極性，新型農業經營體系初步建成 農民種糧積極性是影響我國糧食綜合生產能力的關鍵因素之一，穩定發展糧食生產，要讓農民種糧有利可圖。“大國小農”的國情決定了未來一段時間里，小農戶依然是中國農業至關重要的群體，保障種糧農戶收益，有助于調動農民種糧積極性，穩定糧食生產。我國糧食生產逐步進入高投入階段，生產成本總體較快增長，種糧收益偏低，種糧農民對降成本、增收益、穩預期具有迫切需求。中央高度重視保障種糧農民收益問題，2022 年中央一號文件中明確提出要“合理保障農民種糧收益”“健全農民種糧收益保障機制”。長期以來，我國充分發揮政府和市場“兩只手”的作用，通過“價格、補貼、保險”三位一體的種糧農民收益保障政策體系，讓農民種糧能獲利、多得利，切實保障了種糧農民的收益、調動了農業生產者的積極性。已有研究表明，農業補貼在減少糧食生產效率損失、推動糧食生產效率變革中具有不可否認的積極作用[17]。

近年來，我國城鄉社會生產力迅速發展，工業化、城鎮化的快速推進，對培育新型農業經營主體、發展適度規模經營提出了迫切要求。農業科技進步、農業生產機械化、農業服務社會化的快速發展，為創新農業生產經營方式和服務方式提供了基礎和條件[18]。在此背景下，我國不斷健全相關支持政策體系，出臺《關于促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》《新型農業經營主體和服務主體高質量發展規劃》等一系列文件，加快培育新型農業經營主體，構建立體式復合型現代農業經營體系，實現小農戶和現代農業有機銜接。農業部數據顯示，截至2022 年，全國家庭農場達到390 萬家，農民合作社數量為222.7 萬個，縣級以上農業產業化龍頭企業9 萬余家。各類新型農業經營主體和服務主體的數量快速增長、發展質量不斷提升、帶動效果越發明顯、引領作用持續發揮，成為推動農業現代化、鄉村振興的重要力量。與小農戶相比，新型農業經營主體的規模經營具有較大的議價優勢，可以通過集中采購化肥、農藥、種子等農資降低糧食生產成本，實現規模經濟，帶動種糧農戶增收，能夠更好地適應市場需求的變化，有利于提升糧食生產效率，克服農產品市場供需不匹配的矛盾。隨著家庭農場、合作社等新型農業經營主體的發展壯大，糧食生產規模化經營也實現快速發展，經營規模從幾百畝到幾千畝甚至幾萬畝不等。

我國農業社會化服務體系不斷發展完善，組織載體“多層次”、服務內容“多元化”、服務機制“多形式”格局基本形成。黨的十八大以來，我國積極培育多元化社會化服務主體，針對小農戶發展單環節、多環節、全程托管等多種服務模式。逐步建立主體多元、功能互補和便捷高效的社會化服務體系，組織搭建農業社會化服務平臺，促進服務與需求有效對接。農業農村部數據顯示，截至2020 年底，全國共培育95 萬多個農業社會化組織，服務面積達16.7 億畝次，其中糧食作物面積超9 億畝次，占比達53.9%。這些服務組織通過集中采購、機械化作業，節約了生產成本，同時發揮了規模經營優勢，提高了農業生產效益，對保障糧食安全發揮了重要作用。

2.2.4 糧食儲備能力顯著增強，糧食物流市場飛速發展 糧食庫存數量是一個國家糧食是否安全的重要指標。近年來，我國推進糧食收儲制度市場化改革，儲備法律法規、儲備體系不斷完善，儲存能力不斷增強。政府儲備規模穩定充足，結構與布局不斷優化，企業商品庫存增加，防范風險能力有效增強。《中國的糧食安全》白皮書顯示，2018 年全國共有有效倉容總量9.1 億t，較1996 年增長了31.9%。糧食應急保障體系不斷完善，糧食市場監管能力不斷增強，截至2021 年，我國已建立國家、省、市、縣四級糧食應急預案體系，36 個大中城市主城區的地方成品糧油儲備達到15 天及以上市場供應量。

糧食產后的收獲、儲運、加工、流通環節也是糧食安全的重要內容之一，自加入WTO 和糧食市場逐漸開放以來，我國糧食流通體制改革不斷深化，糧食倉儲、運輸、裝卸、包裝條件不斷改善，糧食購銷市場化和經營主體多元化格局日漸形成，糧食流通能力逐漸增強，糧食現代物流體系建設正逐步推進。2020 年糧食物流市場的物流總量達5.78 億t，同比增長4.1%。2021 年我國再次修訂發布《糧食流通管理條例》，為維護糧食流通秩序，加強糧食流通管理，進一步增強對糧食市場的調控能力、保障國家糧食安全提供了法制保障。

3 農業強國視域下保障糧食安全面臨的挑戰

近年來，我國農業政策體系不斷完善，糧食產量穩步提升。但對標世界農業強國的糧食安全體系，我國糧食安全仍然面臨糧食總量缺口大、隱性自給率低；自然資源約束加劇、水資源與耕地資源壓力較大；單產提高難度大、規模化提質增效難度大；種糧效益持續下滑、耕地非糧化傾向突出；外界風險加劇、進口不確定性增加；糧食供需緊平衡、糧食浪費問題突出等問題與挑戰。

3.1 糧食總量缺口大、隱性自給率僅為70%

從糧食總量來看，我國糧食安全處于“高難度、低水平、弱安全，吃飽沒問題、吃好要進口，平時沒問題、戰時有風險”的狀態[19]。雖然我國人均糧食消費量早已超過聯合國糧農組織推薦的糧食安全標準線，但與發達國家“吃好飯”的人均800 kg 標準還相距甚遠。從自給率水平來看，雖然中國的口糧自給率接近99%，但大豆和油料的自給率分別僅為15%和30%，食物隱形自給率在70%左右[20]，2021 年中國糧食進口量接近1 億t，是全球最大的糧食進口國，是世界上最大的大豆和玉米進口國，進口量較多的還有油料、糖類、肉類和奶類，這在一定程度上說明中國的谷物可以做到基本自給，但蛋白質類食物的對外依存度相對較大。值得注意的是，我國大豆對外依存度高達85%，且議價能力低、進口來源風險大，需要重點關注。種子是農業的“芯片”，關乎國家的糧食安全，而中國每年進口7 萬t“洋種子”，是種子凈進口國。我國的蔬菜種子自主率僅有87%，玉米和“準主糧”作物馬鈴薯的種子也在相當程度上依賴進口。

3.2 自然資源約束加劇、水資源與耕地資源壓力較大

農業生產高度依賴自然資源，包括耕地資源、水資源和適宜的氣候條件，然而，近年來我國糧食生產面臨的耕地資源和水資源約束持續加大，嚴重制約我國糧食生產[21]。中國的耕地資源具有人均占有量少、整體質量偏低、可開發后備耕地少的特征。除此之外，大量化學品使用、過度開發帶來的土地污染問題導致耕地資源質量差、地力透支加劇，嚴重限制糧食單產增長，從而導致糧食種植收益變得更低，進一步加劇了農地“非糧化”現象，對糧食安全構成威脅[22]。

水資源是糧食生產中不可或缺的基礎性自然資源，我國是嚴重干旱的缺水國家，水資源人均占有量較低，且水資源空間分布不均。農業用水絕大部分水資源用于農田灌溉，我國的農田灌溉用水占全國總用水量的57%左右，全國節約用水辦公室的最新消息顯示，2022 年我國農田灌溉水有效利用系數達到0.572，比2015 年提高了6.7%，但與發達國家的0.8 以上的水平相比仍存在較大差距。總體而言，以總量短缺、空間分布不均、水資源與耕地資源不匹配、水資源利用效率不高為特征的水資源壓力業已成為我國糧食安全的阻礙因素。

3.3 糧食單產提高難度大、規模化提質增效難

單產提升是實現豐收的關鍵，我國糧食作物單產相比國際農業強國均存在較大差距。根據 FAO 的數據，2020 年我國稻谷單產僅為澳大利亞的 70.22%；玉米單產僅為以色列的32.87%；大豆的單產僅為美國的58.58%。究其原因，一是種子產業發展緩慢，制約糧食單產提高；二是耕地質量不高，限制作物單產水平發揮；三是糧食生產規模化、機械化水平不夠，影響糧食單產水平。

現階段我國種子產業與國際發達水平存在較大差距，存在部分品種單產水平不高、自主研發能力不強、行業集中度較低等問題，特別是，我國玉米種子存在被外資控制的風險。我國大多數種子企業的研發投入占銷售收入的比重不足 3%，遠低于國際公認的 5% 水平線[23]。我國耕地資源本身就處于“先天不足”的狀態，優質耕地資源十分緊缺，中低產田占比達2/3 以上，當前優質耕地還呈現減少趨勢。我國的糧食作物水稻、小麥、玉米的地力貢獻率分別為60.2%、45.7%和51.0%，相比美國低出約20 個百分點[24]。目前，耕地質量下降還面臨耕層變薄、有機質含量下降、紅壤酸化、土壤污染嚴重等問題，耕地質量水平不高顯著限制了作物單產水平的發揮。機械化生產是提高糧食單產的重要手段，但我國農業土地細碎化問題突出，導致規模化、機械化水平不高，抑制糧食單產提高。第三次全國農業普查的數據顯示，小農戶占農業經營戶總數的 98% 以上，約有 2.1 億戶農戶的耕地面積在 0.67 hm2（約10 畝）以下，土地細碎化仍是我國小農經營的顯著特征。此外，2018 年新型農業經營主體土地流轉調查報告顯示，截至 2017 年，我國家庭農場耕地面積平均只有11.82 hm2（約177.3 畝） ，而美國同期的戶均農場面積超過152.85 hm2（約2 292.8 畝）[23]。雖然三大主糧生產已基本實現機械化，但農業的不同產業間、不同區域間機械化發展還很不平衡，丘陵山區和平原地區差距較大。以玉米為例，丘陵山區玉米標準化生產水平低，機械化作業難、效率低。調研數據顯示，我國玉米收獲時籽粒含水率普遍在30%左右，籽粒收獲時平均破碎率在9%左右，還達不到5%以下的作業質量要求。

3.4 種糧效益持續下滑、耕地非糧化傾向突出

種糧經濟效益低是耕地“非糧化”的根本原因，近年來，持續較低的糧價和逐年增加的成本使得種植糧食的收益低，糧食主產區農戶的種植業收入占其經營性收入的比重呈現逐年下降趨勢[25]，導致新生代農戶種糧積極性下降，耕地“非糧化”現象突出。改革開放40 多年來，我國農村勞動力外流、農業老齡化、農業勞動力素質不高等問題嚴重制約了我國糧食生產，使得部分種糧地區出現了不同程度的耕地撂荒、復種指數人為下降等現象。另一方面，工商資本下鄉逐利推動耕地“非糧化”，土地租金上升等現象嚴重削弱農戶種糧積極性，轉而種植經濟效益更高的非糧作物[26]。個別地方政府對于土地流轉過程監管不嚴格，對耕地“非糧化”認識不足，為促進地區經濟發展，鼓勵農民改種高收益非糧作物，也在一定程度上加大了糧食安全隱患。

3.5 外界風險加劇、進口不確定性增加

近年來，國際環境不穩定因素較多，糧食安全面臨的外界風險加劇，諸如全球極端天氣頻發、疫情病毒肆虐、國際地緣政治格局不穩和糧食貿易保護主義加劇等，都給我國糧食安全帶來了極大的不確定性。以疫情為例，疫情嚴重時期部分糧食種植大戶和規模化企業面臨農資價格上漲、用工難、用工貴等問題[27]，我國糧食生產遭受一定沖擊；同時，物流運輸不暢也使糧食流通、銷售環節受到一定影響。又如，在俄烏沖突期間，全球化肥和能源供給短缺，價格暴漲，我國農資價格隨之上漲，挫傷糧農生產積極性。除此之外，我國是世界第一大糧食進口國，且進口來源國比較集中。當下全球糧食貿易保護主義抬頭，糧食貿易量收縮，我國糧食進口的不穩定性也逐漸加大。國際食物政策研究所（IFPRI）數據顯示，自俄烏沖突以來，全球已有20 多個國家實施了糧食出口“禁令”，接近2008 年糧食危機時期的國家數量。根據 FAO 預測，2022/2023 年度世界谷物貿易量預計為4.73 億t，較2021/2022 年度減少1.8%。

3.6 糧食供需緊平衡、糧食浪費問題突出

城鎮化的快速發展減少了農業生產資源，新增的城鎮人口又加大了商品糧消費需求。隨著我國農村人口向城市轉移，每年有2 000 多萬的新增城鎮人口對糧食需求由原來的“自產自消”轉變為“商品消費”，導致近年來我國糧食商品消費率不斷提升，造成糧食消費需求增長壓力。從中長期看，隨著工業化、城市化進程的快速推進，人口增長和消費升級、糧食需求剛性不斷增長，中國的糧食生產和消費將長期處于一種緊平衡態勢[28]。

糧食浪費問題是一個全球性問題，中國的人均浪費量雖然低于很多發達國家，但是因為人口基數大，所以總量也十分驚人。據中國科學報統計報道，我國每年浪費的糧食高達3 500 萬t，約占糧食總產量的6%。一是流通環節，即在生產、收獲、儲存、運輸、加工等環節存在的損耗現象，三大主糧的損失浪費率為20.2%[29]，國產水稻、小麥收割設備靈敏度低，脫粒不完全，導致每年有大量糧食損失在地里。儲糧條件差、曬糧方式粗放、儲糧設施簡陋也是導致儲糧損耗的重要原因。二是消費環節，即由于消費者個人決策所產生的“舌尖上的浪費”，我國每年餐飲環節的糧食浪費在1 800 萬t 左右，主要存在于商業餐飲、公共食堂和家庭飲食。三是在宏觀層面，我國糧食庫存過于充裕，出庫緩慢，陳糧、“轉圈糧”質量差、價格低也會造成一定的糧食浪費[30]。

4 農業強國視域下保障糧食安全的推進策略

隨著國內龐大的人口基數疊加，糧食需求剛性增長，全球糧食產業鏈不確定性風險增加，如何高水平保障糧食安全是全社會共同關心的重大經濟問題、民生問題，也是國際問題，更是建設農業強國的關鍵任務。因此，本文圍繞保障糧食安全優先級、持續提高糧食生產能力、增強糧食供應鏈韌性、多元化食物供給體系等方面提出農業強國視域下保障糧食安全的推進策略。

4.1 保障糧食安全優先級、加快糧食安全立法進程

一是要確保糧食安全問題的戰略定位與重視程度。倉廩實，天下安。當前和今后一個時期，保障糧食安全面臨的資源環境約束仍然嚴峻，外部環境依然復雜，仍須認真實施國家糧食安全戰略，明確底線任務，將保障糧食安全作為建設農業強國的首要目標，保障解決糧食和主要農產品自給問題的優先地位。

二是加強依法治糧、依法管糧。目前，我國涉及糧食安全的法條散見于農業法、國家安全法等法律中，但這些法條規定零散、不成體系；此外，還有《糧食流通管理條例》《中央儲備糧管理條例》《糧食質量安全監管辦法》等專門的行政法規。2018 年，《糧食安全保障法》正式啟動立法工作，糧食安全立法已具備現實基礎和經驗積累，立法條件已經趨于成熟。應進一步加快糧食安全法立法進程，完善圍繞糧食供求平衡、價格穩定、質量安全等多方面的法律法規。

4.2 持續提高糧食綜合生產能力，建立穩產、高產、綠色和可持續的新型糧食生產體系

一是穩步提升糧食生產能力。貫徹落實“藏糧于地、藏糧于技”戰略，守住18 億畝耕地紅線，加強高標準農田建設。健全糧食主產區的利益補償機制，提高地方政府的抓糧積極性。保護和調動農民種糧主動性，大力培育新型職業農民，加快推動新型經營體系建設。堅持走科技興農道路，依靠良種良法、科技進步等手段提高糧食單產，持續促進糧食生產“規模化、標準化、高效化”。

二是持續優化糧食品種結構和區域布局。首先是要因地制宜，建立功能區，建設保護區，構建科學合理專業化的生產格局。其次是要統籌謀劃、穩步推進，調整優化種植結構，保口糧、保谷物，加力擴種大豆和油料，兼顧棉糖菜等生產，發展適銷對路的優質品種。最后是提高資源利用效率，合理利用土壤、水源、交通、能源和勞力等資源。

三是促進糧食生產方式向綠色、生態和可持續轉變，提高農產品質量，保障食品安全。隨著居民生活水平的提高，消費者對于健康、綠色和有機食品的需求越來越大，農產品生產已經由單純的追求“量”轉變為對“質”的追求。促進糧食生產方式向綠色、生態和可持續轉變，首先是加強糧食生產過程管理和產地環境治理，限量使用化學投入品，控肥、控藥、控添加劑。其次是推進農業廢棄物資源化利用，如秸稈綜合治理、畜禽糞便資源化利用等。再次是加強農村“三品一標”認證管理工作，改進檢測檢驗方法，推進農業標準化生產、農業品牌建設。此外還應構建用地養地結合的耕作制度，建立合理的種植制度和輪作體系，促進糧食生產可持續發展。

4.3 打造系統高效的糧食全產業鏈發展模式，增強糧食供應鏈韌性

確保糧食安全，不僅要注重糧食生產體系建設、提高糧食生產能力，還必須加強糧食供應鏈建設，持續增強糧食供應鏈的穩定性、安全性、抗逆性和協同性。

一是構建系統高效、“產購儲加銷”一體化的糧食全產業鏈發展模式，積極推進糧食產業現代化[31]。堅持“糧頭食尾”和“農頭工尾”，創新糧食生產經營方式，促進糧食生產提質增效。加快建設國家糧食安全產業帶，大力實施建鏈、補鏈和強鏈工程，引導支持各類糧食加工企業向糧食產區集聚、向糧食產地下沉。創新深化糧食產銷合作，優化完善糧食物流通道和重要節點，完善國家糧食應急預案，不斷提高糧食應急保供能力，增強風險抵抗能力。

二是積極參與糧食貿易國際治理體系建設。面對外界風險加劇，糧食進口不穩定性增加等挑戰，應加強與世界各國及國際機構的溝通，深化糧食貿易合作，積極創造穩定的國際糧食生產、貿易環境，建立應對國際突發事件響應與預案機制。同時，逐漸增長的糧食進口量對穩定的國際進口糧源和暢通的國際流通渠道提出更高要求[32]，也需要積極參與國際糧食貿易治理體系建設。

4.4 優化糧食供給結構，打造多元化食物供給體系

一是優化糧食供給結構，提升居民糧食營養健康狀況。當前居民食物消費需求日益多元、膳食營養需求不斷提升，膳食消費結構由“糧菜型”向“糧肉菜果”多元型食物需求轉變[33]。在保障糧食供給的前提下，還應同步抓好肉類、蔬菜、水產品、水果等的供應，促進糧食生產向健康、營養、豐富等多個方向發力；根據市場供需變化，及時調整糧食供給結構，提升農產品供給質量，打造科學合理、營養豐富、安全高效的重要農產品供給體系。

二是樹立大食物觀，構建多元化食物供給體系，將糧食安全的概念向食物安全的概念進行拓展[34]。發掘農食系統中自然資源和參與者的作用，將目光從耕地資源向整個國土資源拓展，充分利用林地、草地資源，宜糧則糧、宜經則經、宜牧則牧、宜漁則漁、宜林則林，加快構建糧經飼統籌、農林牧漁結合的多元化食物供給體系，多渠道開發食物來源，從更廣的維度提升食物保障能力。

5 結論與政策啟示

立足當下農業強國建設的新要求與新任務，如何高水平、全方位保障糧食安全，是建設中國特色農業強國面臨的首要課題，也決定著我國農業農村現代化建設、農業強國建設的基礎是否牢固。研究表明，農業強國視域下保障糧食安全的內涵是多層次的、高水平的，要求從總量安全、質量提升、結構優化、生態可持續、供給多元化等多方面全方位夯實糧食安全根基。高水平保障糧食安全是建設農業強國的首要目標和底線任務，是構建多元化食物體系、提升國民營養健康水平的前提，是保障國家安全、抵御風險挑戰的關鍵。

改革開放以來，我國在糧食和重要農產品供給穩定、提高糧食生產能力、保障種糧農民積極性、糧食儲備能力建設，發展糧食物流市場等方面取得了巨大成就。但與世界農業強國相比，農業大而不強的特點在保障糧食安全方面依然突出，尤其是糧食作物的單產水平，與世界農業強國相比仍有差距。新時期，對標中國特色農業強國建設任務，我國糧食安全仍然面臨糧食總量缺口大、隱性自給率低；自然資源約束加劇、水資源與耕地資源壓力較大；單產提高難度大、規模化提質增效難度大；種糧效益持續下滑、耕地非糧化傾向突出；外界風險加劇、進口不確定性增加；糧食供需緊平衡、糧食浪費問題突出等問題與挑戰。

對此，本文圍繞保障糧食安全優先級、持續提高糧食生產能力、增強糧食供應鏈韌性、多元化食物供給體系等四個方面提出農業強國視域下保障糧食安全的推進策略，并提出相應政策啟示：一是確保糧食安全問題的戰略定位與重視程度，加強依法治糧、依法管糧水平；二是穩步提升糧食生產能力，持續優化糧食品種結構和區域布局，促進糧食生產方式向綠色、可持續轉變；三是構建系統高效的糧食全產業鏈發展模式，促進全球糧食安全和貿易治理體系建設；四是優化糧食供給結構，樹立大食物觀，構建多元化食物供給體系。