政策回應性問題淺析

趙亞普

[摘 要]近年來，政策問題研究備受學界關注，政策回應與政府回應關注的研究點并不相同，學界對建設回應型政府研究已頗具規模，但大多忽視和混淆政策回應問題。基于此，文章以政策回應性問題為對象，通過梳理散見于相關研究中的回應性問題，分析政策回應性價值的內涵，并將其視為擺脫政策困境的出發點。

[關鍵詞]政策回應；地方政府；社會政策

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1722（2023）12-0073-03

近年來，公眾對于與其利益密切聯系的政策表現出更高的參與熱情和更專業的態度。為進一步做好政務輿情回應工作，國務院辦公廳于2016年7月印發了《關于在政務公開工作中進一步做好政務輿情回應的通知》并在各地切實落實。但從各地圍繞“爭議性政策”引發的討論來看，諸如反對高污染企業項目落地、“搶人大戰”政策的沖擊、城市開發中的房地產亂象等（涉及環境保護、產業發展、民生保障等領域），都反映了由“響應政策”到“政策回應”的行政理念轉變（主動或被動）的呼聲，呈現出隨著政策完整生命周期而越發凸顯的趨勢。

一、政策回應性問題的背景

所謂見微知著，跨領域的、廣泛發生著的政策爭議的背后，存在著不同面向性的、政策回應性失效的共通性問題。政府對于政策的關注更多集中于“落實”，在一定程度上忽視了政策本身的回應性特征（至少是理解上的不足）。圍繞政策產生的回應性需求呈明顯上升態勢，自2008年以來出現爆發式增長。考慮到各地實際發生但未統計的數據（包含非正式渠道）以及在政策形成與執行過程中的各類意見，這一需求的真實數據還將更大。文章通過知網主題詞檢索分析，整理出與回應性關聯較高的主要主題有地方政府、公共政策、構建研究、政策評估及政策執行等，如圖1所示。次要主題有回應性、充分性、政府回應及公共性等，如圖2所示。

新的政策環境下，政策的制定和發布只是工作的開始，更大的考驗是如何解讀和回應好輿論關切，這直接影響到政策執行的成本（社會理解與共識）。近年來，由政策誤讀引發的爭議，借助網絡媒體的解讀和傳播，比以往任何時候都更加迅捷，且存在信息缺失等風險，政策發布的每一個階段都有成為輿情催化劑的可能性，話題關注點也有可能偏離重點，這是一種淺層的政策回應性需求[1]。因政策的公民回應能力下降導致的民眾參與冷漠，造成一種事實上的責任空白——群體的沉默弱化了參與性、社會的“一元化”形式弱化了代表性，二者共同制約了政策回應性的發展。

二、政策回應性的概念理解

政策回應性源自政策的本質價值——面向社會并圍繞人的行動的解釋過程。政策作為一種公共產出，其生命周期都與民意連接，具備回應某種需求（作為群體的人）的功能，該功能在政策不同階段的失效是導致政策困境等問題的重要原因。

政策回應性具有正負向反饋，可能產生政策的積極或消極影響，圍繞回應邏輯的機制變革有助于重新塑造各利益群體的關系網絡；回應存在“中心距”——政策制定層級距離執行主體過長，會增加執行主體對回應邏輯調整的概率。圍繞政策回應性失效問題的改革，無論發生在哪個環節，最終都將動搖整個政策機制。政策回應性呈現三個方向的變化趨勢。一是回應對象的多元化和矛盾性增強。二是回應層級下沉和回應前置。三是在無效的同時還存在不平衡問題（現階段在公共決策回應能力上是不均衡的）。

在我國政策語境下審視上述觀點，地方政府在政策回應性失效問題中比較顯著，社會領域（與民生關聯緊密的政策領域）政策的回應性沖突日趨顯性化。圍繞回應性的改革具有很強的擴散性，且有利于先行改革的地區獲得相對優勢。

三、政策回應性的研究路徑

根據現有文獻研究分類，總結出以下幾種分析框架，即政策議題視域下的回應性分析框架、公共服務供給視域下的回應性分析框架、政府回應與政務輿情視域下的回應性分析框架、政策執行視域下的回應性分析框架、府際關系視域下的回應性分析框架、問責問題視域下的回應性分析框架及績效考核視域下的回應性分析框架。

政策議題視域下的回應性分析框架以驅動議題形成的焦點事件（包括事件的性質、內容與發生原因的影響）為解釋變量，說明問題的解決和方案的選擇直接受焦點事件影響（即回應性）。這種作用機制受到調節變量制約，容易受到少數政策精英干擾和官員任期波動帶來的短視效應。前者是體制內外的政策精英為滿足政府回應的急迫性而迅速提出可供施行的政策方案，且政府由于緊迫性無暇做全面的利弊權衡與評估分析，使得政策精英得以將個人偏好、集團利益滲透到政策決策中。后者是政策方案的短期回應，相較于方案是否會造成其他社會影響和成本，對于任期波動明顯的官員而言，不會引起足夠重視，缺乏適當的政策產出質量把控。該分析框架受到了行動主義理論的影響，正如張康之提出的，“在全球化、后工業化進程中，在互聯網技術的發展下，社會進入的是一個更加靈活、更加開放、更加無定形的場域，政策過程是在這一場域中完成，形成了行動主義的政策議題設置”[2]。

公共服務供給視域下的回應性分析框架中比較有代表性的是，從政治學視角對公共服務市場化進行分析，例如利用威廉姆森的交易費用分析框架（交易費用理論指出，交易費用的高低取決于資產專用性、合同不確定性和交易頻率三個因素），以交易費用為解釋變量，把我國特有的政治、行政和市場體制作為調節變量，重新發現我國政治體制下的基層政府決策中的回應問題。

政府回應與政務輿情視域下的回應性分析框架關注以下三個方面。首先，公民意見對決策的影響機制包括公民參與和人大參與。公民參與主要影響政策輸入端，為決策提供政策偏好、議題設置和政治支持。人大參與既影響政策議題設定和協商過程，也通過監督和問責來影響政策輸出端[3]。其次，地方政府對利益訴求的吸納方式更偏好自己主動發起的形式，例如基層調研等，對于風險可控的體制內渠道的回應積極性明顯高于外部渠道，且在政策回應和行政行為回應上表現不一，分別受到行動性治理（“以人民為中心”理念的影響力）與科層治理原則（科層制規避風險的特質）的形塑[4]。最后，回應存在外溢性。我國因發展階段、人口構成、經濟水平和地理距離等方面帶來的顯著地區差異，使一些地區群體成為相對于其他地區的“民意外溢地區群體”[5]。

政策執行視域下的回應性分析框架強調，政府的政治經濟理性人屬性使其在具體執行情境中，視風險收益情況做出選擇性回應，解釋變量包括“官民訴求統一度”“問責風險規避度”和“政策受眾團結度”。

對于府際關系視域下的回應性分析框架，彭忠益提出，府際競合關系的利益影響機制——政治利益、經濟利益和公共利益，劃分出四個階段（政府間競爭由間接競爭到非理性競爭再到趨于理性競爭，政府間合作從中央主導到地方主導，由松散合作走向逐步深入），其發生機理是三種利益內容、性質的變化引起行為選擇調整，其中政治利益呈現為非合作傾向（職位晉升）。在橫向府際關系中，一方面，競爭對區域間的市場整合具有積極意義，流動要素的競爭可以促進地區專業化；另一方面，隨著政績觀念的轉變，公共利益被逐漸重視，新型府際關系將以合作為基礎，輔以必要的錯位競爭[6]。競爭形式的轉變使得府際政策回應更趨理性和隱性。但在城市群內，這種情況又有所不同——地方政府在規則設計者（中央或上級政府）的督導下（政策規劃、績效考核和資源配置的形式），兼顧公共收益與“個體收益”（關心自身轄區的績效及其在城市群內的相對排名），圍繞關鍵績效指標展開競爭。

問責問題視域下的回應性分析框架的前提條件之一是迫使政府接受負責制的社會力量的存在及三個必要條件——負責對象的“上下”兩個主體、官僚體系外的廣泛參與、不同系列官員之間的制衡。雖然行政從根本上來說是執行政策的活動，但在政策執行活動中也有決策行為，對行政決策行為的問責中涉及充分理性討論、偏好與價值取向是否符合公理等，這彰顯出政府責任的“民心”依據。該視角強調了技術合理性不能替代行為目的正當性，政策要充分考慮“人道成本”，政府責任框架包含政策執行的責任、落實政策內容及管理社會的責任、政府對社會的回應性[7]。

在未改變“政治上位的政治行政一體化”背景下，績效考核視域下的回應性分析框架更多的是關注結果而非過程，行政中對過程的忽略容易導致破壞法律和程序的行為，此類行為往往伴隨侵害公民權益的沖突。研究發現，政策績效考核機制的設計越來越突出“滿意度”理念，學者在分析中國政治實際的過程中，尤其關注突出法治化意義的過程規范及政策對象的意見反饋，從不同視角指出在政策決策與執行過程中，因缺少透明度和參與度而易產生侵害權益行為，使政策聚焦于“合理性”（優于效率等其他指標），圍繞對公民回應的考核，甚至成為決定一個政策是否成功的絕對標準。其邏輯在于，以強調回應滿意度的政策考核倒逼政策執行和決策過程改革，進而重塑并建立強回應性的政策流程。

四、評論與展望

在政策問責要素方面，政策回應性與問責要素有著直接的關聯，已有的考察機制揭示了問責要素對政策回應性的正向激勵作用及其局限性（制度建設的深層次不足所致）。但是，對于這種機制發生條件的描述過于宏大，缺少政策情境的細致觀察。文章在政策問責要素發生機制的考察中，強調了不同情境的結果差異，試圖為政策回應性失效分領域的改革提供依據。

在政策競爭要素方面，政策回應性與競爭要素有著較為明顯的關聯，已有的考察機制揭示了競爭要素對回應性的強驅動作用，但是，這種驅動力的發生環境產生了深刻的變化（尤其是在強調協同發展的城市群內）。

在政策參與要素方面，政策回應性與參與要素有著明顯的關聯，已有的考察機制揭示了參與要素對政策回應性的正反兩個方向較為清晰的影響，不同領域的政策在這種關聯中表現出的強度參差不齊，值得深入分析政策情境的作用，有助于選擇改革的“突破口”。

參考文獻：

[1]魏娜.公民參與下的民主行政[J].國家行政學院學報，2002（03）：19-22.

[2]張康之，向玉瓊.網絡空間中的政策問題建構[J].中國社會科學，2015（02）：123-138+205.

[3]孟天廣，楊平，蘇政.轉型中國的公民意見與地方財政決策——基于對地方政府的調查實驗[J].公共管理學報，2015（03）：57-68+157.

[4]李鋒.面向公民網絡訴求的政府回應行為與政策性回應——基于地方官員調查數據的列舉實驗分析[J].學習與實踐，2021（01）：73-83.

[5]唐嘯，周紹杰，趙鑫蕊，等.回應性外溢與央地關系：基于中國民眾環境滿意度的實證研究[J].管理世界，2020（06）：120-134.

[6]彭忠益，柯雪濤.中國地方政府間競爭與合作關系演進及其影響機制[J].行政論壇，2018（05）：92-98.

[7]金東日，張蕊，李松林，等.問責制研究：以中國地方政府為中心[M].天津：天津人民出版社，2018.