關于立法法修改的認識與思考

羅師

立法法作為對憲法的續造，是規定立法體制和立法權限等基本問題的憲法性法律，因此亦被稱為“小憲法”。2022年，立法法的修改被列入全國人大年度立法工作計劃，全國人大常委會法工委啟動了相關修改工作，在經過廣泛征求意見和深入調研之后，形成了立法法修正草案，正式提請第十四屆全國人大第一次會議審議。一部法律的修改，交由全國人民代表大會審議決定，就足以說明這部法律的地位和重要性。筆者有幸參與服務和保障本次全國代表大會，見證了從立法法修正草案到公布施行的全過程。以下是筆者對本次立法法修改的一些認識和思考，闡芻蕘之見，期伏候卓裁。

立法法修改的意義重大

立法法的價值和意義不僅在于它是“管法的法”，更在于它是法律制定之“母法”，是規制國家最高權力的頂層設計，是實現“良法善治”的源頭所在。因此，立法法的修改關系每個公民的切身利益，意義重大，應當得到最廣泛的關注。從時機上看，立法法的修改正當其時。自2015年修訂以來，黨和國家事業發生了一系列巨大變化，中國特色社會主義進入了新時代，對立法提出了更高更廣泛更深刻的需求。立法法的修改，旨在把立法實踐中取得的重大理論創新、實踐創新和制度創新成果上升為立法規范，從而更好發揮立法法的規范、引領作用。從動機上看，立法法的修改適逢其勢。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對全面依法治國作出了一系列重要部署，2021年則首次召開中央人大工作會議，對新時代立法工作提出具體任務和要求。在黨的二十大報告中，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系成為推進立法制度改革的新要求。因此，修改立法法，是順應新時代發展要求、與時俱進推進全面依法治國和推進國家治理體系和治理能力現代化的應然結果。從實踐上看，立法法的修改是全過程人民民主的邏輯呈現。立法法修正草案提出“立法應當堅持和發展全過程人民民主，尊重和保障人權，保障和促進社會公平正義”，要求在立法的各個環節都應彰顯和發揚民主，促進社會公眾更廣泛、更深入地參與國家立法活動，體現了“過程”的全面性和豐富性。貫徹和落實全過程人民民主，要求立法必須深入現實并獲取社會的正向反饋。不論是此前的向全社會廣泛征求意見建議，還是大會期間代表的集中審議和提出議案建議，無不體現了這一點。

立法法修改的主要內容

從篇幅上看，本次立法法修改的內容并不算多，故不能稱之為脫胎換骨；但從內容上看，所修之處皆可謂取熔經意、自鑄偉辭之典范，其意義遠甚于滌故更新。立法法修改的主要內容有：

一是完善立法的指導思想和原則，加強黨對立法工作的全面領導。包括貫徹落實黨的二十大精神和修改后的憲法規定，完善依憲立法、依法立法原則，完善民主立法原則，貫徹黨中央關于社會主義核心價值觀融入法治建設的部署要求，以及明確立法決策與改革決策相銜接相統一的原則要求。

二是明確合憲性審查相關要求。在修改的相關部分中，對合憲性審查作了較為詳盡的規定，包括明確了公眾向全國人大及其常委會反映行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例等存在合憲性疑慮的渠道，明確了對合憲性審查具有最終決定權和裁決權的機關為全國人大及其常委會，明確了合憲性審查的程序和期限等。

三是完善立法決策與改革決策相銜接、相統一的制度機制。包括完善了全國人大及其常委會專屬立法權的相關表述，以及根據立法實踐，對相關授權決定的規定作了進一步的完善和細化。

四是完善全國人大及其常委會的立法權限、立法程序和工作機制。根據實踐經驗做法，明確了全國人大可以授權其常委會制定法律，補充了特殊情況下的緊急立法程序相關內容，并完善了法律案的終止審議程序等。此外，還進一步明確提出相關法律案的主體范圍，規定國務院、中央軍事委員會、國家監察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院以及全國人大各專門委員可以向全國人大提出法律案。

五是適應監察體制改革需要補充相關內容。明確了監察委員會的產生、組織和職權只能由法律加以規定，明確了監察委員會制定的相關監察法規應當向全國人大備案。

六是完善地方性法規、規則的權限和程序。在原有規定的基礎上，進一步擴大了地方立法的事項范圍，正式確立了協調立法機制，以及擴大了規章的制定主體范圍。

七是完善備案審查程序。完善了主動審查制度，明確了專項審查相關內容；結合備案審查實踐，建立健全了備案審查銜接聯動機制；貫徹黨中央精神，明確了法規清理制度等。

對立法法修改的一些思考

隨著對相關資料學習的進一步深入，引發了筆者對立法法修改的一些思考。本次立法法修改的許多內容是對行之有效的實踐經驗的吸收和轉化，基層立法聯系點制度的正式入法便是舉措之一。然而，撇開制度設計仍需進一步完善細化以外，相關條文只規定了全國人大常委會機構根據實際需要設立基層立法聯系點，卻沒有對地方人大設立基層立法聯系點作出規定，而后者在地方立法實踐中已經廣泛開展。如此規定，反而有可能會使地方人大開展立法聯系點的工作陷入某種尷尬。這是因為作為公法的立法法，其底層邏輯在于“法無授權即禁止”，即法律沒有明確規定某一行為可為，就不得為之。這與奉行“法無禁止皆自由”的私法完全不同。換言之，在立法法沒有明確授權地方人大常委會可以設立基層立法聯系點的情況下，各個地方已經開展的相關工作，實際上是一種先于法律規定的實踐操作，其性質和定位還值得進一步探討。

此外，立法法修改的一項重要內容是規定國務院“可以根據改革發展的需要”，決定暫時調整或暫時停止適用行政法規的部分規定。這是根據改革發展客觀需要作出的重大修改。然而，行政法規是國務院根據憲法和法律，或者最高權力機關的授權制定的規范性文件，應當遵循嚴格的法定權限和法定程序，并需要報送全國人大常委會備案。允許國務院以“決定”的形式改變行政法規的適用，邏輯上似有不周。這反映出立法理論和立法實踐之間仍存在無法完全平滑過渡的溝壑，需要做進一步的銜接和協調。

2023年3月13日，《中華人民共和國立法法》在第十四屆全國人民代表大會第一次會議上表決通過，并于3月15日起正式施行。這標志著關于立法法修改的爭辯暫告一段落，未來一段時期內對立法法的研究也將由立法論轉向解釋論作業，即從“怎么寫”轉向“如何做”。這意味著我們立法人需要主動承擔起“一線工人”的職責，不僅要吃透立法法的精神要義、通悉立法法的條文架構，還需進一步提升理論修為和專業素養，以扎實的立法理論構建更為科學完備的法解釋體系，進而更好地推進立法實踐朝著科學、正確的軌道行進。

（作者單位：清華大學法學院、江西省人大常委會法工委）