以城鄉融合發展帶動農民農村共同富裕

封蘊珊 李江濤 沈艷青

習近平總書記指出：“在現代化進程中，如何處理好工農關系、城鄉關系，在一定程度上決定著現代化的成敗。”黨的二十大報告強調：“堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動。”2019年底，國家發展和改革委員會等18部委聯合下發《關于開展國家城鄉融合發展試驗區工作的通知》，江蘇寧錫常接合片區（以下簡稱“試驗區”）正式獲批成為全國11個試驗區之一。試驗區范圍包括南京市溧水區、高淳區，無錫市宜興市，常州市溧陽市、金壇區，國土面積6361平方公里，常住人口352萬，城鎮化率達63.96%。試驗區自設立以來，圍繞建立農村集體經營性建設用地入市制度、建立科技成果入鄉轉化機制、搭建城鄉產業協同發展平臺、建立生態產品價值實現機制、健全農民持續增收體制機制等方面重點開展了五項試點任務。為探索深化城鄉融合發展、促進農民農村共同富裕的有效路徑，江蘇省發展和改革委員會規劃處深入試驗區五區（市）開展了一系列“駐點式+走訪式”調研。

一、城鄉融合發展是實現農民農村

共同富裕的重要路徑

黨的二十大報告指出：“中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化。”沒有鄉村振興和農民的富裕，就沒有全體人民的共同富裕。促進農民農村共同富裕，不能就鄉村論鄉村，而是要強化以工補農、以城帶鄉，加快形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系。

城鄉融合發展是加快補齊共同富裕突出短板的重大舉措。全面建成小康社會，短板在農村，難點是貧困人口脫貧；向實現第二個百年奮斗目標邁進，短板仍然在農村，難點是農業農村現代化。當前我國農村常住人口5.64億，到2035年基本實現現代化這個時間節點仍有約4億人居住在農村，迫切需要讓這部分農民跟上共同富裕步伐。兌現全體人民共同富裕的莊嚴承諾，要堅持城鄉融合發展，加快建立健全有利于城鄉要素自由流動和平等交換的體制機制，推動各類優質要素資源向鄉村集聚，不斷激發農村內生動力，加快農業農村現代化進程。

城鄉融合發展是促進農村更高質量就業創業的必由之路。產業發展是實現共同富裕的關鍵。實現鄉村振興，產業振興是重中之重；推動農業農村現代化，必須大力發展鄉村產業。只有產業興旺，才能讓農業經營有效益，成為有奔頭的產業；才能讓農民增收致富，成為有吸引力的職業；才能讓農村留住人，成為安居樂業的美麗家園。破除制約農村共同富裕的產業瓶頸，要立足縣域城鄉融合發展，建立城鄉產業統籌謀劃和一體聯動機制，深度挖掘鄉村資源資產價值，豐富和拓展城市居民入鄉消費渠道，以鄉村特色產業發展帶動農業產業全鏈條升級，擴大就業創業富民空間。

城鄉融合發展是提高農村居民全面發展能力的重要途徑。共同富裕的最終落腳點是人的富裕，要通過發展賦予每一位農村居民自由選擇、個性選擇的權利。近年來，我國圍繞加強和保障民生、暢通社會性流動渠道等方面開展了大量工作，但農村居民全面發展問題仍然較為突出。面對新時代新征程，要著力攻堅制約人的全面發展的深層次矛盾問題，加快推動城鄉基本公共服務普惠共享，鼓勵支持農村居民共同奮斗，共建美好生活，為提升人的發展能力創造更為普惠的條件。

城鄉融合發展是建立健全“先富帶后富”機制的重大實踐。共同富裕是社會全面進步的過程，要引導各類主體更好地履行社會責任和社會擔當，建立起“先富帶后富、幫后富”的良性機制。新中國成立以來，我國農業農村發展取得了舉世矚目的成就，但城鄉發展不平衡、鄉村發展不充分的問題仍比較突出。要依托都市圈城市群主體形態，發揮縣域經濟帶動作用，加快形成新型工農城鄉關系，進一步拓展高質量發展全域空間，促進城鄉居民共享現代化、高品質生活。

二、多措并舉推動寧錫常接合片區改革實踐

自試驗區設立以來，省委、省政府始終把寧錫常接合片區作為推動全省城鄉融合發展的重要抓手，研究出臺具體實施方案，健全組織推進機制，完善政策支持配套，激發基層首創精神，推動五區（市）深化城鄉融合改革實踐。

健全機制，狠抓落實。省級層面建立試驗區建設協調推進工作機制，加強統籌協調和督促落實。建立省、市、區三級現場會制度，聚焦不同主題召開兩次現場會，持續推進試驗區建設走深走實。開展“一事一議”，協調保障試驗區建設用地用林需求，積極破解瓶頸制約難題。設區市層面加強上下銜接和橫向溝通，做好支持配套和督查指導。督促五個試點地區建立工作推進機制，使各項改革任務落地落實。

精準聚焦，強化配套。著眼改革需要，研究出臺試驗區建設省級重大支持事項清單并提出28條具體支持事項，推動試驗區先行探索。2022年開展清單實施情況評估，13項實施成效明顯，15項取得初步進展。實行改革授權支持，五區（市）均被納入農村集體經營性建設用地入市省級試點，無錫市宜興市、常州市溧陽市、南京市高淳區入選生態價值實現機制省級試點，促進試點任務落地落實。各相關設區市同步制定配套支持事項政策和具體推進措施，形成政策集成的疊加效應。

充分發揮示范帶動效應。堅持邊實踐邊總結，建立動態總結推廣機制，深入宣傳試驗區建設過程中涌現的好經驗、好做法，加快形成示范帶動效應。2022年通過征集篩選、現場核驗、征求意見，總結形成了25個典型案例并向全省市、縣兩級印發推廣。制作“1個總片+5個試點領域分片”相結合的宣傳視頻，在學習強國平臺刊發《城鄉融合，融往深處須“深改”》等文章，生動展示試驗區建設成效，在更大范圍提升試驗區的品牌影響力。

三、寧錫常接合片區帶動農民農村

共同富裕所取得的階段性成效

寧錫常接合片區始終把實現城鄉居民共同富裕作為城鄉融合發展改革試驗的根本目的，堅持遵循規律、因地制宜，深化改革創新、制度建設，積極探索農民增收新路徑、新舉措，不斷縮小城鄉發展差距。2022年，試驗區五區（市）農民人均可支配收入均超過3.4萬元，城鄉居民收入比均明顯低于全省水平（2.11∶1），其中溧水區為1.98∶1，高淳區為1.96∶1，宜興市為1.81∶1，溧陽市為1.79∶1，金壇區為1.82∶1。

發展優勢特色產業，夯實共同富裕物質基礎。依托良好資源稟賦優勢，發展新產業、新業態，打造現代農業全產業鏈，推動實現“以農富農”。一是發展現代農業產業化聯合體。依托產業園區、生產基地等平臺，建立龍頭企業、合作聯社、家庭農場，健全相關銷售公司和農戶緊密型利益聯結機制，讓農民分享更多產業增值收益。高淳區以“飛地模式”聯動建設現代農業產業園、交易市場和食品加工產業園，構建螃蟹全產業鏈，帶動10多萬農民就業，人均增收5000元；溧水區金色田園建立契約型股權式利益聯結機制，牽頭組建草莓產業聯合體，形成草莓產業鏈，帶動1萬多人就業，種植戶年均收入超20萬元。二是培育優勢特色高效農業。實施“一村一品”示范村鎮創建工程，帶動農業增效、農民增收。宜興市立足各村資源條件發展特色產業，張渚鎮省莊村（紅嶺茶葉）、周鐵鎮洋溪村（洋溪蘿卜）等6個村獲評全國“一村一品”示范村鎮，建成100余個“一村一品”特色村，高效農業面積占耕地比重超過50%，畝效益萬元以上規模超過2.6萬畝。三是大力發展綠色經濟。積極發展“生態+”特色產業，探索生態產品價值實現機制，不斷探索生態富民新路子。溧陽市以“1號公路”為紐帶開展全域旅游，培育“溧陽茶舍”精品民宿品牌，年吸引游客近600萬人，帶動超過10萬農民在家門口就業，農民人均增收超萬元；金壇區儒林鎮柚山村通過實行退圩還湖，推廣特色水產養殖，關閉水泥廠，開展工業遺址更新改造，發展休閑旅游、漁家樂等農旅融合新業態，月吸引游客近萬人，助力村民人均純收入超過4.6萬元。

壯大村集體經濟，實現共同富裕共建共享。深入實施強村富民幫促行動，創新農村集體經濟多元化發展路徑，推動農民積極參與并切實享有更多集體福利和分紅收益。一是積極發展產業經濟。發揮產業項目帶動作用，促進村集體經濟發展壯大。溧陽市竹簀鎮姜下村通過鎮村聯動成立農副產品銷售公司，大力發展風鵝產業，依托村企聯盟組建食品配送中心，吸納當地居民就業，創造了超過100萬元的經營性收入。二是發展多元化服務經濟。通過提供專業化農業生產服務，參與鄉村基礎設施建設，承接物業服務，發展城鎮園區生活配套等途徑，不斷拓展村集體經濟發展渠道。高淳區東壩街道和睦澗村整合原有4個專業合作社，成立了集生產、加工、銷售、農機、植保、技術信息、勞務用工、物業管理等功能于一體的綜合性農民合作社，村集體收入超過600萬元，戶均分紅達3312元。三是創新發展“飛地經濟”。打破行政地域限制，建立利益共享機制，推動村村合作、村園共建，發展物業租賃、經營等第三產業，帶動村集體經濟加快發展。金壇區薛埠鎮致和村盤活利用政策性資金，在鎮工業園區投資建設標準化廠房，年租金收入達336萬元，帶動村民每股分紅超400元。

喚醒鄉村“沉睡資產”，激發共同富裕動能。守牢“土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”底線紅線，持續深化農村改革，推動農村資源資產轉化為農民增收致富的重要來源。一是探索“以地生財”新模式。全面開展集體經營性建設用地入市省級試點，創新農村土地承包經營權流轉方式，探索宅基地“三權分置”實現路徑，使農民最大程度地共享土地收益。高淳區在確定入市范圍和途徑、搭建入市交易機制和平臺、健全收益分配機制、抵押融資等方面開展有益探索，7宗集體經營性建設用地成功入市交易，累計增加村集體凈收益2860萬元，有力提升了村集體造血功能；溧水區華成蔬菜合作社實行土地入股機制，將農戶承包經營土地折價入股，每年可獲得每畝1200元的股金分紅，高于當地土地流轉租金近500元。二是探索“以房生財”新路徑。充分尊重農民意愿，探索盤活利用閑置農房新模式，依托閑置農房發展民宿經濟等新業態，有力帶動強村富民。溧水區實施農村房屋收儲計劃，采取“拆遷不拆房”的方式，由區國資集團通過收購、村民入股等方式取得農房，以專業化實體公司發展休閑旅游、養老產業等新業態，該區晶橋鎮石山下村通過盤活農房帶動農民人均純收入超過6萬元；金壇區朱林鎮西崗村通過收購廢舊廠房、部分進行耕地復墾、改造店面出租等形式，增加村集體收入超過40萬元。三是探索“借力生財”新方式。吸引城市優勢資源和社會資本，聯合開展環境整治、設施改造，發展新產業、新業態，帶動更多農民增收致富。高淳區漆橋街道高崗村與清華大學合作探索“校園+田園”鄉村發展模式，利用閑置農房、集體建設用地發展特色田園教育產業，推動更多原住民成為租金、股金、薪金“三金農民”；溧陽市戴埠鎮楊家村創新企業聯村模式，與社會資本合作成立實體化運作公司，深度挖掘鄉村農業生產、旅游康養、創意創業價值，成功打造“悠然見南山”品牌，帶動村集體年增收近50萬元，農民人均年增收2000多元。

四、持續推動城鄉融合改革，

促進農民農村共同富裕走深走實

在實地調研中發現，寧錫常接合片區作為江蘇乃至全國城鄉融合發展的典型地區，依然面臨城鄉要素尚未完全實現雙向循環暢通、農民持續增收機制有待完善、鄉村文明風尚建設仍需進一步加強等問題，這也是全域推進城鄉共同富裕的面上問題。全面推進中國式現代化江蘇新實踐，對落實城鄉居民共同富裕要求、滿足農村居民對美好生活需要提出了新的更高要求。

加快富民產業提檔升級。積極引入現代產業發展理念和組織方式，加快發展植根縣域，以農業農村資源為依托，以產業融合發展為核心的現代鄉村產業，構建資源共享、鏈條共建、品牌共創的城鄉產業協同發展新格局。依托“互聯網+”“旅游+”“生態+”和“雙創”，因地制宜地培育旅游民宿、農耕體驗、健康養老、定制農業等新產業、新業態。立足南京國家級農業高新區等高能級載體，建強國家級農村產業融合發展示范園，形成并推廣園區聯動鎮村發展的有效路徑。

暢通城鄉要素流動渠道。聚焦土地這一核心要素，深化農村土地制度改革，探索閑置宅基地復墾試點，在更大范圍內開展承包地、宅基地等相關權能流轉改革；聚焦產業融合等涉農項目，穩妥有序地開展集體經營性建設用地入市省級試點，全面賦予入市土地抵押擔保權能，健全完善村民參與利益分享制度。建立健全有利于科技成果轉化和先進技術推廣的政策支持體系。完善鄉村發展投融資機制，形成工商資本下鄉的激勵約束機制。加強政策引導，打造鄉賢能人回鄉、科技人員下鄉、農業轉移人口返鄉三支隊伍。

實現公共服務普惠共享。打破傳統行政單元配置邏輯，以縣域為整體，以人口為基礎要素，合理劃分基本公共服務供給單元，在鄉村有序布局生產生活服務設施，在縣域范圍內依托部分鄉鎮或縣城建設區域性服務中心或更高能級服務設施。構建城鄉基礎設施和公用設施統一規劃、統一建設、統一管護長效機制，支持城鄉基礎設施項目整體打包、一體化開發建設。探索農業數字化轉型路徑，打造高效、經濟、便捷的數字化生活場景。

聚焦新型農村集體經濟。建立健全村級集體經濟組織，在鞏固拓展資源發包、物業租賃、資產經營等傳統發展路徑的基礎上，分類引導融合經濟、生態經濟、服務經濟發展，鼓勵集體經濟組織打破地域界限發展“飛地經濟”。推廣“農村集體經濟組織+合作社+農戶”經營模式，構建普惠村民的分配機制。完善農村公共空間治理機制，盤活農村存量建設用地、空閑農房及宅基地，鼓勵發展精品民宿、文旅品牌和創客小鎮。深入推進城鄉結對、村企掛鉤，拓寬鄉村致富渠道。

全面加快鄉村文化振興。持續深化美麗宜居村莊建設，改善提升農村人居環境。完善鄉村新型居住社區綜合服務功能，引導公共空間承載生活居住、就業創業、創意創新、文化鄉愁等功能，推動江蘇新型農村社區成為全國鄉村建設行動的示范樣板。積極引入城市社區治理經驗，培育志愿者、社會組織等專業服務，鼓勵村民自覺參與鄉村規劃設計、環境治理維護和宣傳推介等農村公共事務。市縣聯動開展全域文明城市群創建活動，推廣新型健康的生活方式。

（作者單位：江蘇省發展和改革委員會規劃處）

責任編輯：劉志剛