國有企業委派總審計師制度的探索與實踐

李章 王雪濤 胡佩 石鋒

[摘要]本文以首創集團總審計師委派制為例，系統介紹企業集團委派總審計師的創新做法和實施效果，對加快推進國有企業建立總審計師制度，推動新時代內部審計工作高質量發展具有借鑒意義。

[關鍵詞]國有企業? ?內部審計? ?總審計師? ?委派制

北京首都創業集團有限公司（以下簡稱首創集團）作為北京市屬大型國有企業，于2013年率先實行總審計師制度，2014年，經北京市國資委批準，首創集團設立總審計師崗位，大大增強了內部審計的獨立性和權威性。為推動新時代內部審計高質量發展，首創集團于2021年著手實施內部審計管理體制改革，組建審計中心，推行子企業總審計師委派制。經過兩年多的探索實踐，進一步強化了集團總部對內部審計工作的統一管控，提升了內部審計工作質效，在完善公司治理、防控重大風險、提升發展質量等方面發揮了應有作用，取得了良好成效。

一、總審計師委派制的實施背景

（一）落實國資監管要求，深化總審計師制度的重要舉措

近年來，黨中央、國務院和北京市委、市政府出臺了一系列關于深化國有企業和國有資本審計監督的重要舉措，推動和落實總審計師制度。2018年，審計署頒布《關于內部審計工作的規定》，2020年，國務院國資委印發《關于深化中央企業內部審計監督工作的實施意見》，均明確提出國有企業應當按照有關規定建立總審計師制度。2019年，北京市政府頒布《北京市內部審計規定》，要求國有、國有資本占控股地位或者主導地位的企業應當按照國家有關規定建立總審計師制度。2021年，北京市國資委與北京市審計局聯合印發《關于進一步加強市管企業內部審計監督工作的指導意見》，明確在市管企業中逐步建立總審計師制度。在相關政策法規的推動下，國務院國資委于2018年起組織8家中央企業開展總審計師制度建設試點，北京市按照“成熟一個、推進一個”的原則，在內部審計工作基礎較好、公司治理有需要的6家市管企業中啟動總審計師試點工作。首創集團總審計師制度起步較早，體系構建相對成熟，在此基礎上繼續先行先試，對現有內部審計管理體制進行改革突破，向二級及以下企業委派總審計師，強化總部統一管控，提升監督服務質效。

（二）加強審計垂直管理，提升審計監督質效的有效手段

當前，國有企業內部審計高質量發展還存在一些制約因素，主要表現為：管理層級方面，多采用分級管理、分級負責，而非垂直貫穿模式，審計監督未能一貫到底，監督效能逐級削減；職能發揮方面，審計發現和預防問題的能力不足，時效性偏弱，對于末端風險不能及時預警；責任落實方面，部分國有企業集團所屬子企業的內部審計領導體制尚未完全理順，審計與法律、風控合署辦公較為普遍，獨立性不強，管控條線不清晰，內部審計主要服務于本單位管理需要，對集團總部審計工作要求貫徹不徹底、執行不到位。因此，需要以總審計師委派制引領和明示垂直管理，上下一盤棋，增強“上審下”的權威性，更好地發揮審計監督作用。

（三）防控重大經營風險，實現企業高質量發展的內在要求

防范化解重大風險是國有企業生產經營過程中的重中之重。對于企業集團來說，風險防控的短板和不足主要表現為：自上而下的風險管控、自下而上的問題反饋機制還未形成有效閉環，在一定程度上，集團總部難以掌握下屬企業經營和所處環境的真實情況，無法對風險隱患給予足夠重視和及時處置，最終可能導致發生重大甚至是系統性風險，造成無法挽回的損失；各下屬企業風險管理能力和水平參差不齊，缺少識別、防控風險的真招、實招。企業內部審計作為風險防控體系的重要組成部分，發現問題和預防風險是其基本職能。通過集團總部向子企業委派總審計師，可以全面準確貫徹落實集團整體審計監督的指導思想及任務要求，有效覆蓋審計監督重點，延伸審計監督觸角，實現逐級穿透，及時發現和預警各級企業的重大風險隱患。

二、總審計師委派制的探索與實踐

2021年，首創集團根據黨和國家及北京市有關政策精神，在總結以往總審計師制度實踐經驗基礎上，聚焦內部審計工作面臨的新形勢、新任務以及問題短板，通過梳理政策法規、調研標桿企業、溝通監管機構，結合自身實際研究制定了《內部審計體制改革方案》及配套的《委派總審計師管理辦法》。集團設立總審計師，協助黨委、董事會管理內部審計工作。集團所屬重要子企業以及集團認為公司治理和風險防控有需要的二級管理子企業（以下簡稱派出企業），由集團委派總審計師。集團負責派出企業總審計師人選的資格審查、提名、考察并提出推薦任用建議，對總審計師進行業務管理、考核，對不符合規定的總審計師提出免職建議。實施總審計師委派制，根本方向是強化集團總部對內部審計工作的統一管控，切實增強總部主導權，實現內部審計從“塊”向“條”的轉變，加強“條”的垂直管理。主要目標是全面增強內部審計的權威性、獨立性、有效性和專業性。核心變化表現為不斷加強黨委領導、董事會直管的內部審計領導體制，加快形成統派結合、縱向貫穿的“上審下”內部審計管理體制，創新實踐集中統一、上下聯動的內部審計工作機制。

（一）職能定位

職責履行方面，委派總審計師專門履行內部經濟監督職責，在制約和監督經濟權力運行方面發揮不可替代的作用。委派總審計師接受集團和派出企業的雙重領導，以集團垂直領導為主。崗位職級方面，委派總審計師是企業高級管理人員，按照派出企業總監、總助級領導人員配備。委派總審計師由集團黨委進行實質管理，是集團管理的派出企業非班子成員領導，派出企業只負責程序管理和日常工作管理。委派制本質就是無派駐之名，行派駐之實。這樣既不打破現行國有企業領導職數配備的編制約束，有效減少改革阻力，又能賦予內部審計更高的權威性。相對于傳統的審計部門負責人來說，委派總審計師的獨立性更強、話語權更大、監督層次更高。

（二）職責權限

委派總審計師履行8項職責，其中核心職責是協助派出企業黨委、董事會全面管理內部審計工作，聚焦主責主業做好內部審計監督。集團通過委派總審計師來實現對派出企業本部及以下各層級的垂直審計。總審計師不是逐級設置，而是“一穿到底”，派出企業全層級的審計均由總審計師負責。具體來說：一方面，促進黨和國家及北京市委市政府重大政策措施、集團黨委及董事會重大決策部署在派出企業的貫徹執行，接受集團統一調配，參與集團統籌的審計項目，做好審計整改督導和審計成果運用；另一方面，及時向集團報告工作，同時向派出企業黨委及董事會報告工作，包括審計計劃、審計報告、整改落實情況、違規違紀違法問題線索移送等事項，以及審計發現的重大損失、重要事件和重大風險。

委派總審計師享有7項權限，其中最重要的是知情權和參與權，即參加或列席派出企業黨委會、董事會和總經理辦公會，以及研究決定企業生產經營管理重大事項的專題會議，及時了解企業重大事項決策及執行情況。委派總審計師還被賦予提名權和任免、考核建議權，即提名派出企業內審機構主要負責人或主持部門工作的副職，并對其任免、考核、獎懲提出建議。此外，委派總審計師還享有管理權、檢查權、處理建議權等重要權限。

（三）選拔任用

委派總審計師的選拔任用按照黨管干部、黨管人才的原則，主要面向集團系統優秀人才隊伍進行內部推選。為保障獨立性，一般采用“上派、外派、交叉派”的方式，并且原則上應為專職人員，不得由派出企業領導班子成員兼任。選拔標準主要從四個維度綜合考慮，即政治上的明白人、專業上的內行人、履職諫言的有心人和廉潔自律的帶頭人，重點突出政治關、專業關和廉潔關，確保選優配強總審計師隊伍。具體委派程序實行“四步走”：第一步，集團總審計師會同組織部門對人選意向提出初步建議；第二步，組織部門將初步建議提請集團黨委專題會進行溝通醞釀；第三步，屬于提拔任職或首次被集團委派為總審計師的人選，由組織部門會同審計部對人選進行（推薦）考察，派出企業黨組織參與；第四步，組織部門對擬用人選提出任用建議，并提請集團黨委會審議，審議通過后，由派出企業按有關規定履行任用程序。同時，建立任期制及輪崗交流制，委派總審計師每屆任期3年，可連任一屆；在同一派出企業任總審計師滿6年或者集團認為需要輪崗交流的，應當輪崗交流。

（四）業務管理

建立委派總審計師報告及述職制度。報告分為專題報告、季度報告和年度報告。其中專題報告要求總審計師需在知悉相關事項后的2日內進行報告，包括貫徹落實黨和國家以及北京市委市政府重大政策措施不到位，執行集團黨委及董事會重大決策部署不到位，偏離集團發展戰略的經營管理行為；重大損失、重要事件和重大風險；違規違紀違法問題線索移送；重大內部控制設計及執行缺陷；子企業未按規定向集團請示報告的重大事項；審計中緊急突發事件和特殊敏感事項等。季度報告側重于階段性工作開展及完成效果的總結分析，年度報告則是全年履職情況的綜合匯報。派出企業總審計師應當在每年一季度向集團述職，述職內容主要包括上年度履行內部審計職責的情況；工作中的經驗做法、取得成效、存在問題及整改措施；本年度具體審計工作計劃等。

（五）考核管理

建立委派總審計師考核指標體系。該體系由集團和派出企業兩個層面構成，其中集團考核結果的權重不得低于80%，派出企業考核結果的權重不得高于20%。集團層面從綜合評價和職業勝任能力兩個維度設計有若干二級考核指標進行考核評議，并根據外部監管和內部需要定期更新完善考核內容。派出企業層面根據總審計師實際履職情況進行績效考核，對總審計師的最終考核結果作為對委派總審計師培養、使用、調整、獎懲的重要依據。委派總審計師人事關系在所任職企業，薪酬發放由所任職企業負責，社會保險、企業年金和福利待遇等納入所任職企業統一管理。

三、總審計師委派制的實施效果

（一）加強了黨對內部審計工作的統一領導

首創集團向子企業委派總審計師，一方面推動派出企業實現黨委書記、董事長直管內部審計，進一步健全了黨委、董事會直接領導下的內部審計領導體制。派出企業黨委加強對內部審計工作的領導，突出政治領導，強化對內部審計重大工作統籌協調和督促落實，聽取審計工作匯報和審議審計重大事項議題的頻次顯著提升，為有效開展審計工作提供了堅強的政治保障和組織保障。另一方面，集團將政治素養作為總審計師委派的首要標準，提升了黨管審計的思想自覺和行動自覺。首批委派的總審計師政治能力強、站位高，善于從政治上認識和把握問題，明辨是非，看清方向，能夠將集團黨委的整體要求貫穿于謀劃內部審計工作、履行內部審計職責、實施內部審計項目的全過程、各環節；自覺用政治眼光觀察和分析集團經營管理中的問題，在經濟監督中體現政治導向、政治要求，增強了內部審計服務大局的保障能力；嚴格執行審計工作重大事項請示報告制度，特別是對審計過程中的重大敏感事項，能夠及時向集團總部和派出企業黨組織請示報告。

（二）強化了總部對內部審計工作的統一管控

首創集團以總審計師委派制為抓手，推動“上審下”的內部審計管理體制改革先行破局，“黨委領導、董事會直管、統派結合、縱向貫穿”的大審計中心有效落地。組織架構方面，構建了垂直獨立、上下貫通的內部審計組織體系，內部審計機構由分級管理轉為兩級垂直管理，審計人員由分散管理轉為集中管理，審計監督級次進一步提升。集團總部對全系統內部審計工作的統一管控能力得到增強，通過管審分離，彰顯了“派”的權威和“統”的領導。工作機制方面，實施“三統一、兩統籌”，即統一制定審計計劃、統一確定審計標準、統一調配審計資源、統籌審計整改督導、統籌審計信息化建設，進一步提升了審計工作層次和水平。從實施效果看，派出企業在委派總審計師的領導下，一方面能夠按照集團統一安排，落實分解審計監督重點任務，同時兼顧本企業黨組織、董事會的審計需求和任務安排，確保既穩經營發展、又守合規底線的平衡，實現監督與服務、安全與發展的統籌協調；另一方面，通過搭建總部統領、上下結合、統一組織、協同作戰的立體化大審計模式，實現了總部與派出企業內審機構上下同頻共振，雙向良性互動。

（三）提升了內部審計監督的工作質效

通過實施總審計師委派制，首創集團內部審計垂直監督體系得以完善，全面增強了審計工作的權威性、獨立性、專業性和有效性，進一步提升了工作質效，將內部審計工作水平推上了一個新臺階。權威性和獨立性方面，委派制賦予了總審計師在派出企業的高管地位，也賦予了其獨立監督和“上審下”監督把關的權利。通過集團總部對委派總審計師的實質管理，以委派總審計師（人）的獨立，強化審計監督（事）的獨立，保障了審計監督來自上級和外部，同時深入派出企業基層和內部，提升了審計權威和震懾作用。同時，集團將總審計師委派制作為加強總部“風險管理中心”職能建設、構建協同高效大監督體系的重要環節，以及提升企業管理、有效防范風險的重要舉措，進一步優化治理機制和監督協同機制，更好發揮了內部審計監督作用。專業性方面，總審計師委派制的實施，拓寬了審計人員職業發展通道，激發了審計人員積極性和干事創業的精氣神，也使得審計中心成為集團內部人才培養和選拔任用的重要平臺。委派總審計師發揮專業領導力，根據新形勢、新要求，著力抓好審計隊伍建設，重點培養“能查、能說、能寫”的能力，提升了審計隊伍整體專業技能和綜合素質；同時進一步夯實內部審計基礎工作，整章建制，強化計劃統籌、項目實施、工作底稿、審計報告等環節的質量控制。有效性方面，委派總審計師把“重實效”作為內部審計工作的核心，敢于查真相，說實話，報實情，積極踐行“監督不失職，服務重實效”的理念，提升監督和服務效能，服務集團及派出企業黨委和董事會決策需要。一方面，及時揭示企業內部存在的違法違規問題以及可能發生的風險隱患和管理漏洞與薄弱環節，為化解風險、堵塞漏洞爭取主動，進而舉一反三，推動加強治理、規范管理、完善制度，從源頭上預防風險和問題。另一方面，統籌做好集團常態化“經濟體檢”和“管理診斷”增值服務工作，主動從查錯糾弊向督促整改、促進規范、注重長效的監督服務轉變；積極建言獻策，當好高級參謀和咨詢顧問，參與企業管理提升全過程，發揮前瞻性和建設性作用，服務企業發展戰略，提升企業治理水平和重大風險防范能力。

2022年，集團內部審計各類項目覆蓋資產總額同比上年增長114%，審計發現問題數量同比上年增長66%；推動集團落實整改建議，完成審計整改307項，完善相關制度112項，優化業務流程46項，促進集團系統增收節支、挽回或避免損失同比上年增長76%，內部審計“問診、檢查、開方、治病和強體防病”的實效性切實增強。

四、結語

首創集團推行總審計師委派制度，是對進一步完善國有企業總審計師制度的有益探索和大膽嘗試。通過改革創新和先行先試，明確了國有企業委派總審計師的職能定位、職責權限、選拔任免、業務管理及考核等關鍵內容，有效解決了委派總審計師“向誰派、為誰干、干什么、怎么干”等難點問題，積累了具有首創特色的理論創新和實踐經驗，對加快推進國有企業建立總審計師制度，推動新時代內部審計工作高質量發展具有借鑒意義。

（作者單位：北京首都創業集團有限公司，郵政編碼：100027，電子郵箱：lizh@bjcapital.com）

主要參考文獻

[1]李章.總審計師制度的探索與思考：以北京首都創業集團有限公司為例[J].中國內部審計， 2018（7）：4-7

[2]劉芳.關于在市屬國有企業推動和落實總審計師制度的探索與思考[J].中國內部審計， 2022（7）：47-50

[3]中國內部審計協會.審計署內部審計科研課題研究報告2019—2020[C].北京：人民郵電出版社， 2021