經營類事業單位轉企改制審計問題研究

張同林

[摘要]經營類事業單位改革是黨中央作出的重大決策部署，是黨和國家機構改革的重要組成部分，對解決事業單位從事生產經營活動存在的政企不分、事企不分、體制不順、機制不活等問題，激發企業內生動力，提高國有資本運營效率具有重要的意義。本文將從經營類事業單位改革實踐出發，分析轉企改制期間審計的主要任務，總結審計工作存在的主要問題，提出針對性的解決方案，以期為經營類事業單位轉企改制相關的審計工作提供經驗借鑒。

[關鍵詞]經營類事業單位 ? 轉企改制 ? 審計

2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于從事生產經營活動事業單位改革的指導意見》（以下簡稱《意見》）明確提出要遵循社會主義市場經濟規律，將經營類事業單位逐步轉制為企業。根據《意見》要求，審計在轉企改制涉及的資產清查、財務審計、國有資產管理等工作中被賦予重要的職責。如何發揮審計監管職能，既確保“管住”，堅決防止國有資產流失，又不能“管死”，在實現平穩過渡的同時，助力企業做大做強做優，值得深入思考研究。

一、經營類事業單位轉企改制審計工作要求

審計是經營類事業單位轉企改制的重點工作，是確保國有資產安全完整的關鍵環節。轉企改制前后，審計主管部門應積極發揮作用，做好資產清查、國有資產處置監管、財務審計、資產評估和審計指導等工作。

（一）開展資產清查

資產清查是經營類事業單位轉企改制的核心。轉制單位應將管理、使用的全部資產納入清查范圍，按照權屬清晰、風險控制、安全完整的原則，進行全面清查、核對、登記，準確核查債權債務，提出資產清查結果處理建議。為提高工作效率，審計主管部門可委托會計師事務所組織清查并出具資產清查報告。

（二）嚴格國有資產處置監管

國有資產處置在轉企改制中出現頻率高、風險隱患大，稍有不慎就會造成國有資產流失，需要特別關注。審計主管部門應強化國有資產交易主體、交易過程的監管，涉及國有資產處置的事項，按照規定程序和權限報批后，應在權威的產權交易機構公開競價處置，防止暗箱操作、低價賤賣、利益輸送、化公為私、逃廢債務，嚴禁轉移、侵吞、擠占國有資產，嚴禁隨意處置國有資產。

（三）組織財務審計、資產評估和經濟責任審計

主管部門應委托會計師事務所、資產評估公司等中介機構對轉制單位開展財務審計、資產評估，審計評估結果應在轉制單位內部公示，經主管部門審核后，按照有關規定報財政部門核準或備案。涉及待出租房屋評估底價等具有商業秘密性質的信息，應合理控制公示內容和知悉范圍。審計主管部門還應對經營類事業單位主要負責人開展經濟責任審計。

（四）加強審計指導

轉企改制后，審計主管部門應結合企業的經營特點，調整審計監管方向，依據企業會計準則和審計準則等制度規定制定審計方案，出具審計意見。要由監督為主轉向監督與指導并重，圍繞“建立現代企業制度”“實現國有資產保值增值”等重點內容，給予企業更多的指導。要加強結果反饋和督促檢查，緊盯審計問題不放，做好審計的后半篇文章。

二、經營類事業單位轉企改制審計問題及原因分析

（一）思想重視不足弱化審計效果

經營類事業單位轉企改制的首要工作是開展資產清查和財務審計。通過全面的清查和審計，可以準確了解資產狀況、摸清單位家底、把準財務脈搏、解決歷史問題，為改制后的企業發展打好基礎。在實際工作中，有的部門單位存在對審計工作重視不足，審計責任落實不到位，審計問題整改不徹底等問題。出現這些問題的根源在于，經營類事業單位改制是一項系統工程，涉及方方面面的工作，且時間緊、任務重、要求高。相較于調整編制、人員安置、待遇銜接、組織架構等“創造性工作”，資產清查和財務審計因為有第三方專業機構的參與，一般被認為是“常規性工作”。主管部門委托會計師事務所開展審計工作，多以審計報告作為工作完結的標志，而對審計過程監督較少，對審計整改缺乏足夠重視。

（二）多部門重復審計影響審計效率

轉企改制前，經營類事業單位受多個部門共同監管，每年需接受多輪審計，如側重經營質量評價的財務報表審計，側重內部控制評價的財務收支審計等。實際上，轉企改制的經營類事業單位一般資產規模較小、業務量不大，每次審計幾乎都是一次全面審計，造成人力物力重復投入、審計資源的重復占用，增加了財政支出負擔。此外，由于改革方案一般不涉及審計監管模式調整，不同監管部門組織審計的時間安排、預算來源、工作要求各不相同，目前尚未建立審計信息共享和結果互認機制等多重原因，上述問題可能在轉企改制后相當長的時間內仍然存在。

（三）審計收費標準不合理增加財政負擔

關于審計收費標準，國家發展改革委、各地財政物價部門均有明確規定。以北京地區為例，《關于北京地區會計師事務所收費標準（試行）的通知》規定，審計收費標準：一是計件收費，根據資產總額采用差額定率累進計算，按項目整體收費；二是計時收費，根據審計人員職級職稱確定小時收費標準，按實際工作時間結算。資產總額通常反映了與之相匹配的資產周轉率、綜合業務量、審計工作量和風險水平，因此計件收費性價比更高，是最常用的收費標準。但是，經營類事業單位長期按機關模式管理，參與市場競爭不充分，加之機關劃轉資產較多，具有資產規模大、資產周轉率低、重復業務多、審計工作量小、審計風險低等特點，若簡單采用以資產總額為唯一指標的計件收費標準，審計收費與實際工作量、審計風險不匹配，會造成審計價格虛高，增加財政負擔。

（四）審計關注重點偏離企業實際

經營類事業單位通常歷史遺留問題多、管理制度不夠健全、經營效率較低。轉企改制初期，新的企業管理層多希望通過徹底的審計“體檢”解決長期困擾發展的問題，提升企業經營管理水平。但實務中，有的審計人員對企業了解不夠深入，與企業管理層溝通不夠充分，審計過程缺乏對歷史遺留問題和內部管理問題的關注和挖掘，提出的審計意見建議缺乏針對性和指導性，無法達到企業管理層期望的審計效果。究其原因，主觀上，會計師事務所受主管部門委托，對主管部門負責，與企業管理層的交流缺少動力支撐。客觀上，從改制方案批復到落地實施通常節奏較快，主管部門確定會計師事務所后留給現場審計的時間有限，審計人員全面了解企業的難度較大。

（五）內部控制缺失增加管理成本和審計風險

經營類事業單位通常“機關化”“行政化”色彩較為濃厚，有的是財政全額撥款單位或財政補貼單位，沒有資金負擔和經營壓力，有的雖然需要自負盈虧，但客戶群體通常以財政預算單位為主，業務具有壟斷性和專營性，競爭壓力較小、經營效益穩定、沒有考核任務。此外，經營類事業單位一般獨立辦公，上級監管有限，具有較大的自主決策權。沒有經營壓力就缺乏改革動力，監管力度不夠就會存在風險隱患。轉企改制后，褪去事業單位的“光環”，面對激烈的市場競爭，企業內部管理的問題將被放大。經營戰略不夠清晰、管理人員能力不足、員工隊伍思想松散、管理制度嚴重落后、歷史遺留問題不斷掣肘、缺乏有效激勵機制等問題將大大增加企業的管理成本和審計風險。面對改制初期的陣痛，企業能否直面問題、大膽創新，抓緊建立內部控制體系，完善現代企業制度，直接關系轉企改制的成敗和企業的生存發展能力。

三、經營類事業單位轉企改制審計問題改進對策

（一）提高政治站位，提升審計質量

增強審計工作的政治性。審計是黨和國家監督體系的重要組成部分，為國而審、為民而計是審計的初心和使命。經營類事業單位轉企改制關系國有資產的安全和保值增值，主管部門要站在“為國審計、為民守財”的政治高度，把審計工作擺在突出重要的位置，深入了解涉改單位，合理評估審計風險，提前謀劃審計工作，精心編制審計方案，確保預留充足的現場審計時間，保證審計質量和審計效果。

加強審計過程監管。審計主管部門應加強對審計工作的全過程監管。在招標比選環節，通過公開招標充分評估，確保政治合格、專業精湛、熟悉政府業務的會計師事務所承接審計業務；在審前溝通環節，向會計師事務所提出審計要求，明確審計重點，嚴明審計紀律；在組織實施環節，及時跟進審計進度，加強過程監督和實地督查，確保按時保質出具審計報告。

堅決徹底做好審計整改。轉企改制初期，審計發現的問題往往具有持續時間長、成因復雜、整改難度大等特點。轉制單位要有徹底整改的決心和毅力，打好主動仗、敢啃硬骨頭，成立審計整改工作小組，建立工作臺賬，逐一對賬銷號，堅決不能把問題帶到改革之后。審計主管部門應加強對審計問題的持續關注和跟蹤調查，督促所有問題在改革初期及時解決，讓轉制后的企業“輕裝上陣”。

（二）完善監管模式，提高審計效率

建立審計信息共享和結果互認機制。在上級機關主導的審計監管模式下，各監管部門要加強業務聯動、打通部門壁壘，在確定審計需求、協調審計時間、制定審計方案、選擇中介機構、加強過程監管、做好結果運用等環節，建立信息共享和結果互認機制，實現“一次審計，多方使用”，形成監管合力。

整合審計歸口管理部門。轉企改制初期，企業制度尚不健全、管理不規范，延續上級機關主導的審計監管模式是必要的。考慮到改制后多部門共同監管的諸多弊端，企業主管部門應及時整合審計歸口管理部門，明確一個部門負責企業審計監管工作，整合各方面審計需求和審計資源，提高審計效率，節約財政資金。

探索企業主導的審計監管模式。經過轉企改制初期的多輪審計，轉制單位經營業務漸入正軌、內部管理逐步規范、歷史遺留問題基本解決，管理風險和審計風險明顯降低。對于管理規范、風險可控的企業，可以探索由企業主導的審計監管模式。在主管部門全程參與和監督下，允許企業通過公開招標選擇會計師事務所，組織審計工作，并由企業承擔審計費用。如此一來，既可以加強企業與事務所的溝通和聯系，提高審計質量，又能顯著減少上級機關的財政負擔。

（三）優化收費標準，控制審計費用

科學選擇審計收費方式。審計主管部門應結合轉制單位的實際情況，選擇性價比最高的審計收費方式。若轉制單位資產規模較大、經營業務較復雜、審計工作量較大，應優先選擇計件收費；若轉制單位資產規模無法確定、經營業務單一、審計工作量較小，應優先考慮計時收費。

提升審計議價能力。審計主管部門應按照“厲行節約、反對浪費”的要求，在招標比選環節提升議價能力，控制審計費用，節約財政資金。若按計件收費標準確定審計費用，應提前了解轉制單位實際情況，充分考慮資產規模與審計工作量、審計風險的匹配程度，合理壓減審計費用。

創新審計定價機制。根據前文分析，以資產總額為唯一指標的計件收費標準不能簡單適用于經營類事業單位審計。實務中，部分審計主管部門在組織招標時考慮到上述因素，要求會計師事務所報價時給予一定的折扣，但實際上這一做法并無統一的量化標準，隨意性較大。本文認為，應結合經營類事業單位和轉制初期國有企業的實際，探索新的審計定價機制。其核心內容為：以現行的收費標準為基礎，綜合評估被審計單位的資產周轉率、實際業務量、審計時間和審計風險等因素，科學制定評價體系，形成更可量化、更加合理的審計定價機制。

（四）做好調查研究，控制審計風險

全面準確了解被審計單位。經營類事業單位是我國的一種特殊組織類型，具有特殊的歷史背景、發展歷程和自身特點。相比其他審計對象，審計部門應更加重視審前調查，做好實地觀察、員工訪談、查閱制度、抽查憑證、實地盤點等基礎性工作，全面準確掌握單位的實際情況。

謹慎選擇審計方法。轉企改制初期，企業內部控制制度不夠健全、財務制度不夠規范、過往審計的參考價值有限，審計人員需要謹慎確定審計標準和審計方法。比如，資產清查應重視實地抽盤，必要時開展全面盤點；抽樣審計應提高抽樣比例，降低重要性水平，獲取足夠的審計證據；涉及跨期處理、賬務調整的特殊業務，應增強專業敏感性，予以特別關注。

重視與管理層的溝通。充分的溝通有助于審計人員全面了解被審計單位，提高審計效率。審計人員和企業管理層應就單位基本情況、存在的主要問題及預期審計目標進行坦誠交流，并在審計過程中隨時交換意見。審計人員應重點關注被審計單位的制度機制漏洞和歷史遺留問題，給出合理化的指導意見。

（五）完善內部控制，建立內審制度

建立完善內部控制體系。內部控制對實現企業戰略、提高經營效率、降低管理風險具有重要的作用。劉永澤和唐大鵬（2013）認為企業內部控制的目標是合理保證企業經營管理合法合規、資產安全、財務報告及相關信息真實完整，提高經營效率和效果，促進企業實現發展戰略。本文認為，經營類事業單位轉制為國有企業后，其內部控制目標還應包括“加強廉政風險防控和預防腐敗”。轉企改制后，國有企業需要經歷一段過渡期和陣痛期，根源在于內部控制在制度建設、機制設計、監督管理方面存在一定程度的滯后性。建立完善內部控制體系，從短期看，企業應明確內部控制目標，完善組織架構及崗位設置、崗位說明書、業務流程圖、管理制度和考核評價機制，建立內部控制主體框架。從中長期看，企業應圍繞內部環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監督等五個方面，建立符合實際、銜接順暢、約束有力的內部控制體系。

完善管理制度體系。轉企改制，制度先行。缺乏行之有效的制度規范，改革后的各項工作將事倍功半、阻力重重。要重視制度“立改廢”工作，對長期不修訂、內容不規范的過時制度，要盡快修訂完善；對存在制度空白的地方，要及時查缺補漏，通過一項制度規范一個領域，盡快明確包括經營權限、決策機制、薪酬體系、績效考核、預算管理、收支管理、合同管理、資產（物資）管理、采購管理、工程管理、招聘培訓、考勤管理等重點制度在內的管理制度體系，確保各項工作有章可循，依規辦事。

建立企業內部審計制度。內部審計是我國審計監督體系的重要組成部分。健全的內部審計制度對保障國有資產安全、完善內部控制體系、促進企業廉政建設、實現企業價值增值具有重要的意義。轉企改制后的國有企業應及時建立內部審計制度。在董事會、黨委會或總經理辦公會的直接領導下，選優配強內部審計人員隊伍，提高內部審計的獨立性；緊盯資金、人事、采購、物資、工程等關鍵職權事項和重要風險點，定期組織專項審計；關注企業主要管理人員、廉政高風險人員等重點人群，開展經濟責任審計，注重發揮審計與紀檢監察的協同作用；注重審計成果的轉化和應用，做好督促整改，提出合理建議，發揮內部審計對國有企業的價值增值功能。

四、結束語

習近平總書記指出，國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，是我們黨執政興國的重要支柱和依靠力量。經營類事業單位轉制為國有企業，承擔著更加重要的職責使命。各級審計機關和審計人員應增強神圣感、使命感，創新工作方法、積極履職盡責，為做強做大做優國有企業，實現國有資產保值增值作出應有的貢獻。

（作者單位：中共中央直屬機關事務管理局，郵政編碼：100032，電子郵箱：miles_ztl@163.com）

主要參考文獻

[1]劉永澤，唐大鵬.關于行政事業單位內部控制的幾個問題[J].會計研究， 2013（1）：57-62

[2]王兵，鮑國明.國有企業內部審計實踐與發展經驗[J].審計研究， 2013（2）：76-81

[3]習近平.習近平談治國理政：第二卷[M].北京：外文出版社， 2017：175-179