鑄牢中華民族共同體意識背景下單行條例立法的完善路徑

［摘要］單行條例作為我國民族區域自治地方行使自治權、發揮自治效能的關鍵途徑，應承擔起促進鑄牢中華民族共同體意識的重要使命。回顧我國民族自治地方尤其是民族自治州的單行條例立法實踐，單行條例在保障民族事務治理依法推進、推動地區發展、保護民族資源、保障個體權利等方面均取得了重要成就，但同時也存在一些不足。未來我國單行條例的修改和完善，應當不斷深化對鑄牢中華民族共同體意識深刻內涵的理解，在此基礎之上明確單行條例的三重功能定位，重視鑄牢中華民族共同體意識關鍵領域立法，及時、定期開展修廢工作，以此完善單行條例立法。

［關鍵詞］鑄牢中華民族共同體意識；單行條例；民族自治州；民族地方立法

［基金項目］廣西哲學社會科學規劃研究課題“廣西民族團結進步創建示范單位典型案例調查研究”（22FMZ020）

［作者簡介］郭倩（1998—），四川涼山人，西北政法大學行政法學院碩士研究生，研究方向：民族地方立法。

DOI：10.16743/j.cnki.cn45-1357/d.2023.01.007

單行條例是指由民族自治地方的人民代表大會依照憲法、立法法和民族區域自治法的規定，根據本自治地方的民族特點，制定關于某一方面的具體事項的規范性文件[1]，是我國民族區域自治地方行使自治權、發揮自治效能的重要途徑，是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分。在我國民族自治地方，單行條例在具體落實民族區域自治制度，保障當地民族政治、經濟和文化發展，促進少數民族群眾各項權利實現等方面起到了關鍵作用。

黨的十八大以來，在各民族頻繁交往交流交融的時代背景下，黨和國家高度重視中華民族共同體的構建，2021年中央民族工作會議更是明確將鑄牢中華民族共同體意識作為新時代黨的民族工作的主線[2]。單行條例作為民族自治地方實現自治的法治手段之一，自然也應承擔起促進鑄牢中華民族共同體意識、形塑“五個認同”、推進民族事務治理體系和治理能力現代化的重要使命。本文以民族自治地方的單行條例立法為研究對象，通過對我國民族自治地方尤其是民族自治州單行條例立法的系統性分析，總結當前單行條例立法的經驗和不足，結合鑄牢中華民族共同體意識相關理論研究，為民族自治地方的單行條例立法實踐提出切實可行的完善思路，探索鑄牢中華民族共同體意識法治保障的具體策略。

一、單行條例的立法實踐

（一）立法時空分布：立法法修改成拐點

從立法時空的分布來看，1957—1966年，各民族自治地方先后通過了多部相關的人民代表大會組織條例和人民委員會組織條例，這一階段的單行條例立法，可以說是民族自治地方行使自治立法權的初步探索。此后，制定自治條例、變通規定和補充規定成為民族自治地方的主要立法活動，真正開始具體領域的單行條例立法是在1984年出臺的《中華人民共和國民族區域自治法》頒布實施以后。在這一階段，相關的語言文字、文化工作、教育、環境保護等單行條例立法開始出現。2000年前后，礦產資源管理、城鄉規劃、當地產業發展等方面的立法逐漸成為主流，更具各民族地方特色的相關單行條例也逐漸豐富多元，在立法數量上也基本呈上升趨勢。

2015年《中華人民共和國立法法》（以下簡稱“立法法”）修改后賦予了設區的市地方立法權，民族自治州的自治機關自此不僅擁有自治立法權還享有設區的市立法權，在行使立法權制定地方法規時開始面臨雙重選擇。《涼山彝族自治州禁毒條例》《涼山彝族自治州森林草原防滅火條例》《涼山彝族自治州城市市容和環境衛生管理條例》因與當地特色相關聯較少，選擇以地方性法規的形式制定發布，而《涼山彝族自治州立法條例》《涼山彝族自治州艾滋病防治條例》《涼山彝族自治州民族團結進步條例》《涼山彝族自治州移風易俗條例》與涼山彝族自治州的自治權行使、當地民族風俗和民族團結等少數民族因素相關聯，遂以單行條例形式立法。從某種程度上說，設區的市擁有地方立法權，對民族自治州的單行條例立法產生的直接影響就是單行條例立法的減少。

（二）立法數量：各自治州在自治立法權行使上較為積極

從立法數量上看，目前30個民族自治州現行有效的單行條例有350部，其中，最多的為延邊朝鮮族自治州，有32部，最少的為克孜勒蘇柯爾克孜自治州，此前制定的3部單行條例均已廢止，暫無現行有效的單行條例。立法的數量雖不能直接代表立法質量，但一定程度上也反映了民族自治地方行使自治立法權的積極程度。延邊朝鮮族自治州制定的單行條例目前已涵蓋了就業、民族醫藥、港口港務、旅游、農業管理等諸多領域，其他自治州如阿壩藏族羌族自治州、甘南藏族自治州、紅河哈尼族彝族自治州等也制定了礦產資源保護、環境保護等領域的單行條例，在自治立法權行使上較其他自治州更加積極。

（三）調整內容：從傳統領域走向民族地方特色

從30個自治州單行條例調整的內容來看，截至目前，環境保護、水資源利用管理、文化遺產保護、衛生管理、城鄉規劃、教育和旅游業等領域的單行條例占多數，且從立法時間來看，也屬于早期的自治法規。當地產業發展、語言文字等共通性較強的領域立法在各自治州也較普遍，歷史文化名城保護、林業管理、民族醫藥等領域次之。可以說，在立法法修改以前，民族自治州因不具有設區的市立法權，只能通過行使自治立法權制定自治條例和單行條例，因而在立法法修改前，民族自治州的單行條例并未一味追求民族地方特色，更多是同普通地區的地方性法規一樣，發揮著貫徹落實中央法律法規、促使國家立法在地方落地生根的功能。

但部分民族自治州也有不少真正立足當地民族實際、體現少數民族地方特色的單行條例立法。例如延邊朝鮮族自治州因地處邊境，外國人出入境、口岸管理等跨境交往問題較為突出，先后制定通過了《延邊朝鮮族自治州口岸管理條例》《延邊朝鮮族自治州外國人管理條例》《延邊朝鮮族自治州外商投資企業工會條例》《延邊朝鮮族自治州對外勞務合作管理條例》；阿壩藏族羌族自治州因地處地震頻發地帶，在汶川大地震發生后于2009年出臺了《阿壩藏族羌族自治州突發事件應對條例》。

除了上述傳統領域立法和具有民族自治地方特色的單行條例立法，黨的十八大以來，為依法促進各民族交往交流交融和中華民族共同體構建，部分民族自治州針對民族團結、促進民族關系發展制定了相關的民族團結進步條例。可見，單行條例立法發展至今，已由傳統領域逐漸過渡到兼具民族特色和地方特色的地方立法，并開始更加注重民族團結進步立法。從某種程度上說，單行條例立法內容的豐富也是民族自治權一步步走向實處、走向民族地方特色，切實發揮自治功能的漫長過程。

二、單行條例的立法經驗

回顧我國民族自治地方尤其是30個民族自治州的單行條例立法實踐，單行條例在保障民族事務治理依法推進、推動地區發展、保護民族資源、保障個體權利等方面均取得了重要成就。

（一）奠定法治基礎，保障民族事務治理依法推進

依法治理民族事務既是全面依法治國的重要內容，也是推進民族事務治理體系和治理能力現代化的重要途徑[3]。依法治理民族事務，是指各級黨政機關、基層組織及其工作人員依據憲法和法律的規定，以法治思維和法治方式來規范民族事務、調整民族關系、解決民族問題，并將這種思維與方式貫穿民族工作的全過程[4]。依法治理民族事務屬于依法治國的范疇。我國民族工作法律法規體系從無到有、從探索到逐漸完備，單行條例作為其重要組成部分發展至今，現行有效的相關立法在數量上已經初具規模。少數民族各領域事務的治理都要依托自治條例和單行條例對上位立法進行落實，將當地民族實際情況納入立法考量，推動民族事務治理的法治化。單行條例作為民族自治地方行使自治權的重要法治手段，以法治力量驅動民族地區經濟高效運轉、以法治方式規約民族地區社會資源分配、以法治手段協調民族地區利益矛盾糾紛[5]，保障民族事務治理在法治道路上依法推進，夯實了民族工作高質量發展的法治基礎。

（二）推動地區發展，民族地區經濟社會條件明顯改善

我國大多數民族聚居區主要分布在邊疆地帶或邊遠山區，地理位置較為偏僻、資源利用條件不夠充分等現實狀況阻礙了少數民族生活條件的改善。促進各民族共同團結進步、共同繁榮發展一直是民族工作的重要任務，這一重要任務除了黨和國家政策的推動，民族自治地方制定的眾多單行條例也發揮了關鍵作用。可以說，在現行單行條例中，以促進當地經濟發展為主要目的的單行條例所占比重僅次于環境保護領域立法，而其中又以旅游業、礦產資源、當地特色產業開發為主。通過單行條例等相關立法保障民族地區優勢資源的開發利用，形成了在中央層面全面推進少數民族和民族地區加快發展的系列戰略部署，在地方層面，妥善分配中央政策給付等經濟來源，激發民族資源開發活力的民族經濟工作格局。

（三）保護民族資源，推動少數民族文化發揚傳承

中華文化是各民族文化的集大成，各民族共同創造了幾千年燦爛的中華文化[6]。《中華人民共和國憲法》（以下簡稱“憲法”）第4條規定：“各民族都有使用和發展自己的語言文字的自由，都有保持或者改革自己的風俗習慣的自由。”[7]并規定各民族自治地方有權根據當地民族文化的特點制定自治條例和單行條例。目前針對少數民族資源、文化保護的單行條例立法覆蓋面已較廣，基本上涵蓋了少數民族語言文字、民族文化遺產、歷史文化名城、民族醫藥、民族傳統建筑和文物保護等領域。通過立法上的規范和指引，民族自治地方各主體更加有意識和動力去發揚、傳承本民族優秀文化，并通過文化發揚帶動本民族特色資源開發，推動民族地區經濟發展，形成以傳承帶發展、以發展促傳承的良性循環。

（四）保障個體權利：以立法保障民族群眾各項權利

促進個體權利的實現是民族工作極為重要的方面，通過單行條例立法，各民族群眾的經濟文化權利、訴訟權利、受教育權、就業權、社會保障權等權利均得到有效保障。教育是人得以全面發展的重要前提，我國各民族自治地方根據當地實際積極出臺了相關的教育單行條例。此外，在訴訟權利保障方面，有如《延邊朝鮮族自治州法律援助條例》《恩施土家族苗族自治州法律援助條例》《海北藏族自治州法制宣傳教育條例》等相關的單行條例，同上位法共同保證了少數民族的訴訟權利；在就業勞動保障方面，有如《延邊朝鮮族自治州勞動保障監察條例》《延邊朝鮮族自治州就業促進條例》《海西蒙古族藏族自治州人才工作促進條例》等單行條例根據當地民族實際，具體保障少數民族的就業權利。

三、單行條例的完善路徑

（一）注意把握兩個立法維度

2021年中央民族工作會議指出，要正確把握共同性和差異性的關系，增進共同性、尊重和包容差異性是民族工作的重要原則[8]67。鑄牢中華民族共同體意識，就是要通過對這些共有的記憶、文化觀念以及價值制度進行確認和鞏固，以此加深“五個認同”。在增進共同性的立法維度，應當關注如何將有利于民族團結進步、鑄牢中華民族共同體意識的實踐舉措轉化為具有規范性、引領性和約束性的法律話語。要注意總結提煉經驗，將各地經過實踐檢驗、有利于鑄牢中華民族共同體意識的舉措，適時轉化為民族政策和法律法規[8]63。在尊重和包容差異性的立法維度，應當關注如何科學尊重和保護各民族的多元特征，促進民族地方特有文化資源的保護、發揚和傳承。

在明確兩個立法維度的同時，應當準確把握共同性和差異性的關系。“同”具有主導性，是方向、是前提、是根本；“異”具有從屬性，是基礎、是要素、是動力，其存在必須以不削弱、不危害共同性為前提。對共同性和差異性的認識把握，實際上就是對中華民族多元一體格局的具體解讀。通過厘清共同性和差異性兩個立法維度的主次地位，分清民族相關立法在領域和內容上的輕重緩急，把有利于民族團結進步和中華民族共同體建設的相關立法作為當前民族立法工作的主要任務，并從已有立法中不斷優化少數民族傳統習俗、文化遺產保護。

（二）明確單行條例的三重功能定位

單行條例是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，是民族自治地方依照當地的特點制定的規范性文件。作為民族自治地方貫徹落實國家法律法規、實現民族區域自治的關鍵途徑，單行條例應當從以下三個方面厘清自身功能定位。

首先，作為中國特色社會主義法律體系組成部分的單行條例，應當以保障中華民族共同體建設、促進中國特色社會主義法律事業進步為重要使命。目前，單行條例立法在數量上已初具規模，但在內容和質量上還有較大提升空間。在未來的單行條例立法中，應當更加注重共同性立法，將一些有利于民族團結進步或者鑄牢中華民族共同體意識的實踐舉措轉化為規范性表達，增強單行條例作為中國特色社會主義法律體系組成部分的重要屬性，以此加強鑄牢中華民族共同體意識的法治保障。

其次，作為民族自治立法的單行條例，應當盡可能通過法律途徑有效保障民族地區的傳統文化和特色產業資源。單行條例是民族自治地方區別于普通行政區域的特有立法形式，賦予民族自治地方自治立法權，就是考慮到民族地區在發展狀況、風俗習慣、文化藝術等方面的特殊情況。如前所述，目前的單行條例也在一定程度上回應了以上考量，在規范內容上基本包括了文化遺產保護、民族特色建筑、傳統工藝、民族地區產業發展等多元領域。但是，民族特色不足、地方特色不明顯的單行條例仍然占多數。一方面是立法法修改以前，民族自治州不具有設區的市立法權，自治州內所有的事項無論是否與民族地方特色有關，均通過制定單行條例調整，因此自治州層面，單行條例特色不足的現象在立法法修改后有所改觀；另一方面，即便是單行條例所規范的內容為民族地區特色事項，也因重復上位法規定、模仿上位法或者同級立法而掩蓋了民族地區特色，這一現象則不局限于自治州，在自治縣一級同樣存在。單行條例作為民族文化資源保護的規范性文件，自然應當通過其立法目的、規范內容和調整方式的改進，更好實現其作為民族自治地方立法的特殊價值。

最后，作為民族自治地方立法的單行條例，應當提高具體條文的可執行性。在我國的民族事務法律法規體系中，民族自治地方立法盡管位階較低，但在整個鑄牢中華民族共同體意識法治保障的大廈中，卻可以說是承擔著地基式的作用[9]164。未來的單行條例立法或者修改，需要將抽象的概括性條文細化為可以遵守執行的具體法律規則，通過其精細高效的規范手段，進一步保障民族地區的法治建設，從而推進中華民族共同體意識的法治保障。

（三）深耕三個關鍵領域

如前所述，鑄牢中華民族共同體意識貫穿政治、經濟、文化、社會等諸多領域，但其主要陣地仍然集中在政治和文化相關領域。民族團結進步、教育、語言文字、文化保護等單行條例是最關鍵的鑄牢中華民族共同體意識、鞏固和發展民族團結的法律空間，因此在未來的單行條例立法中要重點進行完善。

1.完善民族團結進步相關單行條例。民族團結進步立法是鑄牢中華民族共同體意識落地的主要空間，理應對其進行重點研究。當前，各民族地方對地方立法的關注重心逐漸轉移到民族團結進步相關立法，各地相繼出臺了相關民族團結進步立法，但部分立法對民族團結進步條例的定位局限于民族團結進步示范區創建等事務性工作，未將鑄牢中華民族共同體意識寫入其中。從鑄牢中華民族共同體意識的主線地位來看，目前的民族團結進步立法更多的是把宣傳教育作為重點工作，也就是把重點放在意識形態領域，實際上，鑄牢中華民族共同體意識涵蓋的內容遠不止于此[10]。民族團結進步單行條例的完善，應主要從鑄牢中華民族共同體意識的寫入和具體落實、增強條文的操作性等方面入手。

2.完善教育和語言文字相關單行條例。教育是國家和民族發展最根本的事業，是民族振興、社會進步的基石。中華民族共同體意識的培育和鑄牢少不了教育這一基礎性工程的支撐[11]。反過來，鑄牢中華民族共同體意識為發展民族地區教育事業提供了更具包容性的理論框架，鞏固提升了民族地區教育事業發展在構建中華民族共同體中所具有的價值[12]。當前，民族自治地方關于教育的相關立法主要包括民族教育、職業教育、義務教育、雙語教育，其中教學的語言文字是國家通用語言文字與少數民族語言文字的關系反映，也是所有教育類立法中的共有規定。而如前所述，國家通用語言文字的重要地位在民族自治地方立法中的體現并不充分。因此，教育和語言文字相關單行條例的完善，有賴于貫徹黨和國家當前關于“推廣和普及國家通用語言文字，科學保護少數民族語言文字”的重要部署。2021年習近平總書記在中央民族工作會議上強調“要推廣普及國家通用語言文字，科學保護各民族語言文字，尊重和保障少數民族語言文字學習和使用”[2]。目前各民族自治地方為保護當地民族語言文字、規范語言文字使用制定了相關的語言文字單行條例，在自治州層面就有13部。但13部語言文字相關單行條例中，只有2部未冠以“某民族”語言文字條例，剩余11部均是當地民族的語言文字工作條例，從內容上看，也更多是側重語言文字的傳承和保護，較少提及國家通用語言文字。語言文字相關單行條例，應當明確國家通用語言文字在民族地區教育、執行公務等領域的基礎性地位，促進國家通用語言文字在民族地區的普及和推廣，從而促進民族團結交往、增強民族和諧意識，實現民族和諧共處[13]。

3.完善文化相關單行條例。文化是一個民族、一個國家的魂魄。就鑄牢中華民族共同體意識而言，除了從經濟、社會層面促進各民族的交往交流交融、建立全方位嵌入型社會結構等方面發力，更需要充分認識到中華文化認同對于鑄牢中華民族共同體意識的根本性意義所在[9]161。目前，民族自治地方在文化領域的相關立法成果已經有一定規模。但是鑄牢中華民族共同體意識要求之下的民族自治立法，其目的遠不止民族文化傳承和保護。如少數民族非物質文化遺產相關條例，其立法宗旨應該是鑄牢中華民族共同體意識、構筑中華民族共有精神家園、增進各民族對中華文化的認同；其立法方向應該是增進共同性，而非固化強化差異性。因此，文化領域相關單行條例的完善，應主要通過挖掘民族地方文化中的中華文化形象和符號、突出共有精神家園的建設來促進鑄牢中華民族共同體意識。營造“命運與共，守望相助”的民族團結氛圍，使各民族不斷產生相互影響力，逐漸形成相同的文化體驗和文化認知，增強各民族群眾的文化認同，從而構建各民族共有精神家園[14]。在諸如基本公共服務立法保護、非物質文化遺產保護中，應當注意通過立法的方式，充分發揮法律的規范、激勵、保障作用，樹立和突出各民族共享的中華文化符號和中華民族視覺形象。

（四）及時、定期開展修訂工作

法律的生命力在于實施，實施的關鍵是保證條文規定與時俱進，具有適用的意義和價值。單行條例作為民族工作法律法規體系的重要組成部分，必須與時俱進健全完善。總的原則是，以習近平法治思想和習近平總書記關于加強和改進民族工作的重要思想為根本遵循，以鑄牢中華民族共同體意識為政治標尺，堅持正確的，調整過時的，切實保障各族群眾合法權益[8]158。鑄牢中華民族共同體意識背景下的法治工作，就是要對相關立法進行及時修正，對于一些具有修改空間和必要的規定，應當及時進行修訂，保證單行條例能夠與時俱進。除此之外，應當建立定期的單行條例清理機制，并積極落實立法評估，對已經制定的相關單行條例進行有效的立法后評估，及時發現單行條例內容與現實生活不相適應的地方，為單行條例的修廢工作提供依據。

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[責任編輯：楊軍]