深入實施區域協調發展戰略的方向與政策

[摘要] 隨著諸多區域戰略的出臺，區域協調發展戰略的空間布局已經完成，繼續深入實施區域協調發展戰略已成為當前的重要任務。基于區域協調發展本身包含的發展工具、發展目標與發展過程三大屬性，區域協調發展戰略在工具屬性上面臨戰略數量多、空間尺度多、相互交叉多的挑戰，在目標屬性上面臨整體功能與個體功能相融合的挑戰，在過程屬性上面臨實現區域一體化、區域深度合作與區域共贏發展的多重約束。因此，深入實施區域協調發展戰略在發展工具層面應堅持戰略融合、在發展目標層面應堅持功能耦合、在發展過程層面應堅持制度統合。根據區域協調發展所涉及的區域利益變化，推動區域協調發展戰略實現戰略融合、功能耦合與制度統合目標，應立足區域利益同增原則，堅持以國土空間規劃為基準，強化支撐區域協調發展的法律基礎，深化改革現有政績考核制度體系。

[關鍵詞] 區域協調發展戰略? ? 戰略融合? ? 功能耦合? ? 制度統合

[中圖分類號] F061.5? ?[文獻標識碼] A? ? [文章編號] 1004-6623（2023）03-0007-08

[基金項目] 國家社會科學基金青年項目：區域關系演變與國家產業體系競爭優勢強化路徑研究（22CJL020）。

[作者簡介] 蔡之兵，中共中央黨校（國家行政學院）經濟學教研部副教授、區域與城市經濟創新工程首席專家，研究方向：國家和區域可持續發展。

黨的十八大以來，黨中央系統謀劃并出臺了多項重大區域戰略，由此形成了區域協調發展戰略。經過多年實踐，區域協調發展戰略在縮小區域發展差距、破解區域發展難題以及加快區域發展速度方面，發揮了重要作用，取得了顯著成就。隨著國內發展階段與國際發展環境的變化，推進高質量發展對區域協調發展戰略提出了更高要求，黨的二十大也明確提出要深入實施區域協調發展戰略。當前關于如何深入實施區域協調發展戰略的研究尚不多見，本文聚焦區域協調發展的多重屬性，結合高質量發展要求，試圖剖析深入實施區域協調發展戰略的方向與舉措。

一、從三大屬性看深入實施區域

協調發展戰略的基本方向

得益于區域協調發展戰略的大力推動，我國區域發展差距持續縮小。從經濟總量看，2013—2022年，東部、中部、西部、東北地區生產總值分別年均增長7%、7.5%、7.7%和4.7%，中西部地區發展速度領先于東部地區。從人均收入指標看，2013—2022年，東部、東北、中部與西部地區居民人均可支配收入比分別從2013年的1.7、1.29、1.1下降至2021年的1.63、1.11、1.07①。深入實施區域協調發展戰略，目的在于繼續發揮區域協調發展戰略在縮小區域發展差距、破解區域發展難題及加快區域發展速度等方面的作用。應立足能夠影響區域協調發展戰略實施效果的因素，而從區域協調發展戰略本身看，其所具有的多重屬性，指明了深入實施區域協調發展戰略的方向。

首先，區域協調發展具有工具屬性，深入實施區域協調發展戰略要確保“工具”運用的有效性。從本質上看，任何戰略都是一種工具，區域協調發展戰略也不例外。在整體層面，區域協調發展戰略就是國家通過推動區域合作來實現各種發展目標的一種工具。顯然，區域協調發展戰略是國家為了縮小區域發展差距和加快形成優勢互補區域經濟布局目標的工具。進一步具體到個體區域戰略，如京津冀協同發展戰略、長江經濟帶戰略、粵港澳大灣區戰略，其本質同樣是實現特定區域發展目標的工具。因此，就工具屬性分析，影響區域協調發展戰略實施效果的因素包括工具的選擇是否適宜、工具的數量是否足夠、工具的質量能否保障等，這也就要求區域協調發展戰略的深入實施，既要重視整體區域協調發展的質量與效果，也要重視個體區域戰略的實施質量。

其次，區域協調發展具有目標屬性，深入實施區域協調發展戰略要確保“目標”指向的有效性。除了作為縮小區域發展差距等目標的工具外，區域協調發展本身就對區域之間的發展方式和合理的差距程度指明了目標導向，即要求區域之間的發展能夠“協調”化，且最終的區域間發展差距應該控制在一定程度，這與我們經常討論的區域合作和區域一體化等目標，實際上是高度一致的。除此之外，前文已經指出，區域協調發展戰略分為整體層面和個體層面，類似于京津冀協同發展這種個體戰略，其戰略目標自然從屬于區域協調發展戰略的整體目標，但與此同時，其也有獨屬于自身的戰略目標，如《京津冀協同發展規劃綱要》對京津冀協同發展戰略就提出了四大目標：一是以首都為核心的世界級城市群；二是區域整體協同發展改革引領區；三是全國創新驅動經濟增長新引擎；四是生態修復環境改善示范區。實際上，任何個體區域戰略都具有自身的目標定位，如《粵港澳大灣區發展規劃綱要》同樣賦予了粵港澳大灣區充滿活力的世界級城市群、具有全球影響力的國際科技創新中心、“一帶一路”建設的重要支撐、內地與港澳深度合作示范區以及宜居宜業宜游的優質生活圈五個目標定位。因此，就目標屬性分析，能否在整體戰略層面確保區域協調發展戰略的“區域協調發展”目標，以及在個體戰略層面確保各自目標都順利實現，將是影響區域協調發展戰略實施效果的重要因素，也是未來深入實施區域協調發展戰略的重要方向。

再次，區域協調發展具有過程屬性，深入實施區域協調發展戰略要確保“過程”推進的有效性。從現實經濟發展實踐看，區域協調發展既代表了一種最終的理想目標狀態，也包含了一種需要付出巨大努力的發展過程。這是因為，一方面，區域協調發展的目標難以量化。雖然黨中央印發的《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》明確了區域協調發展戰略的目標，即基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當，但這三個目標只是定性指標，對區域協調發展戰略實踐的指引性并不清晰。另一方面，由于不同區域在發展稟賦與發展條件上的先天差異，想要克服先天條件的約束并推動區域發展差距縮小至一定程度，會面臨諸多挑戰與阻力。此外，在推動區域協調發展戰略的過程中，會經常性地出現區域發展差距暫時擴大的現象，這對區域協調發展戰略實施的持續性也提出了較大考驗。因此，就過程屬性分析，明確區域協調發展戰略的總體目標、科學制定區域協調發展戰略的實施方案以及堅定不移地推動區域協調發展戰略，同樣是確保區域協調發展戰略效果的前提條件。

可見，深入實施區域協調發展戰略應立足于區域協調發展的工具、目標與過程三大屬性，針對這三大屬性影響區域協調發展戰略實施效果的因素，制定相應的政策建議，加快推動區域協調發展戰略的深入實施。

二、戰略融合促進區域

協調發展戰略實施的邏輯機理

從工具屬性分析，深入實施區域協調發展戰略應立足于戰略融合，這是因為區域協調發展戰略由多項區域戰略共同組成。與此同時，各項區域戰略的空間范圍也表明，當前區域協調發展戰略的系統架構已經成型，如何協調好這些個體區域戰略對保障區域協調發展戰略的實施效果至關重要。

1. 區域協調發展戰略包含多項個體區域戰略，推動戰略融合有助于理順區域戰略關系并保障區域戰略的各自效果

黨的十八大以來，我國的區域戰略體系出現了重要調整，并在多項區域戰略的支撐下，形成了新的區域協調發展戰略。從不同維度看，當前區域協調發展戰略包含多項區域戰略，呈現“1+2+4+6+X”的系統架構。其中，“1”代表“一帶一路”倡議，在黨的十九大之前，“一帶一路”倡議、京津冀協同發展戰略、長江經濟帶戰略被視為新時代三大區域戰略之首，雖然“一帶一路”倡議后來上升為更高層面的國家戰略，但其對國內區域經濟與地方經濟仍然具有重要影響。“2”指的是城市群與都市圈戰略。二者都是推動區域協調發展戰略的主要載體，分布于全國各地，數量極多。如根據《“十四五”規劃綱要》以及國家發改委2019年發布的《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》，目前全國共布局了19個城市群①、批復了7個國家級都市圈戰略②。“4”則是在新時代承擔新的歷史使命的四大板塊區域戰略，分別是推動西部大開發形成新格局、推動東北全面振興取得新突破、促進中部地區加快崛起、鼓勵東部地區加快推進現代化。“6”則包括黨的十八大以后出臺的京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、推動黃河流域生態保護和高質量發展以及成渝地區雙城經濟圈等戰略。“X”指的是承擔特定國家使命的個體型區域戰略，如雄安新區戰略、浙江高質量發展建設共同富裕示范區戰略、深圳建設中國特色社會主義先行示范區戰略等。可見，區域協調發展戰略包含數十項個體區域戰略，雖然這些區域戰略的功能定位并不完全相同，但在同一時期推動如此之多的戰略，仍要重視戰略的融合發展，否則，區域戰略的實施可能陷入各自為戰的境地，并最終影響區域協調發展戰略的實施效果。

2. 區域協調發展戰略涉及多個層次的空間尺度，推動戰略融合有助于理順區域戰略關系從而形成戰略合力

除了數量多之外，區域協調發展的另一個特點是涉及多個不同層次的空間尺度。考慮到空間尺度與行政區劃具有密切聯系，而行政區劃對經濟發展又具有直接影響，多空間尺度的系統架構也會影響區域協調發展戰略的實施效果。按照空間尺度的不同，可以將區域戰略分為如下幾個類型：以全區域為空間單元的區域戰略，主要包括新型城鎮化與鄉村振興戰略中涉及空間格局的戰略部分；以跨省行政區為空間單元的區域戰略，主要包括四大板塊區域戰略；以省級行政區和城市行政區共同為空間單元的區域戰略，包括京津冀協同發展等六大重點區域發展戰略；以個體行政區域為空間單元的區域戰略，包括浙江建設共同富裕示范區、深圳建設中國特色社會主義先行示范區、雄安新區建設等重大戰略。可見，區域協調發展戰略幾乎涉及了所有層次的空間尺度，鑒于空間尺度代表的政府關系，推動各項不同尺度的戰略實現戰略融合，也是保障區域協調發展戰略實施效果的關鍵。

3. 不同區域戰略的空間范圍交叉明顯，推動戰略融合有助于避免戰略在空間上的相互沖突

在區域協調發展戰略的空間布局中，戰略的空間范圍相互交叉，即同一個行政區域會同時參與多項不同的區域戰略，如北京，既是京津冀協同發展戰略的參與主體，也是疏解北京非首都功能戰略的主體。上海既是長三角一體化戰略的核心城市，也是長江經濟帶的龍頭城市，還是上海大都市圈戰略的核心增長極。此外，其在東部地區率先實現現代化、“一帶一路”倡議、長三角城市群等戰略中，同樣占據重要地位。又如深圳，既是《粵港澳大灣區發展規劃綱要》明確的四大中心城市之一，也是建設中國特色社會主義先行示范區的戰略主體。實際上，我國有大量區域同時參與了多項區域戰略，由于不同區域戰略的功能定位不同，對參與區域提出的發展要求也并不相同，推動戰略融合需要著力協調不同區域戰略對同一個區域的發展要求，以避免區域戰略的相互沖突。此外，除了空間范圍交叉這一現象外，當前我國區域經濟發展格局中存在明顯的邊界塌陷現象，即行政區域相鄰邊界區域的發展水平往往比不上轄區內部其他地區。在這種背景下，推動邊界區域的發展，也需要通過推動戰略融合，從而充分保障區域戰略實施效果。

三、功能耦合促進區域

協調發展戰略實施的邏輯機理

正如前文所述，區域協調發展戰略在整體層面以及個體戰略層面，都具有不同的功能定位，這些功能定位并不沖突，但如何提高區域戰略的功能耦合度，從而最大程度保障區域協調發展戰略的整體實施效果，將是深入實施區域協調發展戰略的方向之一。

1. 在國家層面，區域協調發展戰略被賦予多項功能要求

區域協調發展戰略是支撐國家高質量發展的重要載體，這就意味著區域協調發展戰略必然要遵循高質量發展的路徑要求。結合新發展理念與高質量發展的關系，區域協調發展戰略先天性地就必須培育能夠支撐創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展的功能。除了協調發展是區域協調發展戰略的應有之義外，在其他四大功能方面，區域協調發展戰略也作出了系統周密布局。

第一，從創新發展看，隨著我國發展水平的持續提高，后發優勢逐漸消失，如何提高創新驅動發展能力已成為區域經濟發展的重要任務。對此，區域協調發展戰略已經將創新發展明確為多項區域戰略的核心功能。如《河北雄安新區規劃綱要》就對雄安新區提出要成為“落實新發展理念的創新發展示范區”；《粵港澳大灣區發展規劃綱要》也明確大灣區未來要“實施創新驅動發展戰略，完善區域協同創新體系，集聚國際創新資源，建設具有國際競爭力的創新發展區域”。

第二，從綠色發展看，由于“綠水青山就是金山銀山”已經成為高質量發展的必然要求，推動區域加快實現綠色發展也是區域協調發展戰略的重要功能。如，長江經濟帶戰略在提出之初，習近平總書記就明確要求要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發。同樣，《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》也提出要共同抓好大保護，協同推進大治理，著力加強生態保護治理、保障黃河長治久安、促進全流域高質量發展。

第三，從開放發展看，理論與實踐都已經證明，對外開放為我國經濟的快速發展作出了巨大貢獻。面臨愈演愈烈的逆全球化潮流，習近平總書記在黨的二十大報告中再次重申我國將堅持對外開放的基本國策，堅定奉行互利共贏的開放戰略，而“一帶一路”倡議沿線地區、海南自由貿易港、各經濟特區、自由貿易試驗區都已經在開放發展方面發揮了巨大作用。

第四，從共享發展看，共同富裕目標已經成為接下來經濟發展工作的重要任務，而作為制約共同富裕目標實現的重要差距類型，區域差距能否得以持續縮小，將對最終共同富裕目標的實現起到決定性作用。對此，區域協調發展戰略明確提出要支持革命老區、民族地區加快發展，加強邊疆地區建設，推進興邊富民、穩邊固邊，同時對處于轉型階段的資源型地區也加大了扶持力度，有效促進了區域共享發展。

2. 在戰略層面，區域協調發展戰略也必須發揮多項功能

除了國家高質量發展對區域協調發展戰略提出的功能要求外，區域協調發展戰略本身也具有多項特定功能。

首先，區域協調發展戰略對區域發展的功能定位，應與國土空間規劃提出的國土功能定位高度契合。國土空間規劃已經明確將國土劃分為農產品主產區、生態功能區、城市化地區，這三類地區肩負的國土空間功能截然不同。與此同時，由于國土空間規劃是所有發展規劃的前提與基礎，區域協調發展戰略的空間布局與功能定位同樣需要滿足國土空間規劃提出的要求。

其次，區域協調發展戰略要求發揮部分增長極區域的輻射帶動功能。區域經濟學理論與實踐都證明，縮小區域發展差距依賴增長極地區的輻射帶動。從當前重點區域戰略的主體結構看，除了城市群與都市圈是以中心城市為主體的區域戰略外，其他幾乎每一項區域戰略都包含了增長極，即具有輻射帶動能力的地區。如北京和天津之于京津冀協同發展戰略；上海、南京、杭州之于長三角一體化戰略；香港、澳門、廣州、深圳之于粵港澳大灣區戰略等。這些增長極地區的輻射帶動能力，將決定整個地區最終的發展與協調水平。

再次，區域協調發展戰略要求部分區域在全面深化改革方面發揮先行示范功能。作為國家發展的載體，部分區域很多時候會成為國家發展的試點地區，通過在局部地區率先探索某項功能改革，為其他地區乃至在全國層面推動改革提供借鑒參考。如在成渝地區雙城經濟圈戰略中，探索經濟區與行政區的適度分離改革是該戰略被賦予的獨特使命。在黃河流域生態保護和高質量發展戰略中，通過深化流域治理體制和市場化改革，為重點流域治理提供經驗和借鑒，開創大江大河治理新局面，成為大江大河治理的重要標桿，則是該戰略的重要功能。

3. 在效果層面，提高區域協調發展戰略諸多功能的耦合程度具有重要意義

區域協調發展戰略的功能是保障區域協調發展戰略實施效果的前提條件。一方面，由于國家高質量發展賦予了區域協調發展戰略創新、協調、綠色、開發、共享等多項功能定位，這些功能的順利發揮是實現高質量發展的必然條件，缺一不可。另一方面，區域戰略的不同功能在很多時候互為支撐、相互促進，但在一些情況下，也需要統籌推進不同的功能目標。如要求區域實現綠色發展，就意味著區域發展所面臨的環境約束條件發生了改變，某種程度上會加大區域發展的難度；又如創新發展功能與開放發展功能，開放發展固然能夠利用外部元素來增強區域自身的創新能力，但與此同時，如果過于依賴外部力量，也會間接阻礙區域自身科技創新能力的提高。因此，想要全面實現區域協調發展戰略的各項目標，就必須提高區域戰略多項功能的耦合程度，確保各項區域戰略能夠共同支撐整個國家的高質量發展。

四、制度統合促進區域

協調發展戰略實施的邏輯機理

無論是實現區域一體化發展，還是縮小區域發展差距，都將是一項長期且復雜的系統工程。面對這種局面，想要真正發揮區域協調發展戰略的效果，除了發揮各參與主體的積極性以外，更重要的是要加快構建相關制度體系，破解制約區域協調發展的難題。

1. 實現要素的跨區域自由流動，要求構建一體化制度體系

要素的跨區域自由流動是發揮各地比較優勢和形成整體區域規模經濟優勢的根本前提，要素的流動越充分，區域發展潛力所釋放的空間就越大。因此，深入實施區域協調發展戰略的重要方向就是實現要素的跨區域自由流動。然而，在現實經濟活動中，要素的自由流動仍受到一定限制。一方面，地方之間的經濟競爭對要素的自由流動還存在巨大影響。長期以來，依賴于地方競爭激發的經濟發展活力，我國經濟保持了多年的高速增長，但隨著國內發展階段與國際發展環境的變化，地方競爭尤其是過度競爭已經難以滿足高質量發展要求，這是因為地方競爭模式立足于個體區域利益最大化，所制定的發展與產業政策往往會對要素的自由流動產生直接影響，如對某些特定產業、企業實施的高額補貼和稅收返還政策，都會對要素的自由流動產生影響。另一方面，地方治理能力的差異也極大制約了要素的充分流動。受限于不同的發展基礎與經濟實力，不同地區對要素的吸引力自然有所差異。然而，一體化的市場必然要求盡可能縮小這種差距，否則要素就很難實現自由流動，并最終影響規模經濟優勢的形成。在影響地區要素吸引力的諸多因素中，地方政府治理能力與效率的差異是主要因素。隨著數字經濟時代的到來，市場經濟機制對政府治理體系與效率提出了更高要求。在這種背景下，如果繼續任由各區域自行優化治理體系和制定治理標準，很容易在治理能力與吸引能力上形成“馬太效應”，即對要素吸引力越強的地方，其吸引力會進一步增強。因此，未來構建一體化的制度體系，既要規范與約束地方政府的無序競爭行為，也要高度重視區域治理能力的齊步提升，這是確保地區要素吸引力差距能夠保持在合理范圍之內，從而為實現要素自由充分流動提供保障的重要前提。

2. 形成優勢互補區域經濟布局，要求構建區域深度合作機制

加快形成優勢互補的區域經濟布局是區域協調發展戰略的重要導向，實現這一目標的關鍵是如何在區域之間形成深度合作機制。由于產業是區域經濟活動的載體，區域合作成效主要體現于不同區域在產業發展上的協調與合作。長期以來，區域經濟學理論認為產業在區域間的梯度轉移，即發達地區發展成本上升后，地區內的產業就會向欠發達地區轉移，是區域產業合作的主要形式。然而，一方面，現在越來越多的證據表明這種梯度轉移形式在當前區域發展格局下，并沒有完全發揮作用，大量東部地區的勞動密集型產業并沒有向中西部地區轉移，而是向海外轉移；另一方面，優勢互補的區域經濟布局這一戰略目標也明確要求所有區域都應該同時培育自身的優勢產業，欠發達地區不應該坐等發達地區的產業轉移。但相比于發達地區較強的發展能力和發展基礎，欠發達地區培育主導產業會面臨較多困難與挑戰，目前區域協調發展戰略在引導發達地區與欠發達地區通過合作來培育主導產業這一工作上，同樣存在較多不足。因此，如何構建區域深度合作機制，發揮發達地區的先發優勢和欠發達地區的后發優勢，共同形成各具特色、各有優勢的系統產業體系與區域經濟布局，是深入實施區域協調發展戰略的重要方向。

3. 保障區域參與協調發展的積極性，要求構建相應的發展支撐制度

在中國現有發展體制下，政府行為與政績考核制度具有密切聯系。由于區域協調發展戰略會對區域利益產生直接影響，并間接影響地方政府行為。在這種背景下，要保障區域參與協調發展戰略的積極性，就必然要求構建相應的發展制度。一方面，區域協調發展戰略是長期過程，且整個實施過程并不能確保區域發展差距持續縮小。實際上，區域協調發展程度的提高，往往會加速要素的自由流動，這在短期內可能會加大欠發達地區的發展難度，并導致區域發展差距拉大，這就意味著欠發達地區全方位參與區域協調發展戰略的積極性可能并不會太高。另一方面，區域協調發展戰略需要增長極地區在交通一體化、產業轉移、生態補償方面發揮輻射帶動作用，而這往往需要付出大量的人力、物力、財力，甚至也會對自身發展產生一定影響。以產業轉移為例，對發達地區而言，自身產業向其他地區轉移就意味著本地經濟指標、稅源和就業的減少，這會對區域之間的產業合作產生阻力。在這種背景下，應立足區域協調發展影響區域利益關系的機理，制定既能夠引導欠發達地區持續參與協調發展的政策體系，如調整優化財政轉移支付制度，對積極參與區域協調發展戰略的區域，按照協調發展程度指標，在財政轉移方面向此類地區傾斜，也要制定能夠引導發達地區積極參與協調發展戰略的政策體系，如對產業轉移之后所形成的經濟指標與稅收，按照一定比例在轉出地與轉入地之間進行分成等。

五、制定戰略融合、功能耦合和

制度統合的政策體系

根據上文分析，在確保區域協調發展戰略實施效果這一要求的指引下，深入實施區域協調發展戰略，既要立足實現區域利益同增的總體原則，深化推動區域協調發展戰略的總體安排，也要結合區域協調發展的三大屬性，圍繞戰略融合、功能耦合和制度統合的總體要求，加快制定相應的政策體系。

（一）深入實施區域協調發展戰略應立足區域利益同增原則

區域利益是影響區域行為的根本因素，為了避免區域協調發展戰略的長期與復雜過程影響區域參與協調發展的積極性，未來深入實施區域協調發展戰略應把握區域利益這一核心概念，按照實現所有區域的利益都有所增加的根本原則，深化區域協調發展戰略的總體框架。長期以來，推動區域協調發展戰略往往只重視區域協調發展所產生的整體利益，即整體區域的利益會在區域一體化程度提高后有所增加，這被視為推動區域協調發展戰略的根本原因。然而，本文也指出，區域協調發展戰略對區域利益的影響具有雙重性與波動性，并不能保證所有區域在參與區域協調發展戰略后都能夠實現利益增加，長此以往，這對區域協調發展戰略的深入實施將產生巨大的負面影響。對此，應推動協調發展戰略的實施理念由區域利益共增轉向區域利益同增，在確保區域整體利益能夠增長的前提下，進一步細化區域協調發展戰略的具體舉措，結合參與協調發展戰略相關區域的發展特點，出臺更多具有針對性、差異性與有效性的政策舉措，確保所有區域的發展利益在長期內都能夠實現增長，這是深入實施區域協調發展戰略的根本前提，也是確保區域協調發展戰略實施效果的關鍵條件。

（二）推動戰略融合要堅持以國土空間規劃為基準

當前，針對構成區域協調發展戰略的諸多區域發展戰略，黨中央均已制定相應的發展規劃綱要。然而，從時間順序看，作為國家發展底圖的國土空間規劃于2022年才正式完成，這就意味著很多區域戰略的規劃綱要在制定之初沒有與國土空間功能定位保持完全一致。因此，考慮到國土空間規劃的重要性與約束性，各項區域戰略的規劃綱要應根據最新的國土空間規劃綱要進行完善與調整，使之與國土空間功能定位高度一致，這是從全國層面保障區域戰略能夠按照相同的約束條件去發展的根本前提。此外，針對區域戰略數量較多的現狀，未來應加快制定關于區域協調發展戰略本身的規劃綱要，對所涉及區域戰略的類型、不同類型區域戰略的功能定位、推動區域協調發展戰略的資金來源及其保障、實施區域協調發展戰略的階段安排和量化目標，進行全面統籌規劃，避免個體區域戰略各行其是，這同樣是實現戰略融合的必要條件。

（三）提高功能耦合度要強化支撐區域協調發展的法律基礎

區域發展戰略的功能能否實現預期，直接決定了區域協調發展戰略的最終實施效果。面對區域協調發展戰略被賦予的各項功能以及個體區域戰略承擔的具體功能，未來提高這些區域戰略的功能耦合度需要強化相關法律基礎。一方面，應加快制定《區域關系法》和《區域規劃法》，在法律層面明確區域發展戰略的地位，避免區域發展戰略出現隨意變更現象。同時，加快制定相應的獎懲措施，對參與區域協調發展戰略相關主體的行為進行約束。另一方面，也要針對重要區域戰略，加快制定相應的《區域戰略法》，保障區域戰略的長期實施。這是因為很多區域戰略的功能目標并不容易實現，需要付出巨大的努力和投入大量的財力、物力，倘若沒有法律為戰略的實施提供保障，相關戰略的實施效果可能很難保證。以老工業基地與資源型地區的轉型發展為例，國內外實踐都已證明這兩類區域的轉型發展都是長期過程，其轉型期可能長達數十年甚至上百年。在這種背景下，想要真正確保針對此類地區的戰略的實施效果，相關法律的支撐作用將至關重要。

（四）推動制度統合要深化改革現有政績考核制度體系

區域協調發展過程的復雜性要求以制度為支撐，而考慮到相關制度的多樣化特征，未來推動制度的統合要深化改革現有的政績考核制度體系。首先，優化現有政績考核指標體系。過去對個體區域的考核，多以區域自身的經濟增速、財政稅收、就業規模等經濟指標為對象，這種以個體區域發展指標為對象的考核模式已經難以適應區域協調發展階段的需要，未來需要將區域協調發展指標納入考核體系，如對中心區域的考核指標，既要納入其自身的發展指標，也要考慮該地區對其他地區的輻射帶動能力，如共建的園區數量、產業轉移的規模、公共產品均等化的程度，通過這些指標的引導作用，全面推動區域協調發展戰略的深入實施。其次，構建科學合理的產業合作機制。影響區域協調發展實施效果的關鍵因素是經濟利益，產業作為經濟活動的主要載體，如何實現區域產業之間的深度合作，對保障區域協調發展戰略的實施效果具有重要意義。為此，一方面，在國家層面制定有助于引導產業在國內區域間進行轉移的制度文件，從全國產業布局、地區比較優勢、優惠政策統一、物流成本降低的角度，形成產業區域合作與轉移的有力支撐。另一方面，在產業轉出地與轉入地之間，探索實行彈性的經濟指標統計與稅收指標分成制度，允許產業轉出地在特定期限內繼續享有轉出產業的經濟與稅收效益。再次，優化現有的統計體系。無論是政績考核制度的優化，還是產業的跨區域轉移機制，都以相應的統計體系為支撐。這是因為制度統合的立足點是引導區域合作，所有的制度導向都會聚焦區域合作，這就要求統計體系的統計單元對象，由“獨立行政區”向“合作性區域”進行轉變。

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Abstract： With the introduction of many regional strategies， the spatial layout of regional coordinated development strategy has been completed， and it has become an important task to continue to implement the regional coordinated development strategy. Based on the three attributes of regional coordinated development itself， namely， development tools， development goals and development process， regional coordinated development strategy is facing the challenges of more strategic quantities， more spatial scales and more intersections in tool attributes， and the challenges of integration of overall functions and individual functions in target attributes. In terms of process attributes， it faces multiple constraints of regional integration， regional deep cooperation and regional win-win development. Therefore， the in-depth implementation of regional coordinated development strategy should adhere to strategic integration in the level of development tools， functional coupling in the level of development goals， and institutional integration in the development process. According to the change of regional interests involved in regional coordinated development， to promote regional coordinated development strategy to achieve the goal of strategic integration， functional coupling and system integration， we should base on the principle of increasing regional interests， adhere to the territorial spatial planning as the benchmark， strengthen the legal basis supporting regional coordinated development， and deepen the reform of the existing performance appraisal system.

Key words： Regional Coordinated Development Strategy; Strategic Integration; Functional Coupling; Institutional Integration

（收稿日期：2023-04-28? ?責任編輯：羅建邦）