山東省基本公共服務效率時空演變特征與協同提升路徑研究

尹鵬　王富喜　王璐

［摘 要］在現有行政體制和財政投入約束下，效率提高是提升基本公共服務水平、實現城鎮化高質量發展、推進共同富裕取得實質性進展的關鍵。以2011—2020年為研究時段，運用數據包絡分析模型和探索性空間數據分析方法識別山東省基本公共服務效率的時空演變特征。結果表明：山東省基本公共服務綜合效率呈現波動遞增態勢，純技術效率時序變化幅度最小，規模效率變化特征與綜合效率一致，三大經濟圈基本公共服務效率呈現省會經濟圈＞膠東經濟圈＞魯南經濟圈；山東省基本公共服務綜合效率整體一般，尚未達到理想狀態，純技術效率空間分布最為均衡，規模效率空間分布較為均衡，臨沂市基本公共服務效率最低；山東省基本公共服務效率整體呈現隨機分布與離散特征，相鄰城市之間存在顯著的空間負相關，熱點區主要分布于北部、東部和西部，冷點區主要分布于中部和南部。因此，山東省基本公共服務效率的協同提升可從要素關聯、區域協調和主體協同三個路徑出發。

［關鍵詞］基本公共服務效率；時空演變；協同提升；山東省

［中圖分類號］F299.21 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1671-8372（2023）01-0010-07

Research on the spatial-temporal evolution characteristics and collaborative improvement path of basic public service efficiency in Shandong Province

YIN Peng1，WANG Fuxi2，WANG Lu3

（1. School of Business，Ludong University，Yantai 264039，China；2. School of Resources and Environmental Engineering，Ludong University，Yantai 264025，China；3. College of Economics and Management，Shandong University of Science and Technology，Qingdao 266590，China）

Abstract：Improving the basic public service efficiency is the key to improving the level of basic public services，achieving high-quality development of urbanization and making substantial progress in promoting common prosperity under the constraints of the existing administrative system and financial investment. Taking 2011-2020 as the research period，this study uses the data envelopment analysis model and the exploratory spatial data analysis method to identify the spatial-temporal evolution characteristics of basic public service efficiency in Shandong Province. The results show that the comprehensive efficiency of basic public service in Shandong Province presents an increasing trend of fluctuating，the time series change range of pure technical efficiency is the smallest，the change characteristics of scale efficiency is consistent with the comprehensive efficiency，and the basic public service efficiency of the three economic circles presents the order of Provincial Capital Economic Circle > Jiaodong Economic Circle > Lunan Economic Circle. The comprehensive efficiency of basic public service in Shandong Province is general and has not yet reached the ideal state. The spatial distribution of pure technical efficiency is the most balanced，while the spatial distribution of scale efficiency is more balanced，and the basic public service efficiency in Linyi city is the lowest. The basic public service efficiency of Shandong Province presents random distribution and discrete characteristics on the whole，and there is a significant spatial negative correlation between adjacent cities. The hot spots are mainly distributed in the North，East and West，and the cold spots are mainly distributed in the Central and South. Therefore，the collaborative improvement of the basic public service efficiency in Shandong Province can start from three aspects： factor association，regional coordination and main body collaboration.

Key words：basic public service efficiency；spatial-temporal evolution；collaborative promotion；Shandong Province

進入新時代以來，中國社會主要矛盾發生轉變，伴隨政府工作重心由經濟建設向社會關懷的逐步轉向以及人民群眾對美好生活的更加向往，民生保障建設成為一切工作的出發點和落腳點[1]。針對此，國家和各級地方政府對基本公共服務的重視程度不斷提高，基本公共服務投入穩步增加，基本公共服務功能逐漸完善，基本公共服務體系初步建立[2]。然而，由于傳統城鎮化進程中對“人”的忽視以及對財政支出的限制，基本公共服務領域尚存在短板弱項，如優質公共服務資源總體短缺、供給主體協作機制不健全、供給能力存在區域差異等，這些集中表現為基本公共服務效率低下，制約著人民群眾獲得感與幸福感的增強[3]。在協同發展成為國家、區域以及城市治理重點政策議題的背景下[4]，如何更好地整合各方優質資源，協同提升基本公共服務效率成為后疫情時代應對“大概率危機”以及實現人民美好生活與經濟社會高質量發展的重要選擇，這不僅關系到經濟社會能否可持續發展，也決定著共同富裕能否取得實質性進展。

基本公共服務效率研究始于20世紀20年代，是在福利經濟學效率研究的基礎上發展而來的。舊福利經濟學家亞當·史密斯、約翰·穆勒、庇古等認為公共產品最公平的供給是最有效率的，能否為最廣泛的人員享有是公共服務效率的最高標準。學術界關于基本公共服務效率的研究集中在三個方面：其一，基本公共服務效率評價。1978年提出的數據包絡分析模型是效率評價的有效工具，投入—產出指標體系的構建是效率評價的重要基礎[5]，國外側重醫療衛生服務、教育服務、環境服務管理、公共交通服務運營、生態系統服務等單項公共服務效率評價[6-7]，國內以全國、省、市為主要研究區域，開展公共服務效率綜合評價或單項公共服務效率評價[8-11]。其二，基本公共服務效率的驅動機制。Tobit回歸模型、灰色關聯度模型、多項羅吉特模型等是外生環境對基本公共服務效率影響判讀的常用方法，國外側重供給方式、供給質量、預算限制、公平性等單一要素的影響[12]，國內多從宏觀視角系統考察公共服務效率的驅動機制，強調多元要素的綜合影響[13-14]，目前開始關注中國式分權、晉升壓力、技術創新、地方政府行為偏向等與公共服務效率的關系[15-16]。需要特別注意的是，不同外生變量對不同內容主體和不同研究區域的影響既有相似之處，也有相悖之處。其三，基本公共服務效率的提升路徑。考慮經濟發展水平與階段的差異，國外多從制度層面、管理層面和技術層面出發，從推進政治體制變革、實施“新公共管理”改革、應用現代信息技術和仿真技術等多個方面，較為具體地提出公共服務效率的提升方案[17]，國內主要從生產機制市場化、運用“互聯網+”、引進PPP等多個方面，較為宏觀地提出公共服務效率的提升思路與策略[18-21]。總的來看，基本公共服務效率研究領域逐步拓寬，研究隊伍不斷壯大，研究體系初步建立，但同時忽視了基本公共服務效率協調發展與一體化研究，針對基本公共服務效率的協同提升研究幾乎沒有涉及。

基于此，本文以山東省16個地級市為研究區域，以2011—2020年為研究時段，在識別基本公共服務效率時空變化特征的基礎上，利用探索性空間數據分析方法探討基本公共服務效率的格局演化規律和總體走向，然后從要素協同、主體協同和區域協同三個方面，提出基本公共服務效率的協同提升路徑，以期為基本公共服務效率理論研究體系的完善以及一體化與均等化目標的實現提供支撐。

一、指標選取與模型構建

（一）指標選取與數據來源

基于科學性、系統性和可操作性原則，依據《“十四五”公共服務規劃》以及基本公共服務效率內涵，參照已有研究成果[22-24]，從基本教育服務效率、醫療衛生服務效率、社會保障服務效率、環境保護服務效率和文化體育服務效率五個方面構建基本公共服務效率評價指標體系。

在效率投入方面，選擇人均教育支出、人均醫療衛生支出、人均社會保障支出、人均環境保護支出和人均文化體育支出五個指標；在效率產出方面，選擇普通中小學學校數、普通中小學專任教師數、普通中小學招生數、普通中小學畢業生數和普通中小學在校學生數反映基本教育服務效率產出，選擇衛生機構數、床位數和衛生機構人員反映醫療衛生服務效率產出，選擇城鎮職工基本養老保險參保人數和醫療保險參保人數反映社會保障服務效率產出，選擇廢水排放量、二氧化硫排放量、一般工業固體廢物產生量、一般工業固體廢物綜合利用量、一般工業固體廢物處置量、一般工業固體廢物綜合利用率、一般工業固體廢物處置率、污水處理總量和生活垃圾無害化處理量反映環境保護服務效率產出，選擇公共圖書館數、文化館數、博物館數和體育場館數反映文化體育服務效率產出。數據主要來源于2012—2021年的山東統計年鑒。

（二）數據包絡分析模型

數據包絡分析模型（Data Envelopment Analysis，DEA）作為一種非參數估計方法，首先借助統計數據和數學規劃確定相對有效的生產前沿面，其次通過比較相對有效的生產前沿面與決策單元之間的偏離程度來開展相對有效性評價。其中，基于規模報酬可變的BCC模型和基于規模報酬不變的CCR模型是兩種常用的數據包絡分析模型。由于山東省各地區基本公共服務的規模報酬難以實現不變，而且少投入和優產出是最終目標，本文選擇基于規模報酬可變的BCC模型測算山東省基本公共服務效率[25]。計算公式為：

式（1）中，綜合效率可以分解為純技術效率與規模效率的乘積，取值范圍為[0，1]，若綜合效率等于1，說明基本公共服務投入與產出均達到最優，決策單元DEA有效，反之決策單元DEA無效[26]。

（三）探索性空間數據分析

探索性空間數據分析（Exploratory Spatial Data Analysis，ESDA）作為一種圖形化數據分析工具，將數據空間與地理空間相聯系，用以描述地理事物的空間關聯性和空間集聚性特征，并揭示數據的空間結構[27]。探索性空間數據分析主要包括全局空間自相關和局部空間自相關兩種測度方法。

全局空間自相關用來檢驗事物在整個研究區內的總體空間相關性趨勢，一般運用Morans I 指數進行測度[28]。計算公式為：

式（2）中，Morans I 在[-1，1]取值，越接近-1或1，其空間相關性越強；n為山東省地級市單元個數；Yi和Yj為山東省i市和j市的基本公共服務效率；Y為山東省基本公共服務效率的平均值；S2為方差；Wij為空間權重矩陣（相鄰為1，不相鄰為0）。

局部空間自相關用來分析事物在局部區域的空間自相關特征，這里選擇Getis-Ord Gi*熱點分析用以識別具有統計顯著性的地理要素高值（熱點）和低值（冷點）空間聚類，以此進一步分析山東省基本公共服務效率的局部空間自相關特征[29]。計算公式為：

二、山東省基本公共服務效率的時空變化特征

（一）時序變化特征

基于基本公共服務效率評價指標體系，運用數據包絡分析模型，對山東省及其三大經濟圈①基本公共服務效率進行測算，結果如圖1所示。

2011—2020年，山東省基本公共服務綜合效率整體呈現波動遞增態勢，均值由2011年的0.945增至2020年的0.987，年均增長47.90%，這與近年來全省基本公共教育投入持續增加、社會保障體系進一步健全、醫療衛生服務體系持續加強、群眾文體活動蓬勃開展等有著密切關聯。山東省基本公共服務純技術效率時序變化幅度最小，各年份標準差僅為0.007，說明各地市在基本公共服務領域的供給過程中，普遍重視要素投入結構，強調投入要素的均衡配置與合理利用以及數字技術和科技平臺的廣泛應用。山東省基本公共服務規模效率時序變化特征與綜合效率一致，均值由2011年的0.946增至2020年的0.994，其中2011年規模效率（均值0.994）最高，2014年規模效率（均值0.941）最低。

山東省三大經濟圈基本公共服務綜合效率、純技術效率和規模效率從高到低均呈現省會經濟圈＞膠東經濟圈＞魯南經濟圈，綜合效率均值分別為0.981、0.967和0.904，純技術效率均值分別為0.998、0.991和0.973，規模效率均值分別為0.983、0.974和0.925。以濟南為中心的省會經濟圈依托“強省會”以及黃河流域生態保護與高質量發展戰略，圍繞國際醫養中心、國際知名文化旅游目的地等的建設目標，加快公共服務高效推進，增進公共服務便利共享，同時，《關于加快省會經濟圈一體化發展的指導意見》明確指出要協同提升優質教育供給，統籌提升公共衛生應急管理能力，共織社會保障一張網，強化生態環境共保聯治，這為區域公共服務效率的有效提升奠定了基礎。以青島為中心的膠東經濟圈作為新經濟發展示范區，創新能力處于領先位置，多元文化交相輝映，城市環境宜居宜游，為基本公共服務高質量供給提供條件。魯南經濟圈經濟發展較為滯后，導致基本公共服務投入相對不足，因而以深化供給側結構性改革為主線，以提升整體實力和綜合競爭力為目標，推進城鄉融合發展以及革命老區振興等是當前工作的重點。

（二）空間變化特征

運用ArcGIS10.6軟件的最佳自然斷裂點法（Jenks），將基本公共服務綜合效率、純技術效率和規模效率從高到低分別劃分為五個等級，如圖2所示。

由圖2可知，2011—2020年，山東省基本公共服務綜合效率的空間分異特征相對明顯，標準差為0.077，僅有東營市、泰安市、威海市、日照市、濱州市和菏澤市共6個地級市的DEA始終有效，其余10個地級市均為非DEA有效，占全部城市數量的62.50%，說明山東省基本公共服務綜合效率整體一般，尚未達到理想狀態；另外，濰坊市、濟寧市、臨沂市、德州市的基本公共服務綜合效率低于全省平均值0.957，其中臨沂市基本公共服務綜合效率（0.710）最低。山東省基本公共服務純技術效率空間分布最為均衡，標準差為0.024，僅有濟南市、青島市、濰坊市、濟寧市和臨沂市共5個城市為非DEA有效，占全部城市數量的31.25%；濟南市、濰坊市、濟寧市、臨沂市的純技術效率低于全省平均值0.990，臨沂市基本公共服務純技術效率（0.908）最低。山東省基本公共服務規模效率空間分布較為均衡，標準差為0.059；東營市、泰安市、威海市、日照市、濱州市和菏澤市共6個城市為DEA有效，其余10個城市均為非DEA有效；濰坊市、濟寧市、臨沂市和德州市的基本公共服務規模效率低于全省平均值0.966，臨沂市基本公共服務規模效率（0.784）最低。

三、山東省基本公共服務效率的演變特征與熱點分析

（一）總體空間自相關程度

運用OpenGeoDa軟件，計算2011—2020年山東省基本公共服務效率的全局自相關系數即Morans I指數值，并對其進行顯著性檢驗后，繪制出變化趨勢圖（見圖3）。由圖3可知，山東省基本公共服務效率的Morans I指數多為負值（2013年和2015年除外），說明山東省基本公共服務效率在空間上整體呈現隨機分布與離散性特征，相鄰城市之間存在顯著的空間負相關。2011—2016年，山東省基本公共服務效率全局Morans I指數整體呈現波動下降態勢，其中，2011年山東省基本公共服務效率的Morans I指數為負，且Z（I）大于0，即存在“高-低集聚”關系，說明基本公共服務效率高值城市被低值城市所環繞；2013年和2015年山東省基本公共服務效率的Morans I指數為正，且Z（I）大于0，即存在“高-高集聚”關系，說明研究城市與鄰近城市的基本公共服務效率均較高，但從指數值來看，其空間相關性和集聚性依然很弱。2016—2019年，隨著“十三五”時期山東省各城市對基本公共服務資金、技術、制度、人員等要素的普遍投入，以及基本公共服務共建共享進程的深入推進，山東省基本公共服務效率全局Morans I指數呈現逐年增加態勢，由2016年的-0.2652增加到2019年的-0.0575。2020年，山東省基本公共服務效率全局Morans I指數開始下降，且Z（I）小于0，即存在“低-高集聚”關系，說明基本公共服務效率低值城市被高值城市所環繞。

（二）熱點區演化特征

熱點分析可以進一步說明山東省基本公共服務效率空間集聚的相關程度和明顯位置。運用ArcGIS10.6軟件，計算2011—2020年山東省基本公共服務效率的局部空間關聯指數即Getis-Ord Gi*，并利用最佳自然斷裂點法（Jenks）根據指數高低依次劃分為熱點區、次熱點區、次冷點區和冷點區四類區域（見圖4）。

由圖4可知，山東省基本公共服務綜合效率、純技術效率和規模效率的冷熱點分布在空間上較為相似，熱點區主要分布于北部、東部和西部，冷點區主要分布于中部和南部，但在局部地區存在一定差異。如德州市和聊城市在綜合效率與規模效率中屬于次熱點區，但在純技術效率中屬于熱點區，臨沂市在綜合效率與純技術效率中屬于次冷點區，但在規模效率中屬于冷點區。具體來說，山東省基本公共服務綜合效率熱點區、次熱點區、次冷點區和冷點區城市占比分別為18.75%、37.5%、31.25%和12.5%，純技術效率熱點區、次熱點區、次冷點區和冷點區城市占比分別為31.25%、25%、31.25%和12.5%，規模效率熱點區、次熱點區、次冷點區和冷點區城市占比分別為18.75%、37.5%、25%和18.75%。另外，濟南市、濱州市和威海市的基本公共服務綜合效率、純技術效率和規模效率均長期落入熱點區，這與《濟南市基本公共服務體系建設行動計劃（2013—2015 年）》《濱州市基本公共服務清單（2018—2020）》《威海市基本公共服務體系建設行動計劃（2014—2015年）》等一系列相關政策文件的出臺與實施所產生的推動作用有關；日照市和棗莊市的基本公共服務綜合效率、純技術效率和規模效率均長期落入冷點區，這與經濟基礎薄弱、結構性壓力突出、資源環境承載力不足等對兩市產生的嚴重制約有關。

四、山東省基本公共服務效率的協同提升路徑

通過對基本公共服務效率時空演變特征的分析，在融合傳統路徑的基礎上[31]，明確提升目標，把握調控重點，從強化要素關聯、推動區域協調、推進主體協同三個方面出發，提出山東省基本公共服務效率的協同提升路徑，以此形成優勢互補、融合互動的發展新格局。

（一）強化基本公共服務效率的要素關聯

強化基本公共服務效率的要素關聯即強調資金、技術、人員、平臺、制度五大要素的優化統籌與融合共生，注重將傳統的碎片化服務整合為優質的系統性服務[32]，在此基礎上，注重教育、醫療、社保、環保、文體服務的協同性供給以及基本公共服務綜合效率、純技術效率與規模效率的全方位提升。

首先，構建基本公共服務效率的要素互動關聯機制。在完善基本公共服務標準體系的基礎上，做好供給要素的統籌規劃、統一管理和統一供給，深入分析要素互動關聯邏輯，強調供給要素的雙向互動與優化配置，解構要素之間的負向抑制關系，加快補齊基本公共服務的軟硬件短板和弱項。同時，堅持系統集成與協同高效，統籌推進教育、醫療、社保等民生領域惠民工程，提高資源配置效率。其次，推動公共服務數字化。充分利用大數據、人工智能、云計算、區塊鏈等新技術手段，依據整體性治理邏輯，優化公共服務數字資源結構，融合民生保障信息與電子商務信息，構建跨部門與跨功能的整合機制，創建基于感知的數據處理系統，打造數字生態共同體，建構數字公共服務體系，形成覆蓋全域、互聯互通、多級分布的公共服務數字化體系。再次，打造“互聯網+”共享平臺。按照“平臺+服務+應用”的設計思路，進一步加強山東省教育公共服務、山東醫保公共服務等共享平臺的信息化建設，注重數據共享與整合服務，建設智慧服務和管理模式，推進線上線下要素相融合，為區域公共服務提檔升級拓展空間，為打造快捷、多元、智慧的公共服務新業態提速加碼。

（二）推動基本公共服務效率的區域協調

推動基本公共服務效率的區域協調即強調立足發揮各地比較優勢和縮小區域差距[14，33]，實現山東省16個地級市之間以及三大經濟圈之間的協調聯動與一體化推進，打造形成區域公共服務共建共享模式。

首先，制定基本公共服務效率的區域協調發展規劃。依托《山東省“十四五”公共服務規劃》，進一步發揮濟南、青島兩大中心城市以及省會經濟圈的引領帶動作用，加大對偏遠滯后地區基本公共服務的規模供給，加強跨地區協調溝通，統籌設施布局，加強毗鄰地區互聯互通和共建共享，切實保障區域均衡。其次，加強府際協作供給。充分發揮資源集聚效應與規模效應，轉變地方政府之間基本公共服務供給理念，建立伙伴關系，強化府際之間的信息交流與利益表達，完善府際之間基本公共服務供給機制，促進區域管理創新升級，提高區域治理現代化水平。再次，建立跨區域長效協作機制。各地市之間、各部門之間建立基本公共服務事項聯席會議制度，明確任務分工，定期開展交流溝通與情況匯總等工作。完善區域基本公共服務科學決策機制、效能評估、監督考核等，打造精準高效的政策網絡，統籌公共服務信息系統和數據共享交換平臺。

（三）推進基本公共服務效率的主體協同

推進基本公共服務效率的主體協同即強調各地市政府、市場和社會組織三大主體的共同參與和分工協作，在充分溝通與交流的基礎上，通過優勢互補來發揮整體效用。

首先，探索基本公共服務效率的主體合作模式。廣泛吸引非政府多元主體的參與，了解各主體利益訴求，在明確協同目標、明晰合作職責、深化理念認同、加強資源共享等的基礎上，保證各主體的實質性參與。構建共享分配機制、風險防范機制和法律訴訟機制等，保障利益主體權益，避免利益分配的邊緣化，進而調動各方積極性與創造性。其次，構建協同監督新機制。一方面要建立政府、企業等相對獨立的監督管理機制，另一方面要對部分主體的不合作行為進行抵制，規范各主體行為。此外，還可以借助網絡平臺公開接受大眾監督與檢驗，通過建立第三方評估機構規范主體責任與義務，以此打破平級監督缺乏真正約束的壁壘。再次，推進市場化綜合改革。基本公共服務協同供給是市場機制下主體之間的良性互動，以此實現公共服務資源的帕累托最優。這就要求既要處理好政府與市場的關系，充分發揮各自比較優勢，也要通過制度創新培育和引導市場組織與社會組織，提升市場組織參與基本公共服務的供給能力，推進供給的市場化和社會化。

綜上，基本公共服務效率研究是一個較為復雜、動態的巨系統，全方位提升區域基本公共服務效率更是一個漫長的過程，需要循序漸進。本文開展的山東省基本公共服務效率的時空演變特征與協同提升路徑研究是較為初步的，未來將圍繞評價體系構建、方法模型選擇、影響因素識別和溢出效應分析等開展深入探索。另外，針對經濟社會發展的新要求，開展后疫情時代基本公共服務效率評價體系重構以及基本公共服務效率助推共同富裕的新機制與新路徑探索等，也將是今后關注的重點。

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［責任編輯 張桂霞]

［基金項目］山東省社會科學規劃研究專項（21CCXJ02）

［收稿日期］2022-07-23

［作者簡介］尹鵬（1987-），男，山東泰安人，魯東大學商學院副教授，博士。