政府引導基金，健康產業新機遇

凌馨

“今年我感覺最踴躍的是各級政府，全國各地的政府都來了，我們領導都說接待不過來。”一位國有投資機構高管總結2023年以來的投資趨勢時說。

在浙江、安徽、重慶等省市，政府引導母基金或專項基金群的規模，都已達到或超過2000億元；廣州、湖南等地新設基金群，規模亦在千億級。

生命科學和大健康是政府“金主爸爸”關注的方向之一，重慶、廣州的千億級母基金都將其列為重點投資領域，湘江新區、深圳也為生物醫藥設立了專門的產業引導基金。山東菏澤、威海等地市，甚至四川廣安的岳池縣，都成立了專門或重點投資醫藥的產業引導基金。

地方政府引導基金的風刮了快半年，意在何處？

千億級政府引導基金

“以前路上堵車覺得挺糟心，現在堵車覺得挺好，經濟活躍。”2023年前四個月，前述國有投資機構高管已經出差20多次。與2022年相比，機票漲價、酒店也漲價，募資的機會似乎也多了。

這位投資機構高管最近正忙著參加各種會議。不少由政府主導或參與的投資會議，都宣布新的政府引導基金。這就是機會。

將產業引導基金托管給專業投資機構，已是不少地方政府常見的選擇。2023年5月31日，在北京和浙江，就有兩位備受關注的“金主爸爸”同時宣布成立新基金。

一是國家級超級投資人——社保基金宣布設立“社保基金中關村自主創新專項基金”；二是杭州三大千億基金——科創、創新、并購三大基金亮相，生物醫藥是其五大產業投資布局之一。

這一次，3000億元的投資規模并未讓投資界感到太多意外。畢竟，2023年，人們已經看過了2000億元的重慶產業投資母基金、浙江省目標總規模超2000億元的“4+1”專項基金群、2000億元的安徽省新興產業引導基金體系、1500億元廣州產業投資母基金+500億創新投資母基金等。

地方政府引導投資此前已有成功案例。如逐漸形成產業集群的蘇州生物醫藥產業，是早在2017年該市成立的“蘇州基金”夯實的。據和融智庫統計，在蘇州基金所投行業中，醫療健康行業占了投資份額配置的40%。這是蘇州重點發展的“一號產業”，2022年產業規模達2188億元，與北上廣深同列全國第一方陣。

蘇州創新投資集團（下稱“蘇創投”）是蘇州基金和其他幾只地方引導基金、產投平臺整合成立的。蘇創投旗下子公司，直接投資生物醫藥企業42家，投資金額16.46億元。在A股上市的蘇州生物醫藥企業中，其直接參與投資的超過四分之一。

地方上，規模百億元級的引導基金也多了起來。

5月，湖南湘江新區發布五類產業發展基金，未來五年計劃出資200億元，發揮財政資金的杠桿及乘數效應，打造千億母子基金群；4月，廣東珠海高新區舉行百億級產業發展基金集中簽約儀式，預計提供約300億元產業投資；3月，河南平頂山市兩只百億級產業基金宣布設立。此前一個月，鄭州宣布設立不低于200億元的市場化母基金或創投基金。

雖然4月才集中簽約，珠海高新建投公司已與兩家社會企業簽訂戰略合作協議，將圍繞高新區“3+3+1”產業體系，以生物醫藥與大健康、新能源等戰略新興產業為主要投資方向。

在2023年初，深圳市“20+8”產業基金管理人的公開遴選，更是業內最熱門的話題之一。“現在是好項目去拿政府的錢的窗口。”一位人民幣母基金合伙人表示，他們是數只政府引導基金的受托管理人。

政府引導基金的錢，正被快速花出去。一位地方產投高層人士透露，自家2022年管理的一家百億級地市產業引導基金，一年內就已完成90%投資額度審批。甚至，今年管理的一個主題引導母基金，“還沒有設立，基本已經談得差不多了”。

2022年5月，武漢生物農業產業基地項目二期在光谷健康產業園開工建設。圖/IC

這是一個簡單的職場生存邏輯。“如果我募到錢，一兩年不投的話，LP（出資人）會天天盯著你，問你拿著我們的錢為什么不做呢？”某政府基金醫療方向投資人告訴《財經》記者。

盡管對時限看得緊，但政府投資的盡調“查得很細”。一家小型企業剛剛確定能拿到某地市級產投的資金，該公司創始人對《財經》記者回憶，經歷了半年的盡職調查，溝通頻率高的時候，幾乎每個工作日都要與對方項目負責人通話，回答各種對細節的追問，應要求對公司進行微調。

“一定要緊抓這一兩年的政府引導基金‘紅利。”在前述地方產投高層人士看來，一旦某地市成立一支母基金，投資額度最多在1年-2年就有可能被分完。“因為政府引導基金的母基金，政府對它的考核就是基金的投資效率。”

誰拿到政府的錢的機會更高？

政府引導基金開閘，誰有機會接住這萬億元投資？

政府引導基金有著明確的目標，就是要把錢投給契合區域發展主線的重大產業。如果是突破“卡脖子”技術的高精尖項目，政府基金也可以接受它短期內不賺錢，或是引入政府國有投資公司的自有資金長期持有。

“政府引導基金更多是引導產業發展的角度，或者是創新鼓勵、保障就業。他們形式上很靈活，甚至愿意股轉債，以年化多少的回報進行回購等條件，也愿意接受。”一位財務顧問機構戰略投資者業務負責人對《財經》記者分析。

每個城市或地區會選擇不同的重點產業。在上海的“3+6”新型產業體系、深圳“20+8”產業集群等地方重大產業規劃中，生物醫藥都是重要部分。杭州、湘江新區等地，也將生物醫藥和大健康列為其重點投資方向。

這種投資，可以是政府引導基金直投，也會與市場化投資機構合作。

重慶渝富控股集團黨委書記、董事長胡際權就表示，當地產業母基金的帶動作用，就是要突出重點領域，與頭部投資機構、產業方共同組建包括生物醫藥在內的特色產業領域超過10億元級子基金群。

承受風險的能力更強，不代表政府的錢就很好拿。

前述地方產投高層人士在出席某行業活動時談到，很多生物醫藥企業去年一年都沒能成功融資，“今年找我們的時候，估值直接在上一輪的基礎上打到八折，即便這樣，（資方）還是很冷淡”。

就算能拿到錢，也不會太多。隨著新冠疫情消減，前述政府基金醫療方向投資人工作中的一大任務是，如何說服投委會給大健康類項目更多額度。

在新冠疫情周期中，不少未盈利生物藥企，尤其是已拿到新藥上市許可的企業，估值已經很高，現在融資難度大。前述地方產投高層人士對這些公司的建議是，可以創新融資方式，考慮對藥證等各類資產進行結構化處理，或是其他的靈活融資方案。

“我們今年布局藥這塊會少一些，更多會把重要的發力點放在器械、原料藥上游等。”前述地方產投高層人士說。

剛剛過去的5月，公開信息披露了八起醫療器械企業融資信息，過半有政府引導基金或有政府背景的出資人參與，包括安徽生命健康基金、山東健康基金、川創投、廈門高新投、北京醫療機器人產業創新中心等。

投早投小投新技術，是后新冠疫情時代醫療及多數行業投資人的共同“避險”選擇。“有些健康賽道第一、第二名估值已經比較貴了。”前述政府基金醫療方向投資人分析。因此，有人會轉看一些更精專的小領域，比如基因療法、TCR-T細胞、合成免疫療法等。從事TCR-T細胞治療的新景智源在今年獲得近億元級A+輪融資，蘇州工業園區控股公司旗下基金參投。

畢竟，給政府做投資，投錯了，是要追責的。

5月29日，新加坡國有資本投資運營公司淡馬錫在官網發表聲明，對一項投資進行了內部審查，“盡管該投資團隊在得出投資建議的過程中沒有不當行為，但是該投資團隊以及對投資決定負責的高級管理層承擔集體責任，并因此減少了薪酬”。

中國也有國有企業違規經營投資責任追究制度。未按規定進行可行性研究或風險分析、投資并購未按規定開展盡職調查、項目管理混亂等情況，都要追責。

因此，曾經拿過政府投資的企業，繼續獲得注資的機會。

“比如說跟我們合作的子機構，就會把之前直投基金投的類似的拉出來，逐一進行挑選。”一位政府引導母基金管理機構相關負責人介紹。

“經歷了一些外部環境變化，大家發現，產業鏈上游的儀器和耗材，萬一斷供就會對行業造成很大的問題。”前述政府基金醫療方向投資人認為，越來越多投資者將目光投向整個產業鏈上下游，會使醫療產業發展更健康、更全面。

具體而言，新藥中，AI篩藥、基因編輯還有機會；器械中的IVD設備、質譜、測序等新療法的新工具，則是目前較受關注的。在這些領域，首都大健康基金、深圳高新投多有出手，投資了齊碳科技、至秦儀器等生命科學上游產業鏈器械企業。

當投資成為招商利器

成立產業引導基金，對地方政府可能意味著另一層含義——招商引資。

四川省廣安市宣傳部在發布岳池醫藥產業發展引導基金的消息時稱，該基金將“注重本地經濟發展，促進醫藥產業的升級和優化，推動醫藥產業的可持續發展，增加當地就業機會，提升地方產業競爭力”。

“都是想通過和資本合作，通過招商的形式來恢復、提升各地的國內生產總值（GDP）的增長。”一位大型投資機構高管認為。

從財政撥款或直接投資，轉向成立產業基金進行投資，對政府而言，不僅是把專業的投資事項交給專業的人，更重要的是，還可以獲得一筆“融資”。比如，華南某地在遴選特色產業基金管理人時，就要求“接單”的投資機構同時出資，并向社會募資作為配套，約占基金總額的三成。

蘇州市在工業園區創新藥、高新區高端醫療器械“雙核”發展之下，每年吸引社會資本投資約100億元，累計融資規模超500億元。其中，高新區已有近百家醫療器械企業獲得頭部資本各輪融資，融資金額超100億元。

前述大型投資機構高管算了算，“有些產業基金體量大的，要募十幾個億，難度不小”。這既提高了相關引導基金管理人的門檻，也可以視作政府一種管理手段。投得不好，投錯了，虧的不單是政府的錢，還有機構自己的。

這位高管說，“我覺得我沒這個本事，真的，我搞不定。”

對企業，地方產業引導基金的投資也有“附帶條件”。必須是當地企業，如果是外地的，則要求企業注冊地搬到當地。前述企業創始人就已應“金主爸爸”要求更改了注冊地。

“基金+招商”，是多地已經驗證的產業發展經驗。在蘇州，專門投資設立的“蘇州基金”中，就要求各合作子基金需在蘇州下轄區縣注冊設立，對蘇州企業及其關聯企業的投資總額最低不低于母基金出資額的60%。

“這個投資策略決定了為本地產業創新、科技創新增強金融有效供給，是蘇州基金的天職。”蘇州基金最大的出資人、蘇州國發集團副總經理張統表示。

如今蘇州已集聚生物醫藥企業4000余家，蘇州工業園區生物醫藥產業綜合競爭力以及產業、人才、技術三個專項競爭力，在全國215家生物醫藥產業園均居首位。“很多企業要拿地、建廠房，我們供應不足的，已經溢出到吳中區甚至周邊無錫、南通、杭州，形成了上海-蘇州沿著高速公路繼續向兩個方向延伸的一條產業帶。”一位當地招商人員告訴《財經》記者。

現在，越來越多城市和地區想復制“基金+招商”模式。

2023年5月31日，在上海奉賢區“基金+基地+產業”大會上，該區政府就提出，希望通過創新推進“基金+基地”招投聯動、撬動創業投資基金的模式，為此，還專門起草了一份文件，給予產業基金參與主導的產業園區以息促投、鼓勵引導基金支持、“撥投貸”聯動等。

山東菏澤說得更加直白，設立“菏澤現代醫藥港生物醫藥產業股權投資基金”，目的就是，“加快搶占優質項目資源、引導優勢企業加速落地”。

生物科技企業中，已經出現為了獲得投資更改原計劃的注冊地的情況。一位生物醫藥產業園區招商人員告訴《財經》記者，落戶能有多少配套投資，本來就是招商引資的“砝碼”，現在，它變得更“卷”了。

這位招商人員強調，并不是哪里給的錢更多，哪里就更適合企業發展，“我們還能給企業更多，比如更好的融資環境、產業鏈的完整度，以及方方面面的協同”。