農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的文本分析與優(yōu)化建議

王輝 唐添美

摘要：科學評價農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策并提出優(yōu)化建議，有助于更好地發(fā)揮政策在吸引和鼓勵農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)方面的效力。文章運用共詞分析和文本分析法，從吸引培養(yǎng)、發(fā)展服務、長久保障、資本支持四個政策工具視角，對我國各部委2006-2021年間頒布的48份關于農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策文本進行分析。通過分析發(fā)現(xiàn)：（1）農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策數(shù)量在時間分布上波動較大；（2）吸引培養(yǎng)類、發(fā)展服務類、資本支持類三類政策工具較為充足，但長久保障類政策工具使用不足。文章最后提出兼顧政策的連續(xù)性與時代性、提高政策供給的權(quán)威性與有效性、增強政策工具使用的平衡性與協(xié)同性等建議。

關鍵詞：農(nóng)民工；返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策；共詞分析；文本分析

中圖分類號：F323.6? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1672-0768（2023）03-0088-09

一、問題的提出

黨的十九大報告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，人才振興是關鍵。作為具有在城市第二三產(chǎn)業(yè)工作經(jīng)歷的農(nóng)民工，其既積累了一定的人力資本、物質(zhì)資本和社會資本，又具有濃厚的鄉(xiāng)土情結(jié)，契合了鄉(xiāng)村振興對既熱愛農(nóng)村又有技能的人才的需求。吸引農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)對促進農(nóng)民就業(yè)、提高農(nóng)民收入、振興農(nóng)村產(chǎn)業(yè)、帶動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展等方面均具有重要作用。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018～2022年）》明確要“帶動和支持返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員依托相關產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)業(yè)發(fā)展”。然而，創(chuàng)業(yè)是一項系統(tǒng)工作，創(chuàng)業(yè)意愿受到諸多因素影響，創(chuàng)業(yè)過程存在風險。因此，國務院及各部委出臺了一系列政策以激發(fā)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)意愿，推動創(chuàng)業(yè)發(fā)展，提供創(chuàng)業(yè)保障，全國多個省份也發(fā)布了支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的具體方案和實施意見等。

近年來，國內(nèi)學者關于農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的研究日益豐富，其中關于農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的研究主要聚焦四個方面：一是探討農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策體系的構(gòu)建。如，黃邁等從金融、產(chǎn)業(yè)、培訓、管理和公共服務四個方面提出構(gòu)建農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)政策支持體系［ 1 ］；彭安明等認為應當從保障土地供給、加大財政支持、完善金融體系、協(xié)調(diào)組織建設等多個方面完善農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策扶持體系［ 2 ］；胡豹提出從激勵性、引導性、保護性三方面優(yōu)化農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策體系［ 3 ］。二是農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的影響研究。一些研究證實返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策支持對農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)意愿有積極影響［ 4 ］；還有一些研究證實了政策支持對農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)質(zhì)量的積極影響［ 5-6 ］。三是農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的評價研究。一些學者通過構(gòu)建評價指標體系并開展問卷調(diào)查對農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策績效評價進行實證研究，如：胡俊波從“重要度、知曉度、滿意度、難易度、利用度”五個維度構(gòu)建農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策績效評價指標體系［ 7 ］；方鳴等從滿意度和完成度兩個維度構(gòu)建返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策績效評價指標體系，據(jù)此設計問卷并通過問卷調(diào)查來對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策進行主觀評價［ 8 ］；陳政等從政策實施成效、落實力度和反映回饋三個維度構(gòu)建了返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策評價指標體系［ 9 ］。還有少量學者選擇運用政策文本分析對農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策進行評價研究，一些學者對中國返鄉(xiāng)農(nóng)民工的創(chuàng)業(yè)政策運用文本分析法進行了歷史回顧和階段特征分析［ 10-12 ］；黃恒濤等對中央層面出臺的與農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)相關的29項政策，構(gòu)建包含政策工具（供給型、需求型、環(huán)境型）、政策力度、創(chuàng)業(yè)過程（創(chuàng)業(yè)種子期、起步期、發(fā)展期）三維政策分析框架對2006-2021年期間中央出臺的與農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)相關的政策文件進行文本分析，進而對相關政策進行評價［ 13 ］。

綜上，現(xiàn)有關于農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的研究涉及政策體系構(gòu)建、政策影響及政策評價等多維視角，特別是關于農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策評價方面既有基于問卷調(diào)查的主觀評價研究，也有基于文本分析的客觀評價研究，這些研究成果為本研究提供了重要的參考和借鑒。本研究運用共詞分析、文本分析等研究方法，從政策工具視角將農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策劃分為吸引培養(yǎng)類政策、發(fā)展服務類政策、長久保障類政策和資本支持類政策四種類型，進而對我國農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策進行客觀評價，并以期提出有效的優(yōu)化建議。相較于現(xiàn)有文獻，本研究的邊際貢獻在于以下幾方面：第一，政策文本數(shù)量更大，在政策文本搜集方面，除了以“農(nóng)民工”“返鄉(xiāng)”“創(chuàng)業(yè)”作為關鍵詞搜集相關政策文本，還進一步以與農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)相關的“鄉(xiāng)村振興”“三農(nóng)”等關鍵詞進行了搜索，獲得用于分析的有效政策文本數(shù)量達48份；第二，在政策工具分析過程中，區(qū)別于傳統(tǒng)的供給型、需求型和環(huán)境型三維政策工具分析框架，本研究構(gòu)建了包含吸引培養(yǎng)類政策、發(fā)展服務類政策、長久保障類政策和資本支持類政策的四維政策工具分析框架。

二、政策選擇與研究方法

（一）政策選擇

選擇有關農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策文件是進行共詞分析和文本分析的基礎。為了選擇出具有代表性的文件，本研究將“農(nóng)民工”“返鄉(xiāng)”“創(chuàng)業(yè)”作為關鍵詞，利用國務院及各部委官方網(wǎng)站等渠道搜集整理已公開的政策文本。此外，為確保政策的完整性，本研究以與農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)有關的詞語“鄉(xiāng)村振興”“三農(nóng)”為關鍵詞，對相關政策文本進行進一步搜索補充。同時，為提高文本的有效性，本研究所選擇的文本類型剔除了領導的講話、新聞稿、答復等，并將僅針對特定區(qū)域的文本、部門間轉(zhuǎn)發(fā)的重復文本、促進農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的具體活動開展方案以及內(nèi)容與農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)無關的政策文件進行刪除。最終，梳理得到2006年至今的有效政策樣本48份（見表1）。需要說明的是，本研究并未剔除僅涉及農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)單個方面的政策，也未剔除各部委在較早時期頒發(fā)的相關文件，以期對農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策進行系統(tǒng)性的研究。

（二）研究方法

針對選取的48份有效政策樣本，進一步采用共詞分析法和文本分析法進行研究。這兩種方法都能夠?qū)ξ谋緝?nèi)容的特征詞進行提取、量化，由淺入深地挖掘文本信息［ 14 ］。一方面，共詞分析法是一種定性與定量相結(jié)合的研究方法，其認為詞對的共現(xiàn)次數(shù)越多，聯(lián)系越緊，通過在共詞矩陣或共詞網(wǎng)絡中呈現(xiàn)這種聯(lián)系可以發(fā)現(xiàn)關鍵詞之間的聚類結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡特征，從而進一步揭示出文本的結(jié)構(gòu)特點［ 15 ］；另一方面，政策文本分析法在應用上既包括對顯性知識的統(tǒng)計分析，又包括對隱性知識的內(nèi)容分析，其通過解釋政策文本中的詞語、類別、次數(shù)等來推斷文本中的信息及其強度，以進一步揭示出政策背后的話語秩序，具有數(shù)據(jù)豐富、客觀中立等優(yōu)勢［ 16 ］。

具體分析思路如下：首先，對政策數(shù)量、頒布部門及頒布形式進行描述性分析。其次，采用ROSTCM6軟件、SPSS統(tǒng)計分析軟件和Ucinet社會網(wǎng)絡分析軟件進行共詞分析，具體對農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策文本進行詞頻分析、聚類分析和共現(xiàn)網(wǎng)絡分析。接著采用Nvivo12plus軟件進行政策文本分析，具體對農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策文本內(nèi)容進行編碼、統(tǒng)計等一系列操作。最后，根據(jù)分析結(jié)果得出結(jié)論，并提出相應的政策建議。

三、農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策分析

（一）政策概況分析

1.政策的數(shù)量演變

我國2006年—2021年農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策時間—數(shù)量分布情況如圖1所示。從區(qū)間的角度來看，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策發(fā)布數(shù)量可分為三個時間區(qū)間：一是2006年—2014年，政策發(fā)布數(shù)量一直居低不高，每年均不超過3項；二是2015年—2019年，該區(qū)間所發(fā)布的政策數(shù)量整體高于區(qū)間一所發(fā)布的政策數(shù)量水平，但在趨勢上表現(xiàn)為逐年遞減；三是2020年—2021年，政策發(fā)布數(shù)量開始回升，但低于區(qū)間二所發(fā)布的最高政策數(shù)量水平。從轉(zhuǎn)折點的角度來看，2015年，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策發(fā)布數(shù)量達到峰值，為10項，而2014年所發(fā)布的數(shù)量僅有1項，相比之下增加了10倍，在圖形中出現(xiàn)了明顯的斷層，在這一年，我國返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)政策體系的總體框架形成；2019年，為二、三區(qū)間的轉(zhuǎn)折點，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策發(fā)布數(shù)量的變化趨勢從連續(xù)下降開始轉(zhuǎn)為上升，此時農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策體系已發(fā)展較為完善。

2.政策的頒布部門

各部門參與發(fā)布農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策數(shù)量的分布情況如圖2所示。圖中僅展示發(fā)文數(shù)量排名前六的部門，由高到低分別為國務院（含國務院辦公廳）、人力資源和社會保障部（含人力資源社會保障部辦公廳）、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部（含農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳、原農(nóng)業(yè)部、農(nóng)業(yè)部辦公廳）、發(fā)改委（含發(fā)展改革委辦公廳）、財政部（含財政部辦公廳）、科技部。各部門單獨及聯(lián)合發(fā)文數(shù)量的分布情況如圖3所示。其中，多部門聯(lián)合發(fā)文的政策數(shù)量為15，占總政策數(shù)量約為30%，說明農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的推行力度仍存在較大提升空間。

3.政策的頒布形式

農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的頒布形式如圖4所示。其中，通知和意見兩種形式分別占56.25%和43.75%，種類單一，在辦法、細則、標準、規(guī)劃等頒布形式上有待豐富完善。

（二）政策共詞分析

1.共詞詞頻分析

高頻關鍵詞是文本中出現(xiàn)頻次較高的核心詞匯，在一定程度上能反映出政策的重點和熱點。首先，對農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策進行關鍵詞提取形成自定義詞表，其中關鍵詞主要從政策標題和主題句中提取。其次，利用ROSTCM6軟件對政策文本進行分詞處理和詞頻統(tǒng)計；再次，對關鍵詞進行過濾和合并，如將“就業(yè)”“農(nóng)村”“農(nóng)民”等無關或概念寬泛的詞匯剔除，將“稅收優(yōu)惠”“稅費減免”“定向減稅”等近義或同義詞合并。最后，匯總得到出現(xiàn)頻次大于30的高頻詞匯23個，按頻次高低排序如下表2所示。

從表2可以看出，出現(xiàn)頻次最高的關鍵詞為創(chuàng)業(yè)投資，頻次為213，而與之相關聯(lián)的資本支持類政策關鍵詞詞頻集中在40以下區(qū)段，包括稅收優(yōu)惠、擔保貸款、財政支持和政府購買，可見農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策更側(cè)重于引導社會資本提供資金支持。出現(xiàn)頻次第二高的關鍵詞為創(chuàng)業(yè)培訓，頻次為209，與此同時職業(yè)培訓與技能培訓出現(xiàn)的頻次也較高，可見農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策側(cè)重在培訓培養(yǎng)方面提供支持，有利于提高農(nóng)民工的創(chuàng)業(yè)能力、創(chuàng)業(yè)素質(zhì)、技術(shù)水平等。出現(xiàn)頻次最低的關鍵詞為政策宣傳，僅為33次，說明政府應加大信息普及力度，以使更多返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工了解創(chuàng)業(yè)政策，理解創(chuàng)業(yè)政策，用好創(chuàng)業(yè)政策，減少返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)過程中的阻力。在統(tǒng)計表中，發(fā)展服務類政策關鍵詞的數(shù)量最多，包括創(chuàng)業(yè)服務、公共服務、創(chuàng)業(yè)園、電子商務、眾創(chuàng)空間、服務平臺、金融服務、產(chǎn)業(yè)融合、創(chuàng)業(yè)孵化和服務體系，可見政策注重提供良好的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)條件。

2.共詞聚類分析

為進一步探究農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的聚焦點，本文采用ROSTCM6軟件中社會網(wǎng)絡和語義網(wǎng)絡對已選取的高頻關鍵詞進行分析，得到共詞矩陣，再將其導入到SPSS軟件中進行聚類，結(jié)果得到四個聚類，如圖5所示。

借助資金支持、稅收優(yōu)惠、基礎設施建設、政策宣傳等措施吸引創(chuàng)業(yè)，通過帶頭人培育、職業(yè)培訓、技能培訓等行動進行創(chuàng)業(yè)人才培養(yǎng)，再以創(chuàng)業(yè)園為平臺實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)孵化，所以將帶頭人等關鍵詞歸類為“創(chuàng)業(yè)吸引與培養(yǎng)孵化”；金融機構(gòu)提供金融服務，政府機構(gòu)提供購買服務，眾創(chuàng)空間、電子商務等為創(chuàng)業(yè)提供發(fā)展平臺，所以將金融服務等關鍵詞歸類為“各類機構(gòu)與平臺支持”；創(chuàng)業(yè)服務和公共服務形成一個聚類，歸為“服務提供”；最后“創(chuàng)業(yè)培訓”單獨成為一類。綜上，四個聚類分別代表了“創(chuàng)業(yè)吸引與培養(yǎng)孵化”“各類機構(gòu)與平臺支持”“服務提供”“創(chuàng)業(yè)培訓”四個聚焦點。

3.共詞結(jié)果的可視化展示

為實現(xiàn)共詞結(jié)果的可視化展示，本文利用Ucinet軟件的Netdraw工具將高頻關鍵詞共現(xiàn)矩陣數(shù)據(jù)繪制成農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策高頻關鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡圖譜（見圖6）。在共現(xiàn)圖譜中，每個節(jié)點代表一個關鍵詞，節(jié)點越大，則中心度越大，也就說明該節(jié)點的重要性越高。由圖分析，創(chuàng)業(yè)培訓的節(jié)點最大，技能培訓的節(jié)點最小，可見農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策在培訓方面?zhèn)戎赜陂_展以創(chuàng)業(yè)意識教育、創(chuàng)業(yè)項目指導和企業(yè)經(jīng)營管理為主的創(chuàng)業(yè)培訓，但在職業(yè)技能培訓上關注度較低。此外，創(chuàng)業(yè)服務、公共服務的節(jié)點較大，其次是電子商務、服務平臺、萬眾創(chuàng)新和眾創(chuàng)空間，說明農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策重視創(chuàng)業(yè)團隊的初創(chuàng)扶持、經(jīng)營管理，以及創(chuàng)業(yè)人員的住房醫(yī)療等服務方面的建設，與此同時，政策對于眾創(chuàng)空間、科技園、電商平臺等平臺建設也給予了較大的支持。

（三）政策文本分析

1.創(chuàng)業(yè)政策整體分析

運用Nvivo12Plus軟件，采取自上而下的編碼方式，將政策劃分為吸引培養(yǎng)類政策、發(fā)展服務類政策、長久保障類政策和資本支持類政策四種類型的政策工具，并結(jié)合農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的特點，對四類政策工具的具體內(nèi)容進行細化。其中，吸引培養(yǎng)類政策細化為人才吸引、人才培養(yǎng)、人才激勵三種政策形式；發(fā)展服務類政策細化為創(chuàng)業(yè)服務、創(chuàng)業(yè)平臺、創(chuàng)業(yè)空間三種政策形式；長久保障類政策細化為創(chuàng)業(yè)保障和生活保障兩種政策形式；資本支持類政策細化為融資支持、資金投入、政策優(yōu)惠三種政策形式。具體詳見表3。

2.創(chuàng)業(yè)政策分維度分析

以2014年和2019年為時間節(jié)點，以農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策文本的具體條款為分析單元，得到編碼在表3的分類框架下，每一項具體的政策形式在不同階段所涉及的政策文本數(shù)量、參考點數(shù)量及總占比情況，結(jié)果如表4所示。

從政策類型維度分析，吸引培養(yǎng)類政策工具、發(fā)展服務類政策工具、資本支持類政策工具分別為107條、107條、109條，在總政策占比中皆約為30%，相比之下，長久保障類政策工具數(shù)量僅為38條，占比約為10%。在政策文本分析中，對于研究對象在數(shù)量上的強調(diào)是一個屬于強度范疇的概念，對某項政策工具或內(nèi)容在數(shù)量上的多次強調(diào)意味著政府對于該項條目具有較高強度的偏好［ 16 ］。由此說明，政府在制定農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策時，對于吸引培養(yǎng)類、發(fā)展服務類、資本支持類三類政策工具的使用偏好程度較大且較為均衡，而對于長久保障類政策工具的偏好則明顯減少。四類政策的具體分析如下：

（1）吸引培養(yǎng)類政策

吸引培養(yǎng)類政策主要體現(xiàn)為人才吸引、人才培養(yǎng)和人才激勵。由表4數(shù)據(jù)可知，人才吸引與人才培養(yǎng)運用頻率較高，尤其是人才培養(yǎng)在各類政策工具中占比最大，為15%，且其在2016年就已有9份政策文本提到相關內(nèi)容。由此說明，我國高度重視開發(fā)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人力資源，通過開展各類培訓提升返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工的創(chuàng)業(yè)能力和職業(yè)技能。此外，在人才吸引方面，國家也通過利用發(fā)揮創(chuàng)業(yè)示范基地等的示范帶頭作用，積極營造良好的創(chuàng)業(yè)氛圍，以鄉(xiāng)情感召，政策吸引，帶動農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。相比之下，人才激勵在總政策工具的使用中占比最少，僅為2.5%，且其在成熟階段（2015年—2019年）并未發(fā)生增長，因此在人才激勵方面應加強重視，豐富并落實相關措施，通過表彰獎勵優(yōu)秀就業(yè)創(chuàng)業(yè)單位和個人等方法來實現(xiàn)激勵，留住創(chuàng)業(yè)人才和創(chuàng)業(yè)項目。

（2）發(fā)展服務類政策

發(fā)展服務類政策主要體現(xiàn)為創(chuàng)業(yè)服務、創(chuàng)業(yè)平臺和創(chuàng)業(yè)空間。據(jù)表4數(shù)據(jù)可知，創(chuàng)業(yè)服務與創(chuàng)業(yè)平臺的運用比例較高，其中創(chuàng)業(yè)服務包括適當放寬返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的市場準入條件，加快清除阻礙創(chuàng)業(yè)的各種行業(yè)性、地區(qū)性、經(jīng)營性壁壘，依托各類服務平臺和服務機構(gòu)，積極開展創(chuàng)業(yè)綜合類服務等，其次對創(chuàng)業(yè)服務進行縱向比較，該類政策工具的運用整體在2015年—2019年較前一階段大幅提升，參考點數(shù)目在該階段與其他政策工具相比達到最大值33，說明在成熟階段，政府對創(chuàng)業(yè)服務的重視程度最高。此外，政府也較為強調(diào)創(chuàng)業(yè)平臺的搭建，依托存量資源積極整合發(fā)展農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園、創(chuàng)業(yè)孵化基地等創(chuàng)業(yè)載體，為返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)企業(yè)提供場地及各項服務支持。然而，創(chuàng)業(yè)空間的運用僅占4.7%，政府應加大對拓寬返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)空間的關注度，通過發(fā)展電商等產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)民工提供更多的創(chuàng)業(yè)機會和選擇。

（3）長久保障類政策

長久保障類政策主要體現(xiàn)為生活保障和創(chuàng)業(yè)保障。據(jù)表4數(shù)據(jù)分析，生活保障與創(chuàng)業(yè)保障的運用均處于較低水平，2015年前政策側(cè)重于通過加強農(nóng)村基礎設施建設，完善住房、醫(yī)療、教育等相關措施，使返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工能夠獲得生活保障。2015年后政策開始偏向于創(chuàng)業(yè)保障工具，通過營造公平的市場環(huán)境、保障返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)用地等措施為農(nóng)民工提供有效創(chuàng)業(yè)支撐。

（4）資本支持類政策

資本支持類政策主要體現(xiàn)為融資、資金投入和政策優(yōu)惠。由表4數(shù)據(jù)可知，資金投入、融資、政策優(yōu)惠的使用逐級遞減，分別為12.7%、10.0%、7.5%，在這一方面，政府通過落實小額擔保貸款等政策，積極推動金融產(chǎn)品和金融服務創(chuàng)新，拓寬融資渠道。其次，通過加大財政、信貸等資金投入，提供創(chuàng)業(yè)補貼、培訓補貼等資金補貼，大力推動各項創(chuàng)業(yè)活動的開展。此外，政府確保稅收優(yōu)惠、采購優(yōu)惠等優(yōu)惠政策落地生根，以減輕創(chuàng)業(yè)主體負擔。

四、結(jié)論與建議

（一）研究結(jié)論

借助ROSTCM6、Novivo、SPSS和Ucinet社會網(wǎng)絡分析軟件，主要采用共詞分析和文本分析方法，對2006年至今的48份農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策文本進行分析并得到如下結(jié)論：

首先，通過政策概況分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策供給數(shù)量在時間上波動較大；農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)聯(lián)合發(fā)文政策數(shù)量隨時間發(fā)展呈遞增趨勢，但占比不到1/3，可見政策效力雖在后期逐漸得到加強但仍存在力度不足的問題；此外，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的頒布形式局限為意見和通知，缺乏具有強權(quán)威性的規(guī)章條例類文本。

其次，由詞頻分析可知，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策在創(chuàng)業(yè)培訓、創(chuàng)業(yè)投資以及服務方面的建設已較為飽和，但在政策宣傳方面涉及較少；由聚類分析可知，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策聚焦于創(chuàng)業(yè)吸引與培養(yǎng)孵化、各類機構(gòu)與平臺支持、服務提供與創(chuàng)業(yè)培訓四個方面；此外由共現(xiàn)網(wǎng)絡觀察可知，創(chuàng)業(yè)培訓、服務、平臺為政策的重點關注內(nèi)容。

最后，由文本分析發(fā)現(xiàn)，從宏觀政策工具看，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策對于吸引培養(yǎng)類、發(fā)展服務類、資本支持類三類政策工具的使用偏好較為均衡，但對于長久保障類政策工具的使用則明顯偏少；從微觀工具形式看，吸引培養(yǎng)類政策工具中的人才激勵、發(fā)展服務類政策工具中的創(chuàng)業(yè)空間、長久保障類政策工具中的生活保障和創(chuàng)業(yè)保障、以及資本支持類政策工具中的政策優(yōu)惠均有待補齊。

（二）政策建議

1.兼顧政策的連續(xù)性與時代性

在1999年及2004年，西部大開發(fā)戰(zhàn)略和中部崛起戰(zhàn)略相繼提出，中央對中西部資源的傾斜為農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供了發(fā)展空間；2012年，黨的十八大提出“四化同步”，為農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供了環(huán)境支撐；2013年，黨的十八屆三中全會召開，農(nóng)村土地制度改革加快，有效提升了農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意愿和能力［ 14 ］，然而，2015年前相關支持政策發(fā)布數(shù)量均不超過3項。由此可見，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策供給的連續(xù)性與時代性亟待提高，政府必須及時、適時依據(jù)時代形勢變化發(fā)布配套扶持政策，緊跟各項戰(zhàn)略實施的腳步。如在現(xiàn)階段，政府可瞄準新冠肺炎疫情就業(yè)沖擊、全面推進鄉(xiāng)村振興、解決相對貧困、新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系等方面積極實施政策，以釋放“洼地效應”和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)紅利［ 4 ］。

2.提高政策供給的權(quán)威性與有效性

由研究結(jié)論可知，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的頒布形式局限為意見和通知，缺乏具有強權(quán)威性的規(guī)章條例類文本。因此，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策有必要在文本類型和發(fā)布形式上增強權(quán)威性，提高受重視程度和落實力度，切實保障農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)活動的有序開展。

3.增強政策工具使用的平衡性與協(xié)同性

根據(jù)共詞分析的研究結(jié)論，政府應加大農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的宣傳力度，可通過提高各級干部的政策宣傳意識，發(fā)揮新媒體等宣傳工具的作用，開展創(chuàng)業(yè)大講堂等活動，吸引更多具備條件的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。根據(jù)文本分析的研究結(jié)論，從宏觀政策類型上，政府應該完善長久保障類政策，增加長久保障類政策工具的使用比率，以最大程度地發(fā)揮政策對農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的推動作用。從微觀政策形式上，吸引培養(yǎng)類政策類型中應加強創(chuàng)業(yè)人才激勵的政策工具的使用；發(fā)展服務類政策類型中應加強促進特色產(chǎn)業(yè)、三產(chǎn)融合發(fā)展，進而拓展創(chuàng)業(yè)空間的相關政策工具使用；長久保障類政策類型中應重視創(chuàng)業(yè)保障，在營造公平市場環(huán)境、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)保護等方面給予重視；資本支持類政策類型中應繼續(xù)加強稅收優(yōu)惠、采購優(yōu)惠和融資優(yōu)惠等政策工具的使用。最后，在保持微觀和宏觀政策工具分布合理的同時，還應該關注政策工具執(zhí)行過程中眾多因素之間的協(xié)同聯(lián)動，注重政策工具組合效應的發(fā)揮。

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［責任編輯：陳麗華］