論人事爭議解決機制中事業(yè)單位工會調(diào)解職能的構(gòu)建

劉澍

［摘 要］ ?《工會法》第二十九條僅授權(quán)工會調(diào)解勞動爭議，既不肯定也不否定有權(quán)調(diào)解人事爭議。這與工會協(xié)調(diào)勞動關(guān)系的本職存在隱性沖突。實務(wù)顯示，人事爭議處理中，三類事業(yè)單位工會調(diào)解職能存在缺位、冒進(jìn)或錯位。究其原因，主要在于相關(guān)法律依據(jù)缺失、人事爭議處理的行政化和職工權(quán)利救濟(jì)的有限性。本文主張修正現(xiàn)行工會職能之行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)論，換為細(xì)分論，即維持不介入?yún)⒐芾硎聵I(yè)單位人事爭議的現(xiàn)狀；介入調(diào)解公益一類事業(yè)單位人事爭議，但服務(wù)于公益事業(yè)的穩(wěn)定和發(fā)展；介入調(diào)解公益二類事業(yè)單位人事爭議，但側(cè)重于以調(diào)解方式發(fā)揮維權(quán)與服務(wù)職能，尤其是服務(wù)于爭議的順利解決。

［關(guān)鍵詞］ ?人事爭議；事業(yè)單位工會；聘用合同；調(diào)解職能

［中圖分類號］ ??D412.6 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ A

［文章編號］ 2095-7416（2023）02-0011-13

新中國成立后，工會的政治屬性、階級立場和職能定位隨著新民主主義革命的勝利實現(xiàn)了從對抗到維護(hù)的偉大轉(zhuǎn)變。黨的二十大報告提出：“深化工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織改革和建設(shè)，有效發(fā)揮橋梁紐帶作用。”然而，對照新時代深刻的社會變化，工會維護(hù)職能方面的理論爭議一直未能得到平息，并成為學(xué)術(shù)界70多年來延續(xù)不斷的研究熱點。2021年底《中華人民共和國工會法》（以下簡稱《工會法》）進(jìn)一步修正了工會職能，即在“雙維護(hù)”的基礎(chǔ)上增加“竭誠服務(wù)職工”的職能，并成為本次修正的突出亮點。顯然，該修正是吸收2018年《中國工會章程修正案》經(jīng)驗的結(jié)果。這也預(yù)示著我國工會的職能將進(jìn)一步傾向于為廣大職工會員提供服務(wù)。據(jù)此，事業(yè)單位與職工①發(fā)生人事爭議，作為雙重受托的工會也應(yīng)依法協(xié)調(diào)勞動關(guān)系，履行維護(hù)職責(zé)和服務(wù)職責(zé)。然而，與此形成消極沖突的是，《工會法》第29條僅僅授權(quán)“工會參加企業(yè)的勞動爭議調(diào)解工作”，而未明確將事業(yè)單位工會、機關(guān)工會納入人事爭議調(diào)解程序。事實上，按照中華全國總工會頒發(fā)的《工會參與勞動爭議處理試行辦法》，工會法律服務(wù)機構(gòu)可以接受教職工委托參與爭議訴訟（包括調(diào)解），但實務(wù)中極少有相關(guān)實務(wù)案例［1］。綜觀學(xué)術(shù)資料，相關(guān)研究集中在高校人事爭議領(lǐng)域。主流觀點傾向于以高校工會為基礎(chǔ)建立勞動人事爭議調(diào)解委員會［2］。這一學(xué)術(shù)方案后續(xù)也得到了不斷修正，如合并勞動爭議和人事爭議處理程序，建立多元化的調(diào)解委員會［3］；增設(shè)校黨委下以工會調(diào)解為前置程序的人事爭議仲裁等［4］。相關(guān)研究在本領(lǐng)域產(chǎn)生了少量成果，但總體來看，論域局限性明顯，理論穿透力不強且進(jìn)展緩慢，多數(shù)方案可操作性較差，仍有待進(jìn)一步探索。本文試從學(xué)理與實證的角度行文分析并提出對策，以期拋磚引玉。

一、人事爭議處理中事業(yè)單位工會的調(diào)解職能及其缺陷

傳統(tǒng)的法學(xué)理論認(rèn)為，我國的公務(wù)機關(guān)、事業(yè)單位、軍事機關(guān)、社會團(tuán)體等不同于企業(yè)，用人單位與職工之間既不是純粹的勞動雇傭關(guān)系，也不是完全意義上的行政管理關(guān)系，而是一種特殊的人事關(guān)系，受特別權(quán)力關(guān)系理論的支配［5］。對于人事爭議的處理，國家法并沒有完成頂層設(shè)計，而是依據(jù)國家政策、地方政策形成了經(jīng)驗性的且以行政法規(guī)、行政規(guī)章為主體的復(fù)雜規(guī)制體系。詳查工會法律法規(guī)，只有部分規(guī)范間接涉及人事爭議領(lǐng)域，且事業(yè)單位工會在其中承擔(dān)的職能明顯區(qū)別于機關(guān)工會和企業(yè)工會。總體來看，事業(yè)單位工會調(diào)解人事爭議缺乏明確的法律依據(jù)。

（一）參公管理事業(yè)單位工會調(diào)解職能的缺位

事業(yè)單位分類改革以來，我國事業(yè)單位大體上被區(qū)分為四類，即參公管理事業(yè)單位、經(jīng)營類事業(yè)單位②、公益一類事業(yè)單位和公益二類事業(yè)單位③。仔細(xì)觀察這些類型的事業(yè)單位工會職能，不難發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行立法中相關(guān)工會參與人事爭議處理的職能有所差異。

按照現(xiàn)行立法，理論上參公管理事業(yè)單位工會可以參與人事爭議的協(xié)調(diào)，但具體法律規(guī)范卻沒有體現(xiàn)，呈現(xiàn)出調(diào)解職能被“屏蔽”狀態(tài)。所謂參照《公務(wù)員法》管理，在近年來逐漸呈現(xiàn)出與適用公務(wù)員法幾乎沒有區(qū)別的態(tài)勢。2020年底《公務(wù)員辭去公職規(guī)定》落地后，公務(wù)員人事爭議處理程序機制的態(tài)勢進(jìn)一步明朗，即除工勤人員適用勞動爭議解決程序以外，所有參公管理事業(yè)單位的工作人員均必須嚴(yán)格遵守辭去公職程序（聘任制公務(wù)員和法律另有規(guī)定的除外）。值得注意的是，《公務(wù)員辭去公職規(guī)定》改變了《人事爭議處理規(guī)定》對人事關(guān)系的定性，明確為人事任用關(guān)系。這一改變將參公管理事業(yè)單位工作人員與其他事業(yè)單位普遍適用的聘用關(guān)系區(qū)分開來，不再適用人事爭議處理程序。之所以發(fā)生如此重大的變化，是因為公務(wù)員（包括參公管理事業(yè)單位職工）辭去公職的緣由和引發(fā)的后果與普通事業(yè)單位職工完全不可同日而語。尤其是出于對“政商旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象的擔(dān)憂，制度的制定者希望封閉少數(shù)政界人士利用前影響力實現(xiàn)權(quán)力尋租的空間［6］。由此，黨內(nèi)法規(guī)開始加強對公職人員辭去公職的前端和后端管理。參公管理事業(yè)單位人事爭議處理程序也因此變得剛性有余而彈性不足。事實上，我國對掌握公權(quán)力的人員一直保持著較高的警惕性。無論是《公務(wù)員法》，還是《公務(wù)員辭去公職規(guī)定》，抑或是其他規(guī)章或規(guī)范性文件，均未授權(quán)參公管理事業(yè)單位工會協(xié)調(diào)人事爭議。《機關(guān)工會工作暫行條例》在確定工會工作職責(zé)時呈現(xiàn)出了職責(zé)“退縮”的傾向，即僅授權(quán)其“反映機關(guān)職工意見和建議”“保障職工的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，其調(diào)解職能處于缺位狀態(tài)。

（二）公益一類事業(yè)單位工會人事爭議調(diào)解職能的冒進(jìn)

公益一類事業(yè)單位的突出特征是沒有收費權(quán)，或者雖然有一定的收費權(quán)，但是所收費用甚少，因而屬于國家全額撥款興辦的社會組織。其典型代表是公辦公益性教科文衛(wèi)組織，如公共博物館、公共圖書館、公共文化館、公辦中小學(xué)及幼兒園等。這類單位具有突出的基礎(chǔ)性公益服務(wù)取向，是國家依法設(shè)立的為廣大民眾或國家機關(guān)提供均等服務(wù)的社會組織。這類組織顯著區(qū)別于參公管理事業(yè)單位的情形在于，其僅在國家法授權(quán)范圍內(nèi)行使部分軟約束的行政管理權(quán)。雖然國家沒有區(qū)分公益一類事業(yè)單位和公益二類事業(yè)單位人事爭議處理程序，但是業(yè)界普遍的觀點認(rèn)為公益一類事業(yè)單位屬于“不能或不宜由市場配置資源的單位或機構(gòu)”［7］。據(jù)此可知，各界均希望公益一類事業(yè)單位保持穩(wěn)定，人事爭議處理應(yīng)從嚴(yán)掌握。

從改革實務(wù)來看，相關(guān)人事爭議處理情況遠(yuǎn)比理論預(yù)想的要復(fù)雜得多。原因在于公益一類事業(yè)單位存在多個層級，干部人事管理權(quán)分屬于不同級別的管理機構(gòu)，部分職工可能處于涉密崗位，還有部分職工屬于政策性安置人員。與此不太協(xié)調(diào)的是，《事業(yè)單位工會工作條例》也沒有采取分類對待的方式，籠統(tǒng)地授權(quán)其“開展集體協(xié)商，……協(xié)調(diào)處理勞動人事爭議”。這顯然賦予了公益一類事業(yè)單位工會調(diào)解人事爭議的職能。雖然此種矛盾性不夠明顯，但是結(jié)合《公共圖書館法》《教育法》《教師法》等，則不難發(fā)現(xiàn)其中的消極沖突。因為前述國家法對工會職能均未涉及，反而襯托出公益一類事業(yè)單位工會的人事爭議協(xié)調(diào)職能呈現(xiàn)出冒進(jìn)態(tài)勢。

（三）公益二類事業(yè)單位人事爭議調(diào)解職能的錯位

公益二類事業(yè)單位的突出特點是其擁有法定的收費權(quán)，屬于國家差額撥款的社會組織。按照中共中央事業(yè)單位分類改革之類型細(xì)分設(shè)想，“承擔(dān)高等教育、非營利醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分由市場配置資源的，劃入公益二類”。2016年3月中共中央印發(fā)《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》，間接明確了公益二類事業(yè)單位人事制度的改革方向，即突出市場導(dǎo)向，分類施策；擴大人才橫向和縱向流動的空間，讓市場在人才資源配置中起決定性作用；弱化傳統(tǒng)的人事行政管理，尤其是要防止用管理黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的方式來管理科研教學(xué)機構(gòu)的人才。據(jù)此，公益二類事業(yè)單位人事爭議的解決應(yīng)該更靠近勞動爭議。然而，實務(wù)紛繁復(fù)雜，存在“冒進(jìn)”和“拖后腿”兩種反向態(tài)勢。居于優(yōu)勢地位的公益二類事業(yè)單位大力推行“非升即走”“非保即降”“非留即走”和（或）“非留即轉(zhuǎn)”等各類預(yù)聘—長聘制度，與預(yù)聘職工簽訂勞動合同或類似于勞動合同的聘用合同。此種制度給在崗職工造成了巨大的工作壓力，引發(fā)了激烈的人事沖突，甚至出現(xiàn)了故意殺人案件［8］。而在多數(shù)居于弱勢地位的公益二類事業(yè)單位中則出現(xiàn)極端的保守態(tài)勢，即單位想方設(shè)法利用層層嵌套的聘用合同來捆綁職工，阻礙人才流動，也同樣造成了大量的人事爭議案件。

面對此種復(fù)雜的局面，學(xué)術(shù)界的主流意見傾向于將人事爭議處理程序與勞動爭議解決程序合并，完全適用勞動合同法。不過，這一方案無法應(yīng)對現(xiàn)行復(fù)雜的法律格局。理由在于，其除了容易導(dǎo)致事業(yè)單位人事爭議更為激烈外，在法律上也存在難以適應(yīng)的難題：一是《勞動合同法》第九十六條以排除法將人事聘用合同不完全排除在勞動法范疇之外④。在本文看來，該條的真實含義是對事業(yè)單位人事爭議持保留意見，盡可能不適用勞動法予以解決。二是《事業(yè)單位人事管理條例》第十七條肯定事業(yè)單位與聘用制職工間為聘用合同關(guān)系的同時，又以但書方式給事業(yè)單位創(chuàng)設(shè)了約束職工的巨大空間⑤。三是司法救濟(jì)搖擺不定。2003年和2004年最高人民法院的兩份司法解釋將人事爭議的司法審判工作推入了自相矛盾的狀態(tài)：一方面審判程序適用勞動法；另一方面實體適用人事法，人事法無規(guī)定則適用勞動法。面對如此復(fù)雜的局面，公益事業(yè)單位工會普遍陷入了難以適用勞動法而只能遵從人事法的法律旋渦。再加上人事法本身沒有直接規(guī)定工會的調(diào)解職能，這迫使事業(yè)單位工會只能退而求其次——堅定地與單位保持高度一致，近乎放棄了職工維權(quán)職能，更談不上主動介入調(diào)解。

二、人事爭議處理中事業(yè)單位工會調(diào)解職能現(xiàn)狀及原因

調(diào)解是人類文明自然萌生的糾紛解決方式之一，在我國古代尤為盛行，并被上升為國家高度贊賞的一種政治生活方式。20世紀(jì)下半葉以來，調(diào)解作為ADR中最具有代表性的替代性糾紛解決方式得到了西方國家的廣泛應(yīng)用與發(fā)展。不過，西方國家的調(diào)解制度普遍以附設(shè)或外掛于訴訟制度的方式存在，與我國的各級國家機關(guān)或企事業(yè)單位的直接調(diào)解存在巨大差異。改革開放后，我國調(diào)解雖然一度呈現(xiàn)出下降趨勢，但在21世紀(jì)前后實現(xiàn)了“U”形回升。然而，令人驚訝的是，在人事爭議處理中，國家很少提倡調(diào)解，更少有工會調(diào)解之實務(wù)。

（一）事業(yè)單位工會調(diào)解職能現(xiàn)狀

從規(guī)范分析的角度而言，《工會法》第六條第一、三、四款均為事業(yè)單位工會協(xié)調(diào)人事爭議提供了法律依據(jù)，尤其是第二十條和第二十二條均明確賦予了其建議權(quán)、交涉權(quán)、支持與幫助權(quán)。顯然，作為“橫向無邊，縱向到底”的一種柔性糾紛解決方式，調(diào)解是事業(yè)單位工會介入單位內(nèi)部人事爭議的一種恰當(dāng)方式。然而，人事爭議實務(wù)卻給出了極度悲觀的答案。

檢索中國裁判文書網(wǎng)發(fā)現(xiàn)，在961件人事爭議訴訟案件中，工會參與的僅有77件，僅占8%⑥。 在所有樣本案件中，審判機關(guān)均未提及工會的調(diào)解或協(xié)調(diào)工作，也未要求其在人事爭議處理程序中發(fā)揮相應(yīng)的職能。唯一例外的是，浙江省的某個人事爭議案件中，事業(yè)單位因沒有經(jīng)過工會確認(rèn)程序單方解除聘用合同而被認(rèn)定程序違法［9］。法院判決的依據(jù)是浙江省人大常委會頒布的相關(guān)地方性法規(guī)。不過，由于該法規(guī)第十二條只適用于事業(yè)單位單方解除聘用合同之情形⑦，因而難以起到全面激活該地區(qū)事業(yè)單位工會人事爭議調(diào)解職能的作用。

統(tǒng)計前述77件司法案例，事業(yè)單位工會在人事爭議中的實際作用主要有如下幾種情形：一是對單位人事爭議處理決定不發(fā)表任何意見。此類情形最為常見，共計38件，占比49.4%。二是書面同意單位處理意見，共計26件，占比33.8%。三是依單位要求確認(rèn)職工違法違紀(jì)的事實，如擅自離崗或曠工，共計9件，占比11.7%。四是接收職工訴請但不實質(zhì)性回復(fù)，共計1件。五是勸說職工重新簽訂聘用合同，共計1件。六是應(yīng)單位安排向職工提供適當(dāng)補助以平息爭議，共計1件。七是在單位制定人事管理制度時發(fā)表意見，共計1件［10］。

由上不難發(fā)現(xiàn)，人事爭議案件中事業(yè)單位工會的共性：

一是事業(yè)單位工會面臨人事爭議信息不對稱困境。77個樣本中，僅有1個案件的職工向工會主席發(fā)送信息，要求單位確認(rèn)延遲回國行為的合法性［11］。這說明事業(yè)單位工會在人事爭議處理中處于完全的信息不對稱狀態(tài)。

二是事業(yè)單位工會被動介入人事爭議且堅定地同意單位處理意見或決定。《工會法》第二十二條規(guī)定事業(yè)單位處分職工或單方面解除勞動合同時應(yīng)當(dāng)將理由通知工會。由于多數(shù)職工與事業(yè)單位簽訂的是聘用合同，只要單位不處分職工，即使單位單方面解除合同且不告知工會也不違法。由此可見，事業(yè)單位工會并不需要介入人事爭議。實務(wù)中，事業(yè)單位工會之所以出現(xiàn)在人事爭議解決程序之中，純粹是部分事業(yè)單位出于謹(jǐn)慎，在作出相關(guān)處理決定時依然通知工會，或是要求其書面回復(fù)⑧。可見，事業(yè)單位工會之所以能夠介入人事爭議，其原因僅僅在于必須回應(yīng)單位的通知。而從司法案件來看，凡是得到通知且必須書面回復(fù)的事業(yè)單位工會，均以堅定的姿態(tài)支持或同意單位的人事爭議處理意見或決定。

三是即便事業(yè)單位工會介入人事爭議也極少進(jìn)行實質(zhì)性的協(xié)調(diào)。樣本案件中，個別案件有工會介入爭議并開展調(diào)解工作，不過該工會并非事業(yè)單位工會，而是市總工會。市總工會之所以出面調(diào)解，一方面是因為該案涉及該地區(qū)所有事業(yè)單位改制，需要全部在編職工重新簽訂聘用合同。而該案是典型案件，處理不好將產(chǎn)生不良影響。另一方面是因為該職工本身對雙方繼續(xù)履行聘用合同沒有意見，而是對先解除無期限的聘用合同再簽訂有期限的聘用合同有意見［12］。

四是事業(yè)單位工會缺乏調(diào)解人事爭議糾紛的實際權(quán)能。個別案件顯示，盡管事業(yè)單位與職工之間就人事爭議達(dá)成和解，但是和解方案并不是事業(yè)單位工會促成的結(jié)果。有意思的是，該案中事業(yè)單位承諾的補助卻是由工會來具體負(fù)責(zé)落實［13］。這進(jìn)一步說明，事業(yè)單位工會的真實地位只不過是事業(yè)單位的內(nèi)部機構(gòu)，其無實際權(quán)能調(diào)解人事爭議。

（二）事業(yè)單位工會調(diào)解職能缺位的原因

1.法律依據(jù)的缺位與復(fù)雜是妨礙事業(yè)單位工會介入的規(guī)范性原因。這主要體現(xiàn)在以下方面。

一是人事法體系未成，立法主體過多，時間跨度過長，且未明文要求工會協(xié)調(diào)人事爭議。在人事法領(lǐng)域，目前效力最高的法律文本是國務(wù)院制定的《事業(yè)單位人事管理條例》（行政法規(guī)），其他主要是中央人事部門制定的行政規(guī)章、最高人民法院制定的司法解釋、地方人大制定的地方性法規(guī)、地方人民政府制定的行政規(guī)章和行政機關(guān)以及各事業(yè)單位制定的行政規(guī)范性文件。這些廣義上的法律文本不僅層級過多，數(shù)量多，相互交叉，而且時間跨度特別大。本文成文前，筆者細(xì)查了大量相關(guān)文件，從中均看不到“工會”二字，更談不上授權(quán)或委托事業(yè)單位工會調(diào)解人事爭議。

二是人事法內(nèi)容過于繁雜，其行政管理法的性質(zhì)決定不適宜規(guī)定工會調(diào)解職能。我國人事法在內(nèi)容上諸法合體，涉及編制、職級職務(wù)、崗位管理、職稱評定、檔案管理、工資福利、職業(yè)道德等，橫跨經(jīng)濟(jì)、行政、民商、紀(jì)律等諸多領(lǐng)域，內(nèi)容十分繁雜。加上各地人才競爭激烈，可以毫不夸張地說，一地一策、一行一策、一時一策的情況較為常見。而與此形成鮮明對比的是，有學(xué)者統(tǒng)計了工會方面的立法，得出了“目前尚無一部工會地方立法是2015年之后新獲地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市所制定”的結(jié)論［14］。工會立法之所以被忽視，最為根本的在于其維護(hù)與服務(wù)職能與人事法的管理職能存在抵牾，而另一個重要原因則是立法權(quán)的限制。除中華全國總工會外，各地區(qū)總工會缺乏行政規(guī)章的制定權(quán)，而基層工會作為內(nèi)設(shè)機構(gòu)也無行政規(guī)范性文件的制定權(quán)。

三是人事法與工會法適用的邏輯不一致。人事法的適用體現(xiàn)出強烈的政策性和強制性色彩。說其具有政策性，是因為其以單位主管部門和主要領(lǐng)導(dǎo)對政策的理解與意見為準(zhǔn)，是一種上行下效的邏輯。而工會法的適用則是一種加塞邏輯，即處理人事爭議時，事業(yè)單位工會常常是因?qū)崉?wù)需要而被動地臨時介入爭議處理程序。這使得工會法和工會常常成為事業(yè)單位、仲裁機構(gòu)和法院等解決人事爭議時的例外考慮因素，而不是必須考慮因素。這是導(dǎo)致當(dāng)前事業(yè)單位工會職工權(quán)益維護(hù)功能失效，調(diào)解工作無法有效展開的制度性原因。

2.爭議處理的行政化是阻礙工會介入的結(jié)構(gòu)性原因。事業(yè)單位人事爭議處理采取行政化邏輯，其不僅在法律上呈現(xiàn)出對工會的排斥，而且從程序結(jié)構(gòu)上也阻礙工會介入。首先，從組織結(jié)構(gòu)來看，事業(yè)單位工會采取雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，且以本單位黨委或黨組領(lǐng)導(dǎo)為主。這導(dǎo)致工會失去了人事爭議調(diào)解員的獨立主體資格。其次，從爭議處理的程序前端來看，事業(yè)單位制定人事制度時只需向職工代表大會或部分工作人員征求意見即屬合法，工會失去了參與制定、修改和廢止人事制度的前端機會。再次，從爭議處理的后端程序來看，《人事爭議處理規(guī)定》第三條僅僅授權(quán)爭議當(dāng)事人向事業(yè)單位的主管部門申請調(diào)解。這一指引等于間接排除了事業(yè)單位工會以調(diào)解方式介入人事爭議的空間。最后，人事爭議當(dāng)事人地位完全不對等。人事爭議中，職工處于完全被動的地位，單位不僅掌握著工資福利待遇兌現(xiàn)權(quán)，還掌握著管理制度的制定權(quán)、解釋權(quán)，編制、職稱評審的決定權(quán)，對職工的考核、獎懲和紀(jì)律處分權(quán)。在此種完全不對等的行政法律關(guān)系中，單位完全用不上工會而可以自主決策。

3.人事爭議權(quán)利救濟(jì)的有限性是阻礙工會介入的外部性原因。從人事爭議的外部救濟(jì)機制來看，法律賦予職工維權(quán)的途徑僅有三種：行政申訴、人事爭議仲裁、司法救濟(jì)。此三種途徑對于事業(yè)單位工會而言均無從介入。

首先，事業(yè)單位工會因缺乏主體資格而無權(quán)介入人事爭議行政申訴程序。如果職工選擇向事業(yè)單位管理部門申訴，常常會碰到兩個方面的難題：一是申訴接待機構(gòu)的不確定性問題。我國立法常常將對事業(yè)單位有管理權(quán)的多個上級部門確立為申訴受理機構(gòu)，這導(dǎo)致申訴人找準(zhǔn)申訴受理機構(gòu)較為困難。二是申訴受理機構(gòu)的公正性令人擔(dān)憂。以教師申訴為例，“這些機構(gòu)與學(xué)校、教育機構(gòu)或者實施教育行政管理的有關(guān)單位之間保持著千絲萬縷的利益關(guān)聯(lián)。……面臨著較為強烈的公正性質(zhì)疑，這是我國教師申訴制度的瘤疾。”［15］國家采取訴訪分離以來，申訴受理機構(gòu)一般不實質(zhì)性地處理申訴事項，常常只是指引當(dāng)事人按照法律程序?qū)で缶葷?jì)。畢竟申訴受理機構(gòu)的實體處理不僅容易引發(fā)自身的法律風(fēng)險，而且也容易造成相關(guān)人事爭議由上級決斷的不利影響。至于事業(yè)單位工會，其自然是申訴機構(gòu)下屬單位的內(nèi)部機構(gòu)，不僅無資格，而且也無任何話語權(quán)，更談不上從中協(xié)調(diào)。此時，事業(yè)單位工會要發(fā)揮維權(quán)職能的唯一途徑是申請上級工會介入。顯然，這是不可逾越的巨大障礙。

其次，事業(yè)單位工會也無主體資格介入人事爭議仲裁。我國多數(shù)地區(qū)將勞動爭議與人事爭議合并，由勞動人事爭議仲裁機構(gòu)受理并審理案件（部分地區(qū)在人事部門下建有人事爭議仲裁機構(gòu)，往往與勞動爭議仲裁機構(gòu)合署辦公）。按照《勞動法》和《工會法》的規(guī)定，勞動人事爭議仲裁機構(gòu)應(yīng)當(dāng)吸收工會干部。形式上，工會干部可以參與協(xié)調(diào)處理人事爭議。不過，這面臨可操作性的難題：一是參與仲裁機構(gòu)的工會干部很可能不是爭議單位的工會干部；即使是該單位的干部，按照回避原則，其應(yīng)當(dāng)回避本單位的仲裁案件，因此也不得介入調(diào)解。二是仲裁機構(gòu)委托事業(yè)單位工會調(diào)解也難以操作。目前，我國人事爭議仲裁領(lǐng)域正在探索委托調(diào)解，部分地區(qū)正在試點。然而，即使這項制度成型，也不可能委托事業(yè)單位工會去調(diào)解。這不僅是回避制度的要求，而且事業(yè)單位工會多無法人資格，無法承接相應(yīng)的案件。

最后，事業(yè)單位工會也無權(quán)介入人事爭議司法審判，其原因與前兩者并無二致。

三、人事爭議處理中事業(yè)單位工會調(diào)解職能的理論修正與程序構(gòu)建

我國事業(yè)單位人事爭議處理并非采用糾紛解決的原理，而是采用行政處理的方式。相關(guān)處理方案設(shè)計相較于公務(wù)員與國家機關(guān)之間的人事爭議而言要溫和，相較于勞動者與企業(yè)之間的勞動爭議而言則要強硬，且相關(guān)程序中，工會的職能幾乎無從發(fā)揮。追根溯源，還在于基本理論和程序設(shè)計的內(nèi)在缺陷。

（一）事業(yè)單位工會調(diào)解職能淡化探源

事業(yè)單位工會調(diào)解職能受工會類型的影響。從有關(guān)學(xué)術(shù)資料來看，世界各國工會的類型及其歷史演變極為復(fù)雜，因采取國家法劃定框架內(nèi)自由博弈與組合的規(guī)則，工會組織形態(tài)、類型多樣化。對此予以理論闡釋的主要有力量說、勞資關(guān)系說、法律資格說、伙伴關(guān)系說、新制度主義等諸多學(xué)說。與此截然不同的是，我國工會類型采取法定原則，以行業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)劃分為企業(yè)工會、事業(yè)單位工會和機關(guān)工會。

以行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)劃分基層工會在理論上起源于李立三的任務(wù)論。1949年3月黨的七屆二中全會將恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)確立為城市的中心工作。李立三（時任全總副主席兼黨組書記）圍繞這一指示對我國工會的組建進(jìn)行理論說明：一是工會與生產(chǎn)小組一致，工會干部不脫離生產(chǎn)；二是為避免糾紛無法解決，工會組織必須自上而下建立，先建立廠的工會；三是市總工會設(shè)立各種行業(yè)工作部門；四是為和行政搞好關(guān)系，工會的基本任務(wù)是參與生產(chǎn)管理，提高工人生產(chǎn)積極性［16］。應(yīng)該說這一理論論證在當(dāng)時并沒有引起注意，不過由于可操作性強而在不知不覺中被繼承了下來。從中我們可以發(fā)現(xiàn)，由于工會自上而下建立，工會不脫離生產(chǎn)，使得基層工會建立在單位之內(nèi)。隨著國家機關(guān)條線領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的確立，除特別規(guī)定的產(chǎn)業(yè)工會外，自然而然地形成了當(dāng)前的工會類型格局。雖然現(xiàn)行《工會法》于1992年重新制定并頒行，但是對于機關(guān)和事業(yè)單位的內(nèi)部人事矛盾，一直維持原有的行政處理框架。工會基于對黨和人民政府的信任與領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，并不方便介入。這說明，事實上我國工會組織形態(tài)已經(jīng)以實際的行動肯定并落實了行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)論。也正是基于此種考慮，全總分別按照機關(guān)工會、事業(yè)單位工會和企業(yè)工會制定了工作條例（行政規(guī)章），嚴(yán)格區(qū)分了不同類型工會的工作方式。其中，機關(guān)工會特別強調(diào)必須在同級機關(guān)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，依法獨立工作；事業(yè)單位工會特別強調(diào)保持正確的政治方向和橋梁紐帶作用；而企業(yè)工會相對強調(diào)維權(quán)職能。如此一來，就不難理解《工會法》第二十九條唯獨授予企業(yè)工會以勞動爭議調(diào)解職能，而既不肯定也不否定事業(yè)單位工會的人事爭議調(diào)解職能。

（二）事業(yè)單位工會調(diào)解職能的理論修正

我國《工會法》之所以區(qū)別對待三大基層工會的職能，其最為根本的原因還在于我國的國家性質(zhì)。社會主義國家的屬性建立在工人階級基礎(chǔ)之上，工人階級不僅是領(lǐng)導(dǎo)階級，而且作為個體的工人已經(jīng)化身為階級成員。此時作為國家干部的事業(yè)單位職工具有雙重屬性，與國家的根本利益和階級的總體利益保持了一致。基于此，由國家負(fù)擔(dān)財政開支或主要由國家負(fù)擔(dān)開支的事業(yè)單位的職工本質(zhì)上不與單位存在根本性的利益沖突。這是我國現(xiàn)行《工會法》的主導(dǎo)思想。然而隨著國家體制改革逐漸深化，尤其是事業(yè)單位引入競爭關(guān)系普遍推行聘用合同制后，單位與職工的關(guān)系在外在形式上發(fā)生了重要變化：一方面事業(yè)單位和職工同時被賦予了選擇權(quán)，單位和職工個性化需求得到了一定程度的釋放，利益差異化訴求日益濃厚。在此種背景下，依然固守粗線條的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)論來繼續(xù)界分基層工會的職能已不合時宜。事實上，黨中央關(guān)于事業(yè)單位分類改革方案已經(jīng)形成了區(qū)別對待不同類事業(yè)單位的政策輪廓：參公管理事業(yè)單位向公務(wù)機構(gòu)轉(zhuǎn)型，經(jīng)營類事業(yè)單位全部轉(zhuǎn)為企業(yè)。目前的改革難題是如何進(jìn)一步區(qū)分公益一類事業(yè)單位和公益二類事業(yè)單位的運行機制。

按照改革方案的設(shè)想，公益一類事業(yè)單位由國家承擔(dān)全部支出；公益二類事業(yè)單位有一定的收費權(quán)由國家負(fù)擔(dān)部分開支。順應(yīng)此種基本定位，此兩類事業(yè)單位均是公益服務(wù)取向，但前者的主要職能是提供均等化的基礎(chǔ)性公益服務(wù)。這必然要求公益一類事業(yè)單位保持高度的穩(wěn)定性。此種穩(wěn)定性又主要體現(xiàn)在人事穩(wěn)定、收支穩(wěn)定、服務(wù)事項穩(wěn)定，不宜采取市場配置資源為主的模式。至于公益二類事業(yè)單位，因為其主要職能是提供差異化的公益服務(wù)，且以人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、科技創(chuàng)新等為基本導(dǎo)向，因此更適合采取以市場配置資源為主的模式。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界的主流意見傾向于保持政府投入職責(zé)不變的前提下進(jìn)一步行政放權(quán)，向社會學(xué)術(shù)團(tuán)體轉(zhuǎn)移評價職能，以代替當(dāng)前的全行政考核方式［17］；并以社會力量為制約按照社會評價結(jié)果來評價相關(guān)改革舉措［18］。 此種主張雖然照顧了所有公益事業(yè)單位，但并不對應(yīng)于事業(yè)單位類型細(xì)分的改革趨勢，因而不具有可操作性。

本文認(rèn)為，事業(yè)單位工會的職能也應(yīng)順應(yīng)事業(yè)單位細(xì)分的基本框架進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)整，即不僅應(yīng)竭誠服務(wù)職工，而且要區(qū)分服務(wù)的方向。換而言之，我國依然可以維持事業(yè)單位工會行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)論，但應(yīng)按照其類型進(jìn)一步細(xì)分。

就公益一類事業(yè)單位工會而言，服務(wù)職能在人事爭議中主要體現(xiàn)為維護(hù)公益一類事業(yè)單位均等化公益服務(wù)的穩(wěn)定和發(fā)展。從長遠(yuǎn)來看，公益一類事業(yè)單位的工作質(zhì)效必然要接受社會大眾認(rèn)可。因此采取社會評價和社會制約是可行的，相關(guān)工作人員的工作績效考核、薪酬待遇、人事去留等可以將社會評價作為重要參考依據(jù)。基層工會應(yīng)當(dāng)參與這些工作，并在其中發(fā)揮重要作用。

就公益二類事業(yè)單位而言，因為其擔(dān)負(fù)著更高追求、更大風(fēng)險、更遠(yuǎn)抱負(fù)的創(chuàng)新使命的職能，需要容忍挫折，接受失敗。社會評價與社會制約帶有明顯的短視性、輿論性和批判性，不僅不利于其發(fā)展，反而會產(chǎn)生巨大的破壞力，實不可取。順應(yīng)公益二類事業(yè)單位企業(yè)化運作的基本趨勢，本文主張純粹聘用合同制度下的不完全競爭論，即變現(xiàn)行聘用合同與人事編制并用的人事管理制度為純正的聘用合同制度，基本上實現(xiàn)與勞動合同制度的并軌。不過，兩者之間依然存在區(qū)別。具體說來，這種區(qū)別在于，聘用合同制度的目的在于提高差異化公益服務(wù)的質(zhì)效，以有競爭力的薪酬體系和工作條件來聚集人才與促進(jìn)創(chuàng)新，最終促進(jìn)國家綜合競爭力的增強。因此很有必要在公益二類事業(yè)單位的人事爭議解決機制中設(shè)置明示的例外規(guī)則。比如重要崗位的負(fù)責(zé)人、國家級項目的負(fù)責(zé)人等離開現(xiàn)有崗位需要事業(yè)單位及有關(guān)管理機關(guān)批準(zhǔn)，其他人事爭議均與勞動爭議并軌，實體法與程序法均適用勞動法解決。就此，公益二類事業(yè)單位工會應(yīng)當(dāng)在人事爭議中擔(dān)負(fù)切實的維權(quán)與服務(wù)職能，且以服務(wù)為主要方向，即服務(wù)于爭議的順利解決。

（三）人事爭議中事業(yè)單位工會調(diào)解職能及其程序設(shè)計

依照前述理論闡釋，我國事業(yè)單位人事爭議處理機制應(yīng)該實現(xiàn)理論轉(zhuǎn)型，即從以行政處理為主的人事爭議處理機制轉(zhuǎn)變?yōu)槿耸聽幾h解決機制。相較于前者，人事爭議解決機制最突出的特點是賦予當(dāng)事人以廣泛的權(quán)利救濟(jì)途徑。此種救濟(jì)不僅應(yīng)當(dāng)具有完善的外部救濟(jì)機制，而且更為重要的是應(yīng)在內(nèi)部建立爭議協(xié)商解決機制，并將其延伸至聘用環(huán)節(jié)。如此一來，事業(yè)單位職工從應(yīng)聘開始就可以認(rèn)真考慮自身價值訴求是否與應(yīng)聘單位一致，事業(yè)單位也可以通過應(yīng)聘程序和爭議解決程序進(jìn)一步凝練本單位公益服務(wù)特色。基于此，我國可以考慮通過如下人事爭議解決方案進(jìn)一步修正事業(yè)單位工會的調(diào)解職能。

一是在人事爭議解決機制前端革新聘用程序，凝聚共同價值理念和預(yù)防爭議。目前，事業(yè)單位均依法在聘用程序中組建臨時聘用委員會或聘用小組考察應(yīng)聘人員。臨時聘用委員會或聘用小組成員一般突出專業(yè)性，也包括了人事與紀(jì)檢干部。此種方案側(cè)重于應(yīng)聘人員的專業(yè)技術(shù)能力與水平，但忽視了共同價值理念的凝練。本文建議考慮事業(yè)單位工會以協(xié)同的方式介入聘用環(huán)節(jié)，在建立常態(tài)化聘用委員會的基礎(chǔ)上修正聘用考察方案，即區(qū)分為兩大部分：一部分考察應(yīng)聘人員的資格、專業(yè)水平與技術(shù)能力；另一部分考察應(yīng)聘人員對本單位共同價值理念的認(rèn)同情況。在后一部分中，可由事業(yè)單位工會主持，在與應(yīng)聘人員就本單位工作環(huán)境、人員構(gòu)成、專業(yè)技術(shù)水平、服務(wù)價值取向、薪酬福利、工會活動等基本情況充分交流后予以評價。兩部分考察結(jié)果可以區(qū)分具體情況設(shè)定不同的分?jǐn)?shù)占比，最后綜合評定。事業(yè)單位工會提前介入聘用環(huán)節(jié)有諸多助益：一是有利于避免應(yīng)聘人員誤解單位有關(guān)情況，可預(yù)防部分人事爭議；二是有利于職工間共同價值理念的凝聚，促進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)部合力的形成；三是有利于事業(yè)單位工會與應(yīng)聘人員建立信任基礎(chǔ)，發(fā)揮橋梁紐帶作用，為日后人事爭議協(xié)調(diào)奠定人際關(guān)系基礎(chǔ)。

二是在人事爭議解決中端程序組建人事爭議復(fù)核委員會，促進(jìn)內(nèi)部協(xié)調(diào)解決。事業(yè)單位人事爭議具有高度的特殊性和復(fù)雜性，不僅深層次地牽涉到單位專業(yè)人才隊伍穩(wěn)定、專業(yè)技術(shù)能力結(jié)構(gòu)、公益服務(wù)價值凝練、長遠(yuǎn)規(guī)劃落實等基本面，還牽涉到不同層級的編制、崗位、職務(wù)、報酬等內(nèi)部事項。公益一類和公益二類事業(yè)單位的區(qū)分也體現(xiàn)在這些方面，只有內(nèi)部專業(yè)人士才能深刻地領(lǐng)會其中的機理與價值。為緩解人事爭議帶來的內(nèi)部負(fù)面沖擊和降低外部救濟(jì)成本，有必要在爭議發(fā)生后先行內(nèi)部協(xié)調(diào)，以便于各方作出合理反應(yīng)與安排。本文建議在人事爭議解決機制的中端增設(shè)爭議復(fù)核程序，即在職工代表大會下組建人事爭議復(fù)核委員會，成員由職代會選任的本單位職工代表組成，復(fù)核結(jié)果作為人事爭議仲裁與訴訟的重要參考。爭議當(dāng)事人一方或雙方有權(quán)也有義務(wù)在爭議發(fā)生后人事爭議仲裁提起前，先行就對方行為申請復(fù)核。爭議復(fù)核委員會在平等但不公開審理的基礎(chǔ)上作出復(fù)核決定，期限為兩個月，自接到申請之日起計算。人事爭議復(fù)核委員會的功能主要體現(xiàn)在三個方面：（1）將人事爭議內(nèi)部處理過程平等化；（2）將人事爭議快速導(dǎo)入內(nèi)部協(xié)商程序；（3）為事業(yè)單位工會介入調(diào)解提供絕佳的契機。借此，公益一類和公益二類事業(yè)單位之間的微妙區(qū)分不僅可以實現(xiàn)，而且還有利于具體事業(yè)單位凝練自身優(yōu)勢與共同價值。當(dāng)然，事業(yè)單位工會應(yīng)當(dāng)組建人事爭議調(diào)解委員會，以工會主導(dǎo)吸收內(nèi)部專家展開調(diào)解工作，達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，可以依法向爭議發(fā)生地基層法院申請確認(rèn)。

三是完善人事爭議解決后端外部救濟(jì)機制，擴大仲裁和司法訴訟的受案范圍，程序法和實體法適用勞動法（其中人事法有特別規(guī)定的除外），仲裁機構(gòu)和法院審判人事爭議案件應(yīng)當(dāng)參考爭議復(fù)核委員會的復(fù)核結(jié)論。誠然，前述程序設(shè)計還不能期待事業(yè)單位工會發(fā)揮人事爭議調(diào)解職能。任何制度的有效運作還需要其他制度的配套。當(dāng)前，妨礙我國事業(yè)單位工會發(fā)揮調(diào)解職能的短板還有兩個方面：一是國家法明文依據(jù)的缺位，二是事業(yè)單位工會相關(guān)內(nèi)設(shè)組織缺位。就國家立法而言，本文建議修改《工會法》第二十九條，重新表述為“工會參加企業(yè)、公益一類事業(yè)單位、公益二類事業(yè)單位的勞動人事爭議調(diào)解工作。”同時建議《工會法》第十九條增設(shè)三款，第二款規(guī)定：“鼓勵有條件的基層工會組建勞動人事爭議調(diào)解委員會，吸收本單位有威望的專家參加”；增設(shè)第三款：“公益一類和公益二類事業(yè)單位在職工代表大會下組建人事爭議復(fù)核委員會。人事爭議復(fù)核委員會的主任及成員由同屆職工代表大會選任”；增設(shè)第四款：“公益一類和公益二類事業(yè)單位人事爭議人一方或雙方應(yīng)在仲裁前向單位人事爭議復(fù)核委員會申請復(fù)核對方?jīng)Q定或行為。公益一類和公益二類事業(yè)單位人事爭議復(fù)核委員會不公開審理人事爭議案件，期限為兩個月，從收到復(fù)核申請之日起計算；人事爭議復(fù)核委員會的復(fù)核結(jié)論是仲裁機構(gòu)和法院裁判的重要參考。”對于事業(yè)單位工會自身組織建設(shè)而言，目前最大的不足是其缺乏爭議協(xié)調(diào)處理的主體資格。按照《工會法》第十五條第二款之規(guī)定，基層工會滿足民法典規(guī)定的條件的可以取得社團(tuán)法人資格。據(jù)此，若要事業(yè)單位工會在人事爭議協(xié)調(diào)方面發(fā)揮更大的作用，尤其是突出其調(diào)解職能，則需要滿足相應(yīng)條件的事業(yè)單位工會取得社團(tuán)法人資格。如此一來，事業(yè)單位工會既可以增強在事業(yè)單位內(nèi)部人事爭議中的協(xié)調(diào)資格能力，又可以承接人事爭議仲裁機構(gòu)和審判法院委托的調(diào)解事項，還不違反我國現(xiàn)行工會組織結(jié)構(gòu)制度，從而能夠有效增強其議事協(xié)調(diào)能力。

四、結(jié)語

“以和為貴”是中國社會處理民事糾紛的傳統(tǒng)理念，不僅是中華文化延續(xù)的體現(xiàn)，也是政治生活的一種習(xí)慣性表達(dá)方式。新中國成立以來，國家對于調(diào)解機制的重視程度已經(jīng)在政治功能上超越了其傳統(tǒng)的糾紛解決功能。當(dāng)前，我國進(jìn)入了建設(shè)新時代中國特色社會主義新時期，黨中央對中國工會提出了新的職能——竭誠服務(wù)職工；在黨的二十大報告中，黨中央要求繼續(xù)深化工會改革，加強組織建設(shè)。對竭誠服務(wù)職能的理解，首先應(yīng)當(dāng)站在中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的角度予以深刻闡釋，即既要服務(wù)于國家體制改革和戰(zhàn)略布局的具體需要，也要服務(wù)于貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，還要服務(wù)于為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢而奮斗的工人運動時代主題。事業(yè)單位是我國高層次人才集中的領(lǐng)域，也是黨和國家對人才培育、人才發(fā)展和人才配置寄予厚望的領(lǐng)域。各類人才既是工人階級的成員，往往又是工會成員中的精英分子。作為雙重受托的工會，對于這些人才和事業(yè)單位之間的人事爭議之癥結(jié)所在有著更深切的感性認(rèn)知和理性判斷。因此，在事業(yè)單位人事爭議中納入工會調(diào)解職能，將更有利于緩解爭議的激烈程度，更有利于有序、平穩(wěn)地解決爭議，更有利于構(gòu)建內(nèi)部和諧的人事法律體系。

注釋

① 從是否有編制的角度來加以區(qū)分，事業(yè)單位普遍存在多種類型的職工：一是管理部門任命或調(diào)任的領(lǐng)導(dǎo)人員（屬于編制不在本單位但在崗的職工）；二是有人事編制的職工（不一定存在聘用合同）；三是無人事編制但處于待編狀態(tài)的職工（不一定存在聘用合同）；四是僅與事業(yè)單位簽訂有聘用合同的職工（無編制）；五是與單位存在人事代理關(guān)系的職工（實為勞動合同關(guān)系，無編制）；六是與單位僅存在勞動合同關(guān)系的職工（無編制）。理論上，前五類職工均可按照事業(yè)單位程序運行機制由所在單位提供人事檔案管理、職稱評定、社會保險金代扣繳、出國政審等全方位服務(wù)，但實際上存在區(qū)別。比如無編制人員不得被任命為管理干部，相關(guān)社保一般參照當(dāng)?shù)貏趧臃?wù)人員標(biāo)準(zhǔn)代繳代扣。實務(wù)中，事業(yè)單位可以靈活操作，比如聘用人員盡管無編制，但仍舊可以參照在編職工享受相關(guān)待遇。本文所稱事業(yè)單位職工只包括前五類人員。

②經(jīng)營類事業(yè)單位又稱為實行企業(yè)化管理的事業(yè)單位，是我國事業(yè)單位序列中較早改革的對象，其主要代表性單位有國有賓館、招待所、食堂等。2008年中央下文，明確不再批準(zhǔn)設(shè)立此類事業(yè)單位，并逐步改制為企業(yè)或予以撤銷。2011年事業(yè)單位分類改革工作啟動后，經(jīng)營類事業(yè)單位改制進(jìn)展迅速。2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，經(jīng)營類事業(yè)單位改制工作已經(jīng)于2020年完成。事實上，從各地有關(guān)實施《工會法》的地方性法規(guī)來看，我國曾鼓勵經(jīng)營類事業(yè)單位工會從事人事爭議調(diào)解工作。由于本類事業(yè)單位已經(jīng)不復(fù)存在，本文不再討論。

③我國傳統(tǒng)理論采用登記管理分類法區(qū)分事業(yè)單位類型，分為19大類；在實務(wù)中，人事部門主要按照《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)》予以區(qū)分，但有時在公文中將不同行業(yè)組合或拆散發(fā)文。以農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和水利事業(yè)單位為例，有時表述為“農(nóng)業(yè)、林業(yè)事業(yè)單位”，有時又表述為“農(nóng)業(yè)、水利事業(yè)單位”。由于缺乏明確的界定標(biāo)準(zhǔn)，人事部門主要以實務(wù)需要為準(zhǔn)。《中共中央、國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2011〕5號）首創(chuàng)性地提出：“按照社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三個類別”，并要求將公益服務(wù)類進(jìn)一步區(qū)分為公益一類和公益二類事業(yè)單位。分類改革以來，人事部門發(fā)文已經(jīng)拋棄了傳統(tǒng)行業(yè)分類法；同時，承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位已經(jīng)全部改制，參照《公務(wù)員法》管理，從而被稱為參公管理事業(yè)單位。

④該條規(guī)定：“【事業(yè)單位聘用制勞動合同的法律適用】事業(yè)單位與實行聘用制的工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院另有規(guī)定的，依照其規(guī)定；未作規(guī)定的，依照本法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”

⑤該條規(guī)定：“事業(yè)單位工作人員提前30日書面通知事業(yè)單位，可以解除聘用合同。但是，雙方對解除聘用合同另有約定的除外。”

⑥檢索說明：2022年6月27日，筆者以全文檢索的方式，以關(guān)鍵詞“人事爭議”+“事業(yè)單位人事管理條例”在中國裁判文書網(wǎng)進(jìn)行檢索，所得裁判文書共計1310份，除去重復(fù)裁判文書，將一審、二審、再審合并，共得961個案件。之后，再以“人事爭議”+“事業(yè)單位人事管理條例”+“工會”檢索，所得裁判文書共計188份，除去重復(fù)裁判文書，并將一審、二審、再審合并，共得124個案件。查看相關(guān)文書，又發(fā)現(xiàn)47個案件中“工會”的字眼僅僅出現(xiàn)在職工一方訴狀所列的法條之中，即職工單方引用《勞動合同法》第四條，意圖證明事業(yè)單位制定的用以約束職工的相關(guān)規(guī)章制度未經(jīng)工會或者職工代表平等協(xié)商，也未保護(hù)工會或者職工的修改建議權(quán)和知情權(quán)，因而程序違法，不能適用。從裁判文書來看，相關(guān)職工的主張都沒有得到法院的采納。

⑦《浙江省實施〈中華人民共和國工會法〉辦法》第十二條規(guī)定：“企業(yè)、事業(yè)單位單方面解除職工勞動（聘用）合同時，應(yīng)當(dāng)事先將理由通知工會，工會認(rèn)為企業(yè)、事業(yè)單位違反法律、法規(guī)和有關(guān)合同，要求重新研究處理時，企業(yè)、事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)研究工會的意見，并將處理結(jié)果書面通知工會。”

⑧有關(guān)事業(yè)單位的法律法規(guī)規(guī)章中并沒有要求工會介入人事爭議處理的任何規(guī)定，更沒有要求工會調(diào)查、研究或確認(rèn)單位處理依據(jù)的相關(guān)規(guī)定。與此不同的是，《勞動合同法》中則有相關(guān)明確的規(guī)定。比如第四條第二款規(guī)定，用人單位在制定、修改或者決定直接涉及勞動者切身利益的規(guī)章制度或者重大事項時應(yīng)當(dāng)經(jīng)職代會或全體職工討論，或與工會或者職工代表平等協(xié)商；第四十三條規(guī)定，用人單位單方解除勞動合同，應(yīng)當(dāng)將理由事先通知工會，工會有權(quán)提出異議，用人單位應(yīng)當(dāng)研究該異議，并書面告知工會處理結(jié)果。實務(wù)中，之所以出現(xiàn)工會介入事業(yè)單位人事爭議處理程序，主要是事業(yè)單位要求如此，個別地方是地方立法有相關(guān)規(guī)定。

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On Construction of the Mediation Functions of Public InstitutionsTrade

Unions in Personnel Dispute Resolution Mechanism：Also on the Amendment of

Article? 29? of? the Trade Union Law

Liu Shu

（School of Law and Politics，Guangdong Ocean University，Zhanjiang，Guangdong Province，524088）

Abstract： Article 29 of? the Trade Union Law only authorizes trade unions to mediate labor disputes，and neither affirms nor denies the right to mediate personnel disputes. This is obviously an implicit conflict with the trade unions duty of coordinating labor relations. Practice shows that in the personnel disputes management，there are vacancies，rash or dislocations in the mediation function of trade unions in three types of public institutions. These reasons are mainly due to the lack of relevant legal basis，the administrative management of personnel disputes and the limited remedies for employeesrights. The article proposes to revise the current industry standard theory of trade union function and convert it to a subdivision theory，that is，to maintain the status quo of not intervening in the personnel disputes of public institutions administrated to the Civil Servant Law；to mediate personnel disputes in public welfare institutions，but to serve the stability and development of public welfare undertakings；to mediate personnel disputes in the secondclass public institutions，but focusing on mediation to play the role of rights protection and service，especially for the smooth resolution of disputes.

Key words： personnel disputes；trade unions of public institutions；employment contracts；mediation function

（責(zé)任編輯：潘冬霞）