我國金融監管科技發展戰略研究

柴洪峰， 王 帥，， 涂曉軍， 孫 權， 吳 杰， 馬小峰，曾大軍， 鄭曉龍，何賽克， 才 華， 李智鑫， 陳璐瑀

（1.復旦大學 計算機科學技術學院，上海 200433；2.中國銀聯股份有限公司 電子商務與電子支付國家工程研究中心，上海 201201；3.同濟大學 電子與信息工程學院，上海200092；4.中國科學院自動化研究所 復雜系統管理與控制國家重點實驗室，北京 100190）

1 引言

當前，數字技術與金融業務深度融合，已成為金融業高質量發展的重要驅動力［1］。然而，科技在為金融發展注入新活力的同時，也使得金融風險更加隱蔽、復雜、多變，給金融監管帶來了嚴峻挑戰。金融監管科技為豐富監管手段、提升監管效能、降低合規成本提供了有力的技術和工具支撐，因此近年來受到發達國家金融監管當局的高度關注［2］。

加快發展監管科技、強化數字化監管能力建設，對于規范和引導我國金融業健康穩定發展，具有緊迫性和長遠意義。目前，國內已有一些學者對監管科技做了研究探索。楊宇焰［3］在對國內外監管科技發展情況進行了評述的基礎上，對監管科技的發展前景做了展望并提出政策建議。杜寧和趙駿［4］從適應數字經濟與數字金融發展的角度，探討了金融監管科技有望發揮的重要作用。楊東［5］在分析金融科技監管的雙維邏輯基礎上，提出科技驅動型監管的實現路徑。

為推動新形勢下我國金融監管科技高質量發展，2021年中國工程院正式啟動了“我國金融科技創新監管工具智能化發展戰略研究”咨詢項目，目的是對我國監管科技發展進行科學謀劃和系統設計。本文作為咨詢項目的學術性成果展示，旨在對監管科技發展歷程、概念及應用進行分析，從現狀角度梳理我國監管科技發展面臨的挑戰，研究提出我國金融監管科技的發展戰略、對策建議與保障措施。本文緊扣時代主題、契合當下熱點，具有前瞻性、戰略性、探索性，一定程度上填補了我國在相關領域的戰略研究空白，并為金融管理部門、監管機構、金融機構等發展和應用監管科技提供了理論支撐。

本文的組織結構為：系統分析了國（境）內外金融監管科技發展現狀，凝練總結我國監管科技發展面臨的不足和挑戰；對我國金融監管科技發展進行了戰略布局，包括基本原則、發展目標、技術發展戰略等；研究并提出相關的對策建議與保障措施。

2 金融監管科技發展現狀

2.1 國（境）外監管科技發展概述

2.1.1 監管科技發展歷程

監管科技（regulationtechnology，RegTech）是基于大數據、云計算、人工智能、區塊鏈等技術為代表的新興科技，主要用于維護金融體系的安全穩定、實現金融機構的穩健運營以及保護金融消費者權利［3］。縱觀國際金融監管發展史，監管科技在金融發展、監管改革和科技進步三重因素共同推動下不斷演進。以時間為序，監管科技可分為1.0、2.0和3.0三個階段［6］：

（1）監管科技1.0（上世紀80年代—2008年金融危機）

上世紀80年代以來，金融機構進入快速擴張期，金融服務范圍從國內延伸到國際。此時監管科技主要依賴金融工程和量化風險模型，一方面支持經濟和金融的全球化，減少跨境金融風險；另一方面輔助金融機構進行量化風險管理，滿足合規要求。該階段僅僅是監管科技的初步應用，無法對金融風險進行有效的察覺和警示。

（2）監管科技2.0（2008年金融危機—2015年）

2008年國際金融危機引起了監管部門高度重視，“巴塞爾協議III”、全球法人機構識別編碼（LEI）體系、金融穩定委員會（FSB）等相繼推出和成立，同時加大對違規機構的懲罰力度。該階段，為了應對不斷增加的合規成本，金融機構紛紛加大對以了解你的客戶（KYC）、反洗錢、審慎監管報送、賬戶風險管理為代表的合規科技的投入力度，采用數字化及自動化程序來滿足監管要求。

（3）監管科技3.0（2015年至今）

2015年之后，監管科技主要致力于實現從“事后監管”向“實時監管”、從“旁路監管”向“主動干預”的轉變。人工智能、大數據、區塊鏈等新興技術開始被應用到金融監管領域，初步建立起數據、算法、算力驅動的監管體系，促進了監管部門和被監管對象之間的良性互動。該階段監管科技應用主要集中在監管資料數字化、政策建模、預測編碼、自動化監管報告、風險量化和大數據分析工具等。

近年來，國（境）外金融監管部門和金融機構高度重視監管科技在監管合規領域中的應用。例如，利用基于人工智能技術的風控引擎來提升商業銀行信貸投放精準度，利用物聯網技術核查企業動產抵押真實性，利用區塊鏈技術激勵各相關機構引入外部驗證數據，輔以隱私增強計算技術保障外部數據的按次按用途使用等。英國金融行為監管局（FCA）、美國金融業監管局（FINRA）、新加坡金融管理局（MAS）等相繼推出了各自的數字化監管平臺，并在監管實踐中發揮了一定效果［7］。

2.1.2 國（境）外“監管沙箱”

如何在鼓勵金融創新的同時防范金融風險，是各國金融監管當局面臨的永恒主題和共性難題。為平衡金融創新與風險防范，英國金融行為監管局（FCA）于2015年率先提出“監管沙箱”（regulatory sandbox）理念并將其付諸實踐。按照FCA 的定義，監管沙箱是指監管部門在法律授權范圍內，根據業務風險程度和影響面，按照適度簡化的準入標準和流程，允許金融機構、金融科技企業等在有限牌照下，利用真實或虛擬的市場環境開展業務測試。測試通過后，再依照現行法律法規獲得相關資質和牌照，并納入正常監管范圍［8］。

不同于傳統的、依賴于報表的金融監管工具（如資本充足率、流動性覆蓋率、杠桿率等），“監管沙箱”是一種金融產品創新測試機制，該機制提供了一個真實縮小版金融市場和適度寬松版監管環境。監管當局在該環境中實現對金融科技新產品、新服務、新商業模式的測試，在綜合評估風險和收益后決定被測項目能否大面積推廣應用。同時，“監管沙箱”還可幫助監管部門判斷是否需要調整和優化現有監管規則，并據此采取措施以實現在風險可控前提下促進金融創新的目的。

“監管沙箱”的誕生，是英國對未來金融頂層設計的反映之一，透射出其應時而變的監管理念，并輔之以監管體系和監管規制的變革。據不完全統計，目前全球已有約40個國家和地區推出了各自的“監管沙箱”。除英國外，澳大利亞、新加坡、中國香港在沙箱制度與實踐方面走在國際前列。作為一種金融創新測試機制，“監管沙箱”與“監管科技”協同配合，共同促進金融科技健康穩定發展。

2.2 我國監管科技發展概述

2.2.1 我國“監管科技”的提出

我國官方首次提出“監管科技”是在2017年5月中國人民銀行成立金融科技委員會時，會議指出要強化監管科技應用實踐，積極利用大數據、人工智能、云計算等技術豐富金融監管手段，提升跨行業、跨市場交叉型金融風險的甄別、防范和化解能力。在2017年6月發布的《中國金融業信息技術“十三五”發展規劃》中，也指出監管科技是基于大數據、人工智能等技術的穿透式監管方法，旨在提升監管部門對跨行業、跨市場交叉型金融產品的監管，提升金融風險甄別、防范與化解能力［9］。

近年來，我國金融監管部門開始探索將人工智能、大數據、云計算等監管科技手段應用到監管實踐中，賦能金融監管工作提質增效。以中國人民銀行反洗錢監測分析二代系統、中國銀保監會檢查分析系統（EAST系統）、上海證券交易所市場監察系統等為典型代表，我國監管科技已在防范金融風險方面發揮自身獨特作用。

2.2.2 我國“金融科技創新監管工具”

在借鑒國（境）外主流“監管沙箱”設計理念和運行模式，并結合我國國情的基礎上，中國人民銀行于2019年12月在北京率先開啟“金融科技創新監管試點”，旨在探索出一條既能守住安全底線、又能包容合理創新、高度適配我國國情又與國際接軌的金融科技監管之路，有效破解創新監管面臨的“一管就死、一放就亂”困局，規范和引導金融科技創新健康有序發展［10，11］。2020年10月，中國人民銀行正式發布《中國金融科技創新監管工具白皮書》，并進一步擴大了創新監管試點范圍。

我國金融科技創新監管工具的設計思路包含三個層面：一是劃定剛性底線。以現行法律法規、部門規章、基礎規范性文件為準繩，明確守正創新紅線。二是設置柔性邊界。運用信息披露、公眾監督等柔性監管方式，讓金融消費者參與到金融科技治理，為金融科技營造適度寬松的發展環境。三是預留創新空間。在守住安全底線的基礎上，最大限度運用現代數字技術賦能金融提質增效，給真正有價值的創新預留足夠空間［12］。

目前，各地金融科技創新監管試點進展順利，試點項目在提升普惠金融服務水平、推動金融機構數字化轉型、夯實金融安全基礎、防范金融風險等方面取得了明顯成效。截至2022年1月，全國有近30個省市開展了創新監管試點，累計已有140余項創新應用“入箱”測試。未來，我國金融科技創新監管工具將在更大范圍內發揮積極作用，助力數字金融健康可持續發展，提升金融科技賦能實體經濟的效能。由于創新監管工具需要監管科技作為底層技術支撐，監管科技未來將發揮重要作用。

2.2.3 我國監管科技發展面臨的挑戰

（1）規劃布局和法律標準制定相對滯后

規劃布局方面，從中央和地方金融監管部門的探索和實踐來看，我國目前尚缺乏監管科技發展與應用的總體規劃。不同部門、不同地區的監管信息系統各自為政，無法打通使用，難以在防范金融風險、保護金融消費者等方面形成合力。

法律方面，對于如何防范科技在監管應用中的風險和邊界、如何平衡權利出讓和便利等問題，依然缺乏相關法律法規指導；標準方面，國內尚未對監管科技產品和服務制定統一完善的標準體系，制約了相關產品及解決方案的開發、設計和推廣。

（2）科技發展水平有待提高

基礎研究方面，目前我國尚未形成完整的監管科技理論體系，許多基礎性、理論性問題和關鍵技術尚未攻克。應用研究方面，雖然監管科技已在部分金融監管機構上線并在風險防范、輔助決策等方面發揮了一定作用，但總體來看，監管科技整體發展水平仍有很大提升空間。

產業發展方面，雖有個別科技企業在將大數據、人工智能、區塊鏈等應用于監管領域有所創新，但大部分還處于起步摸索階段，多數應用仍體現在概念創新上，能夠真正服務于金融監管的技術和產品依然鳳毛麟角，上下游產業生態尚未形成。

（3）技術本身可能帶來的風險

監管科技整體處于發展初期，其在金融監管中的應用是否會引發新的風險尚未可知。例如，云服務使得數據所有權、管理權和使用權相分離，一旦出現黑客攻擊所導致的數據被篡改、系統崩潰等事件，將引發不可預期的嚴重后果；大數據技術體量大、類型多、涉及范圍廣、處理鏈條長等特點使得其遭受攻擊的風險更大。因此，新技術應用效果有待進一步觀察驗證。

在此基礎上，應高度重視算法監管問題。算法并非具有技術中立性，其本身蘊含了設計者的價值判斷。監管機構研發和使用監管科技程序及系統過程中，要警惕算法是否摻雜了自身歧視或與法律倫理相沖突的含義，同時要關注算法黑盒和人工智能可解釋性等問題。

（4）數據孤島與隱私保護問題

監管科技需要海量數據作為支撐，數據共享問題亟待解決。一方面，出于商業競爭、市場份額和成本控制需要，金融機構缺乏數據共享的內在動力，這種弱共享性可能會讓監管科技產品和服務因數據缺乏而產生底層算法或邏輯缺陷，進而導致監管決策出現偏差、遺漏等問題；另一方面，監管機構和其他部門在數據理解、管理、規范等方面尚未統一，客觀上導致了數據碎片化、條塊化，降低了監管工作效率。并且隨著公眾隱私意識的崛起和法律法規的完善，監管數據獲取難、質量參差不齊、開放應用性弱等問題愈發凸顯。

（5）復合型人才緊缺

監管科技的發展需要一批既熟悉金融監管又了解信息科技的交叉復合型人才。但就目前情況而言，精通軟件編程、具備科技手段的技術人員不熟悉金融市場和監管規則，而擁有金融、法律等專業背景的人員又難以同時掌握大數據、人工智能等新興科技的基本原理和技術特點。復合型人才的缺乏，容易導致在監管科技解決方案開發過程中產生理解偏差，影響相關產品及服務的研發進度和質量，進而降低監管科技在運用和實施過程中的效果。

（6）“隱形監管者”問題

目前我國監管科技開發形式多樣，除監管機構獨立研發外，也有監管機構與科技公司聯合研發，還有監管部門將監管平臺外包給第三方科技公司開發。這會帶來如下問題：一是監管機構若將核心系統完全外包，則會導致其難以掌握相關技術的核心算法和設計規則，喪失監管主動性。二是受委托的科技公司可能利用其技術優勢為自身開辟監管后門，造成監管套利和道德風險。三是技術與數據壟斷現象，有可能使得大型科技公司代替監管機構成為“隱形監管者”，引發不正當競爭，造成金融風險和監管漏洞。

3 我國金融監管科技發展戰略

3.1 基本原則與發展目標

（1）基本原則

科技引領。強化金融監管的科技武裝、數據加持，加快監管數字化轉型，運用科技手段不斷增強金融風險識別監測、分析預警能力，深化數字技術在金融監管中的應用。

需求驅動。監管科技旨在利用先進技術輔助監管工作，促進監管模式創新，應充分分析和把握金融監管部門、金融機構的需求和痛點，實現監管科技建設的有的放矢。

守正創新。正確把握監管科技核心與本質，在符合法律法規、監管規則、安全要求的前提下，借助新興科技提升金融監管效能和管理水平，保障各類金融創新不偏離正確軌道。

開放包容。加強跨部門、跨地域、跨層級的監管科技融合應用，推動各類監管平臺和系統互聯互通，拓寬監管科技生態邊界，深化“政用產學研”協同，形成開放包容、互利共贏的發展格局。

（2）發展目標

到“十四五”末，我國監管科技發展的“四梁八柱”基本建立，金融監管領域科技應用能力顯著增強，基本實現監管與科技的有效融合、協調發展，監管科技發展躋身國際領先水平，其中：

技術研究與應用更加深化。監管科技關鍵軟硬件技術研究持續深入、場景適配度不斷增強、成果轉化更加通暢。各類監管科技新產品、新服務不斷涌現，安全、可控、先進的監管科技應用體系基本形成［13］。

金融風控水平顯著提升。監管科技支撐能力和數字化監管水平持續提升，自主可控的數字化監管平臺建設穩步推進，金融風險技防能力大幅提高，金融監管效能和金融機構合規水平持續改善。

相關配套支撐不斷完善。監管科技法律法規和規章制度日益健全，現代化科技治理架構不斷完善，科技倫理水平顯著提高，與金融監管數字化轉型相適配的人才、數據、標準體系更加完備。

監管科技產業繁榮發展。引育一批具有國際知名度和影響力的監管科技市場主體，行業組織和專業機構對監管科技發展的支撐作用不斷強化，監管科技產業生態初步形成。

3.2 監管科技技術發展戰略

（1）加快關鍵技術研發及監管平臺建設

技術研發方面，面對金融科技風險復雜多變、產品日新月異等形勢，應加快監管科技理論與技術研究。建議監管部門、金融機構、科研院所等加大監管科技相關基礎理論、共性關鍵技術、社會公益性技術研發投入，著力攻克“卡脖子”技術難題，形成一批自主可控、國際領先的創新型金融監管技術、系統和工具。

平臺建設方面，建議在充分論證基礎上，有序推動監管科技基礎設施和監管信息平臺建設，構建包括事前監測預警、事中動態監控、事后應急處置在內的全流程監管模式［14］（如圖1所示），形成對金融監管工作全面、全流程的支持。建議平臺建設初期可借鑒“沙箱試點”機制，選取跨境賭博、電信詐騙和非法集資等場景，對平臺的功能性、適用性、匹配度等進行評測，持續規范并優化技術選型和應用模型，試點成熟后推廣到更多監管場景。

圖1 事前事中事后全流程監管模式

（2）利用監管科技構筑金融風險預警體系

針對金融風險呈現出的新特征，積極利用監管科技建立風險預警體系，提升監管工作的前瞻性、主動性，筑牢風險防控底線。建議金融監管部門：一是通過自建或共建大數據平臺，實時搜集金融行業數據，構建包括“資金”“業務”“關聯人員”在內的風險分析模型。二是采用復雜網絡、知識圖譜等技術，深度挖掘金融機構間關聯關系，完整呈現金融風險傳導路徑和演變趨勢。三是利用文本挖掘、語義分析等方法，將海量非結構化數據轉化為結構化數據，為風險分析和預警提供數據支撐。四是發揮區塊鏈技術的自組織、自協同、自約束效應，促進被監管對象擁抱監管、主動合規，形成健康自律的監管生態［15］。

（3）重視新技術應用風險防范

安全是監管科技健康發展的生命線，要牢固樹立安全發展觀，做好監管科技新技術應用的風險防范。建議金融監管部門：一是適度保持監管彈性，探索建立一套適應技術創新、可靈活調整的監管框架，既防止機械化算法阻礙金融創新步伐，又維護金融市場穩定運行。二是強化算法監管與安全管控，建立健全監管科技系統應用的更新更正機制，加強預期目標與實際結果之間的對比驗證，提升監管科技的可信度與可靠性。三是加快構建監管科技產品適應度、匹配度和成熟度的認證評估體系，同時針對監管科技的技術適用性和安全性開展場景化試驗，系統梳理和總結相關評判指標體系和規則標準，以此強化技術自身優化和合理規避。

建議加強監管科技倫理建設。研究制定符合國情、與國際接軌的監管科技倫理制度規則，健全多方參與、協同共治的監管科技倫理體系。金融管理部門和監管機構履行監管科技倫理管理主體責任，建立倫理審查、信息披露等常態化工作機制，提前預防、主動化解監管科技活動倫理風險，嚴防技術濫用。行業組織發揮自律作用，出臺相關自律公約和行動指南，筑牢監管科技自律防線。從業人員自發遵守監管科技倫理要求，主動學習監管科技倫理知識，自覺踐行監管科技倫理原則［16］。

4 對策建議與保障措施

4.1 對策建議

（1）加強監管科技發展頂層設計和機制保障

制度建設方面，一是建議中國人民銀行等金融管理部門從頂層設計角度整體謀劃，從監管目標、基礎架構、技術應用等方面制定和完善監管科技發展基本規則體系。二是重視規劃引領，建立健全發展綱要、發展框架、發展目標、重點任務和保障措施。為有效發揮組織協調作用，建議在國務院金融穩定發展委員會的統一領導下，由中國人民銀行金融科技委員會牽頭建立監管科技發展規劃和統籌協調機制。

機制保障方面，一是建議立法部門逐步出臺監管科技在防范金融風險、保障金融機構穩健運行、保護消費者權益等方面的法律法規。二是探索制定監管科技管理辦法，對監管數據采集、報送和風險智能評估等提供制度保障，做好新興技術與傳統監管手段的有效銜接和有機融合。三是強化標準供給，統籌監管科技國家標準、行業標準和團體標準的制定和發布，充分發揮標準化工作對提升金融監管水平的重要作用。

（2）完善相關配套促進措施

政策扶持方面，建議政府部門通過專項補貼、稅收優惠、研發費用加計扣除等途徑，促進資金、人才和技術向監管科技領域流動。政企合作方面，支持監管部門與成熟技術提供商開展合作，但考慮到監管工作的特殊性，監管機構需高度重視相關產品的設計、運維和迭代問題，防止“隱形監管者”出現。數據共享方面，建議由中國人民銀行金融科技委員會統籌數據開放共享工作，制定數據共享、數據脫敏相關制度和實施規范，對監管數據進行分級分類管理，推動數據要素合理流動與高效利用。生態建設方面，建議發揮行業協會作用，構建一個涵蓋監管部門、金融機構、技術研發企業、檢測認證機構、投融資機構和學術界的平臺，推動形成監管科技創新生態。

（3）深化人才培養與國際合作

人才培養方面，建議監管部門深化與高等院校合作，充分利用高校學術資源對學生開展跨專業教育，造就一批既通曉監管規則，又熟悉數字技術的交叉復合型人才，從源頭上紓解監管科技人才緊缺問題。同時，監管部門應重視技術型人才引進，并加大對監管人員的技術培訓，持續保持監管人員對新興技術、產品和業態的學習能力，使監管始終跟上創新步伐。

國際合作方面，建議一方面通過“引進來”方式，吸收借鑒國外成熟的監管科技理念、方法和技術（包括網絡架構、硬件設備、底層技術等），助力我國監管科技發展和基礎設施建設；另一方面堅持“走出去”戰略，積極參與諸如全球金融創新網絡（GFIN）等國際監管合作組織，實現國內外監管科技理念、步調與標準的統一，防止出現跨境監管套利。

4.2 保障措施

（1）加強組織統籌

加強黨對監管科技工作的全面領導，從戰略高度和全局角度充分認識發展監管科技對于我國金融穩定發展的重要意義。立足實際、科學謀劃、統籌協調，相關部門根據職能定位研究制定實施辦法、完善配套政策措施，形成監管部門、金融機構、產業主體、社會組織密切配合、協同推進的工作格局，有力提升新時期金融監管領域科技創新能力。

（2）強化支撐保障

建立健全與監管科技發展相適應的支撐保障體系，加大政策扶持和資金投入，重點支持監管科技基礎、共性和關鍵技術研發及重大應用示范、公共服務平臺建設等。在數字治理體系建設上不斷創新，主動應用數字技術發展治理科技、提升數字監管能力。激發監管部門、金融機構、科技公司等的內生發展動力，探索監管與科技資源對接新機制，構建全鏈條、全方位的監管科技產業生態。加強監管科技倫理建設、算法監管和安全管控。扎實做好人才培養，有效拓展國際合作。

（3）注重試點示范

針對監管薄弱環節和瓶頸問題，圍繞平臺經濟反壟斷、區域數據資產管理、雙碳目標監管、區域經濟風險監控等領域開展試點示范。在依法合規、風險可控前提下探索監管數字化轉型最佳實踐與最優路徑。注重實踐積累和經驗總結，形成一批可復制、可推廣的監管科技樣板項目、典型做法、模范機構和示范區域。發揮好試點工作對全局性轉型升級的示范帶動作用，全面推進金融監管數字化、智能化轉型。

（4）營造良好環境

健全知識產權、科研管理、成果評價等方面的體制機制，著力提升金融監管機構科技創新與應用的能力和水平，以數字化的公正監管來促進數字經濟生態更加安全、包容、開放。加強行業自律管理，發揮行業協會橋梁紐帶作用，推動金融機構強化合規意識、增強合規本領。加強輿論引導，開展多形式、多層次的監管科技知識普及，提升公眾金融素養及風險意識，為監管科技發展創造良好的社會環境和輿論氛圍。

5 結語

科技已成為金融創新的核心驅動力，為金融業發展注入強勁動力，也帶來了一系列新的風險特征。如何在鼓勵金融創新的同時，防范金融風險、維護金融安全，是各國金融監管部門面臨的重要課題和共性難題。當前，以“監管科技”來應對“金融科技”的潛在風險，已成為發達國家金融監管部門的主要關注熱點和發力方向。加快發展監管科技、強化數字化監管能力建設，對于規范和引導我國金融業健康穩定發展，具有緊迫性和長遠意義。

依托中國工程院戰略咨詢項目，本文對我國金融監管科技發展做了頂層設計與系統謀劃，從基本原則、發展目標、技術發展、平臺建設、風險防范等方面對我國金融監管科技發展進行了戰略布局，研究并提出針對性的對策建議和保障措施，對于我國監管科技未來發展應用具有一定的參考借鑒意義。