從加強“一把手”監督角度破解難題

曾那迦

今年以來，西寧市委原副書記、市長孔令棟等一批省會城市原市長陸續落馬，體現了當前有腐必反的方針和形勢。

“省會城市市長已經是黨政高級干部，并且處在仕途成長過程中的重要節點上，仍然有晉升空間。其中個別人追求升遷的愿望比較強烈，容易受到各種蠱惑，甚至落入政治騙子的陷阱。”一名紀檢監察工作者告訴廉政瞭望·官察室記者。

2021年6月，《中共中央關于加強對“一把手”和領導班子監督的意見》正式公布，這是針對“一把手”和領導班子監督制定的首個專門文件。中央紀委國家監委法規室有關負責人在對文件進行解讀時指出，從查處的違紀違法案件來看，“一把手”違紀違法最易產生催化、連鎖反應，甚至造成區域性、系統性、塌方式腐敗，必須以強有力的監督促使其做到位高不擅權、權重不謀私。

省會城市市長作為當地政府的“一把手”，是“關鍵少數”中的“關鍵少數”，領導干部中的領導干部。省會城市“一把手”一旦出事，往往產生牽一發而動全身的影響，乃至對地方政治生態造成震動。

一些受訪專家稱，對省會城市市長的權力監督某種程度上等同于當下屢被強調的“一把手”監督，是下一步反腐的重要環節。同時，約束、限制、監督“一把手”的權力也正是當前反腐進程中的一個難點問題。

鞏固制度機制保障，完善政治監督

省會城市市長在當地政府領導班子和全局工作中居于主要地位，是市政府的第一責任人，其個人的腐敗行為可能導致整個地方主要權力部門的集體腐敗。而這樣的“一把手”的關鍵性正是體現在其所掌握的對重要事項的決策權。

在四川省委省政府決策咨詢委員會副主任、成都市社科聯主席李后強看來，對于這類“一把手”的監督“難”是一種客觀現實，其主要原因是權力過度集中、監督主體缺位、監督制度不完善，其核心在于自由裁量權過大、信息不對稱、利益不一致等三個產生腐敗的關鍵因素。

李后強和有關專家通過對多地出臺的“一把手”監督制度和政策文件進行文本分析后發現，當前“一把手”權力監督具備“巡視巡察制度”“有關事項報告制度”“黨內談話機制”“審計制度”“問責制度”“民主生活會制度”等十大核心要素。

在此基礎上，他們提出優化“一把手”權力監督的制度組合。其中，審計和問責機制建設，作為監督“一把手”制度設計的必要條件，是有效監督“一把手”的關鍵。巡視巡察、監督檢查，作為“一把手”權力監督的充分條件，將實現制度設計組合的最大效用。

中央黨校（國家行政學院）教授竹立家認為，“省會城市一般都是所在省的經濟大市，與地級市、縣級市市長相比，省會城市的市長所掌握的無論是干部資源，還是工程建設資源等方方面面都要多得多。作為行政‘一把手被‘圍獵的機會更多，腐敗的可能性也相對比較大。”

竹立家認為下一步要繼續強化政治監督，一方面是黨內監督，另一方面則是來自人大常委會的監督。保證憲法法律在本行政區域內得到遵守和執行，監督本級國家行政、監察、審判、檢察機關的工作，本就是地方人大及其常委會的一項重要職權。目前紀律、法律、法規等體制機制建設方面，已經相對完善。來自上級黨委、紀委監委的監督效果明顯，但由于市長是經人大選出的，來自人大常委會的政治監督還應該得到加強。

“比如在市政府辦公會議上作出的修路決策，其中怎么招標、資金來源等等情況，按道理都應該向人大報告，接受人大的監督和質詢。但事實上目前這些程序還是不足的。”竹立家說。

強化技術手段監督，形成有效震懾

當下，大數據反腐作為全面推進腐敗治理體系改革的利劍，早已運用于腐敗治理的各個階段。各級黨委政府與紀檢監察機關已充分認識到大數據等技術的治理優勢。但李后強等專家仍認為，完善省會城市市長等“一把手”的監督，在充分保障個人隱私權的前提下，只有技術手段才最具有可行性，也最行之有效，能夠形成有效震懾。

“具體而言，就是通過量化思維、動力學思維、模型思維的運用實現對‘一把手監督難題機理的準確分析；通過分布式權力賬本技術、大數據技術、社交圖譜技術的運用實現對‘一把手權力行使的有效監督。通過腐敗懲治機制、腐敗追蹤機制、腐敗免疫機制的建立，實現‘一把手不敢腐、不能腐、不想腐的監督目標。”李后強介紹說。

有專家認為，“一把手”監督之所以“難”，在于對“一把手”所擁有的權力未能形成系統化的有效監督體系，這一體系的建設靠傳統的定性方法已難以奏效，在注重制度建設的同時，必須運用現代科學技術發展的成果，采用定量與定性分析相結合的方法體系加以系統設計與構建，把“一把手”權力責任納入大數據監管平臺。

一名從事大數據反腐的實務工作者告訴記者，此前一名領導對其闡述的“大數據”“數字化”等概念能否落實表示懷疑。于是他們在征求這名領導的同意后上傳其一張照片，半小時后，這名領導近期去哪吃過飯、去哪住過酒店等信息都被一一呈現在其面前。“眼見那位領導臉上青一陣紅一陣，一下就服氣了。”

從已經公開的一些案例可以看出，如今官員腐敗的手段更加隱蔽，技術水平也與日俱增。以信息對信息、以技術對技術是無可避免的趨勢。

李后強說：“大數據等技術手段反腐還可以進一步起到預防腐敗、挽救干部的作用。目前這些手段更多用于偵查調查，作為腐敗的預防手段還沒有得到充分的運用和發揮。”

對于領導干部的隱私權問題，廉政專家指出：“市長這樣的‘一把手掌握大量的政治、經濟、文化、社會人脈資源，在規劃、財稅、干部人事等方面被賦予了這么大的權力，至少在其任職期內，隱私權相較于普通公民應受到更多限制。”

深化社會監督，拓展公開透明

“一個領導班子是否具有凝聚力、向心力、戰斗力，形成‘雁群效應，‘一把手的‘頭雁效應最關鍵。”西南政法大學學術委員會委員、教授張震告訴記者。

當前對于省會城市市長這樣的“一把手”監督還存在兩大難題，一是外界對其權力運行知情難，二是對其監督工作舉報難。

“現在好多官員膽大妄為，仍是對權力沒有敬畏感，恣意把公共權力變化為個人權力，把手中的公共資源轉化為個人資源。”在竹立家看來，還要進一步強化社會監督，防止權力腐敗的前提是“把權力攤曬在陽光下”，讓群眾有一個對權力運行過程進行民主評判的“制度性平臺”。通過強化新聞輿論監督等方式，讓領導干部對行使權力保持敬畏感。

還有專家指出，應該確保輿論監督從一般多數到特殊少數，發揮其自下而上的推進作用。以“塌方式腐敗”為例，權力過分集中是病根，官場圈子的利益聯盟是公權力異化的結果，而權力缺乏透明化是“塌方式腐敗”的癥結。

李后強認為，應加強黨務政務信息公開，堅持“內外有別，公開透明”原則確保信息安全公開。黨務政務信息公開是減少或杜絕信息不對稱的重要手段，實現“一把手”的權力在陽光下運行是突破“一把手”監督難題的關鍵。

他還指出，應當建立信息公開制度，確保決策信息透明化。信息公開的行政實踐，有助于建構一種以“透明化、公平化、參與化”為運行特征的行政文化，?建構一種以人為本、滿足群眾基本知情權的執政模式。建立領導決策信息的公開透明機制，一方面有助于權力在陽光下運行，另一方面有助于形成社會輿論監督條件。這必須要求改善黨政決策的信息公開機制，包括組織內部的信息溝通、與外部群眾的信息聯系、與上下級的情報溝通機制以及對外信息傳播機制。以這四種機制為信息公開提供根本保障，也才能確保決策信息呈現出公開、透明與高效。

通過輿論推進黨務公開、政務公開、官員財產公開等方面深化，使關鍵權力得到有效監督。同時，輿論也具有宣傳廉潔教育和警示作用，相比法律和行政廉潔教育方面更具有優越性。輿論監督在實際操作中會對公權力施加外在輿論壓力，促進公權力使用者產生自我約束，并形成對權力的敬畏。

在已經披露的落馬省會城市市長中，政治問題和經濟問題交織的情況較為凸顯。竹立家認為，這些是典型的“說一套、做一套”的兩面人，背離了初心使命和為人的基本道德。

李后強指出，在這些落馬官員的腐敗情形中，吏治腐敗是最嚴重的腐敗，容易污染當地政治生態，因而在領導干部選人用人方面還應當更為公開透明。