以農村宅基地制度改革服務鄉村振興的探索

康莊

農村宅基地制度改革調整的是人、地關系，實質是權利界定與合理轉移問題，界定清楚利益相關方的權利義務關系，并在自愿基礎上通過市場化或模擬市場化方式實現自由轉移，是推進城鄉融合發展，實現鄉村振興關鍵所在。重慶西部片區積極探索農村宅基地制度改革的城鄉融合之路，承擔了建立農村集體經營性建設用地入市等五項重點改革試驗任務，推動鄉村振興戰略落地實施。

深入實施鄉村振興戰略，走城鄉融合發展之路，是中國式現代化建設應有之義。城鄉融合發展既是推動鄉村振興的重要路徑，也是鄉村振興最終成效的檢驗。《國家城鄉融合發展試驗區改革方案》明確提出，堅持農業農村優先發展，以縮小城鄉發展差距和居民生活水平差距為目標，以協調推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略為抓手，以促進城鄉生產要素雙向自由流動和公共資源合理配置為關鍵，推動國家城鄉融合發展試驗區，為全國提供可復制可推廣的典型經驗。

重慶西部片區承擔了建立農村集體經營性建設用地入市等五項重點改革試驗任務。中央全面深化改革委員會通過的《深化農村宅基地制度改革試點方案》強調，通過宅基地“三權分置”還權賦能，在產業落地空間、基層自治、社會保障、村莊建設和鄉風文明等方面為鄉村振興提供土地紅利。2020年底以來，永川區積極探索農村宅基地制度改革的城鄉融合之路，推動鄉村振興戰略落地實施。

農村宅基地制度改革的原則

農村宅基地制度改革事關農村居民生存、生產和生活保障的基本問題，通過合理規劃處理好農民和土地的關系問題，通過農村宅基地制度創新，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的有效路徑，完善保障農民居住、鄉村基礎設施、公共服務空間用地需要的制度體系，優先保障農民基本居住權，同時拓展農民的發展權。既要確保宅基地的集體所有權歸屬，完善宅基地所有權行使機制；又要保障作為宅基地資格權人農村集體經濟組織成員依法享有的權益，防止以各種形式非法剝奪和限制宅基地農戶資格權；還要允許通過在一定條件下流轉、抵押宅基地使用權，充分實現宅基地使用權這一用益物權的市場價值實現。

鑒于此，農村宅基地制度改革應當遵循以下幾個原則：（1）堅守底線原則，嚴守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損。（2）明晰權利原則，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權的同時，適度放活宅基地和農民房屋使用權，探索宅基地“三權分置”的具體路徑和方法。（3）遵循自愿原則，充分尊重農民群眾的主體性，尊重農民主體意愿與訴求，切實保障農民合法經濟利益與權益，有效發揮村民集體自主協商作用。（4）問題導向原則，聚焦農村宅基地制度突出矛盾和主要問題，在關鍵環節和重點領域尋求重點突破。（5）分類指導原則，堅持頂層設計與因地因時制宜相結合，強調基層創新性，根據不同地區資源條件和發展水平，因地制宜探索改革模式。

永川區農村宅基地制度改革的主要做法

目前，永川區已經初步搭建起永川宅基地制度改革體系，其經驗做法被農業農村部的《農村合作經濟及宅基地管理利用》所認可。主要做法如下：

（一）構建起一整套的改革制度體系

遵循建全制度作支撐，明確具體工作流程標準為指引，搭建平臺保障信息公開透明，交易過程市場化的改革思路，永川區構建起宅基地制度改革體系。一是出臺了《永川區宅基地管理暫行辦法》，全維度界定宅基地“三權”，規范全過程宅基地管理，搭建全要素交易市場，打通了宅基地管理利用各大關鍵環節。二是編制《永川區農村宅基地制度改革工作指引》，繪制改革路線圖，明析改革任務表，儲備改革政策庫，強化宅基地改革基礎工作。三是創建永川區農村宅基地綜合管理信息系統，著力解決管理信息不對稱、交易信息不對稱、發展信息不對稱等問題。四是策劃永川區農村宅基地使用權流轉交易業務指南，搭建交易平臺，落實交易文本和產權登記，創新建立宅基地使用權交易市場。

（二）構建高效運轉的改革保障機制

一是健全組織領導機制。在區、鎮（鄉）兩級建立了農村宅基地制度改革領導小組，完善組織領導工作機制。區級每月召開會議，指導和統籌全區宅基地制度改革試點工作的實施，研究解決重要工作和重大問題；在十個試點鄉鎮對應成立宅基地制度改革領導小組，組建工作專班，籌劃操作性工作方案，具體落地各項改革事項。二是建立跨層級的工作信息交流群，持續加強日常業務指導，調度試點鎮（街）工作任務落實情況，及時總結主要經驗、存在問題和應對措施等。

（三）規劃明晰的改革實施路徑

一是強化試點示范。首先，開展鎮級試點示范，如在大安街道打造宅基地統籌利用示范點。一方面，通過修訂鄉村規劃，以調整再利用方式，集中零星建設用地，建設農民新村，集約節約利用土地，全力助推鄉村振興。一方面，采取出租、入股聯建等方式，引入社會資本，發展民宿、康養等二三產業，保護發掘民俗文化，壯大集體經濟，促進農民增收。二是積極探索村級示范。如在金龍鎮洞子口村打造綜合管理信息系統應用示范點。堅持“讓群眾最多跑一次”的服務理念，針對群眾辦理宅基地審批的現實需求，創新開發永川宅基地管理微信小程序，將群眾辦理宅基地5個高頻事項“一網打盡”。

（四）著力夯實改革基礎工作

一是有序展開摸底調查工作。首先在“1+10”試點地區22個村開展宅基地基礎信息調查，并總結經驗推廣到全區范圍開展調查。二是穩步推進資格權確認工作。首先在金龍鎮洞子口村先行先試，初步形成“兩上兩下”定方案、“三二一工作法”確認資格等可推廣的經驗。三是全面編制村莊規劃。除納入城鄉規劃的行政村以外，其余所有行政村均已完成村規劃編制。四是全面覆蓋確權頒證，截至目前，全區頒證率已達95.91%。

農村宅基地制度改革面臨的一些難題

農村宅基地制度改革調整的是人、地關系，實質是權利界定與合理轉移問題，界定清楚利益相關方的權利義務關系，并在自愿基礎上通過市場化或模擬市場化方式實現自由轉移，是推進城鄉融合發展，實現鄉村振興關鍵所在。在實踐中面臨以下幾個主要問題。

（一）宅基地使用權權屬轉移問題

按照現行法律規定，宅基地使用權是與農村集體成員身份相關聯的權利，非本集體經濟組織成員非本村戶籍人口不能獲取。這在保護農村居民權益的同時，也影響了對人才、資金的吸引力，對農業、農村高質量發展存在負面影響。調研過程發現，大多數從事規模化農業開發、投資現代農業的業主并非本地農戶。雖然他們創造了農業產業價值、解決了周邊農村居民就業問題，且長期在當地生活，但因身份限制，無法取得宅基地使用權，難以安居樂業，影響其歸屬感、認同感。為此，合川區在充分征求村社意見的基礎上，在試點村制定了宅基地資格權認定方案，開展了設置特殊資格權人的試點。遵循村民自治的法律規范，在絕對多數村民投票同意基礎上，認同具有重大貢獻且長期在本地生產生活人員的集體經濟成員身份。在通過社、村、鎮宅基地資格權相關認定程序后，可取得特殊資格權。取得此權利的人員，可有償取得一定年限的宅基地使用權用于建房安居。這從法律層面拓展了城市人才和資本進入農村的通道。但在實際操作過程中，特殊資格權人在取得農村建房規劃許可以及后續不動產登記等方面，還面臨一系列政策障礙，難以形成常態化、制度化的要素自由流動推進機制。目前，甚至在不動產登記上備注信息（使用年限，不得轉讓、繼承、贈予宅基地使用權等）的方式來辦理產權也行不通。

（二）宅基地規模及其合理使用問題

一是農村宅基地規模持續剛性增加問題。作為依附于農民身份的保障性建設用地，目前政策允許的宅基地指標新增原因主要包括：農村居民因子女成年分戶、婚嫁、新生兒等，通過合法程序可無償取得宅基地，另址新建、分戶新建房屋。宅基地指標的退出以土地征收、土地復墾、自然滅失為主，前兩者需要國家財政或集體支付較大金額的資金，后者則周期長規模小。因此，全國范圍內普遍存在宅基地新增數量大于退出數量，雖然農村人口凈流出，但農村宅基地卻出現凈增加的情況。

二是宅基地合理布局的問題。受各種歷史因素影響，農村宅基地呈現零星、分散分布特征。宅基地非集約化使用，使得農村的垃圾清運、供水供電供氣、環境治理、交通、衛生等公共管理服務保障成本高企、服務能力與服務水平難以有效提升，與收入日益提升的農村居民對美好生活向往的要求相去較遠。農村宅基地及房屋要適度集中，需要農村建設用地規劃的調控，但基本農田不能動、一般耕地不好動，觸犯紅線法律不允許、調整規劃政策不允許、集中辦理農轉用資金不允許（測繪費用高、運轉周期長），科學利用宅基地建設新農村面臨不少障礙。通常，農民看得上的地大多用不了，能用的地又不便于生產生活、配套設施不好，城區近郊普遍無地可建。

三是宅基地流轉盤活的問題。宅基地是農村建設用地的重要來源，盤活利用宅基地，對壯大集體經濟、發展鄉村產業有著較大的推動作用。目前，永川區宅基地流轉盤活方式仍以宅基地與其上房屋共同租賃為主，暫未能將閑置宅基地轉化集體經營性建設用地進行出租出讓。存在的主要困難：一是宅基地分布過于零散，往往碎片化分布于基本農田、林地、農用地之間，調整困難，且永川區村莊規劃中20畝以上的成片建設用地少，即使采用騰退宅基地產生耕地指標，再以新增耕地指標集中使用，覆蓋建設用地的方式，仍然很難產生集中連片的建設用地，對吸引農工企業入駐、文創農旅綜合開發等制約明顯。二是指標流轉困難，區內農村建設用地指標調劑或交易使用不便，缺乏專業的交易管理平臺，難以融合。

（三）宅基地產權登記等權利保障體系的問題

宅基地經濟價值發現與實現，在很大程度上依賴于地理位置和資源稟賦所帶來的流動性，以及開展宅基地流轉、抵押質押等市場行為。權屬權利的確認需要相對完善和便利的不動產管理體系保障。目前，農村房地一體的不動產登記制度趨于成熟，群眾和市場普遍認可，但宅基地使用權流轉難以將不動產登記作為權利保障憑證，也難以進行宅基地使用權流轉交易簽證。雖然永川區與重慶市土地交所合作，建立起了符合永川區情的交易框架和鑒證范式。但從本質上講，交易簽證屬市場行為而非行政管理行為，面臨收益成本核算、群眾認可度、市場號召力、社會公信力等多方面的考驗。這在一定程度上也成為制約永川區落實宅基地交易保障，推進宅基地使用權流轉的“攔路虎”。

更好推進農村宅基地制度改革的幾點建議

（一）科學系統謀劃，做好鄉村規劃調整

一是分類分批有序調整村莊規劃。宅基地制度改革不是所有鄉鎮村落同步進行，要充分尊重客觀規律，根據鄉鎮村落各自不同的自然資源、人文歷史等特征，分類分批有序調整村莊規劃。先調整發展潛力好的遠郊鄉鎮村落，后動近郊鄉鎮村落，不動或少動城鎮規劃區內的鄉鎮村落，科學構建發展藍圖。

二是以產業發展為導向調整村莊規劃。要堅持目標導向，在明確鄉鎮村落的產業方向、產業規模、投資數額、用地需求的基礎上，結合實際需求調整村莊規劃，落實用地保障。盡量避免為調整而調整，指標空轉，落圖不落地。

三是緊扣農村居民需求調整村莊規劃。充分尊重群眾意愿，保障農民的居住權。在調整中既要綜合考慮農民多年形成的生活、耕作、生產習慣，廣泛收集意見，又要充分考慮保障農民享受醫療衛生、水電供給、垃圾清運等社會服務為重點，相對集中地利用宅基地，為農民安排好宜居宜業的生產生活空間。

（二）在現行法律框架下統籌用好各項政策

集體經營性建設用地入市，已經成為盤活包括農村閑置宅基地在內的農村建設用地的高效途徑。新《土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》為調整規劃推動閑置宅基地流轉入市提供了依據，明確了“經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用”，“國土空間規劃應當統籌并合理安排集體經營性建設用地布局和用途，依法控制集體經營性建設用地規模，促進集體經營性建設用地的節約集約利用。鼓勵鄉村重點產業和項目使用集體經營性建設用地”。

中共中央、國務院《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》、國務院辦公廳《關于加快發展保障性租賃住房的意見》（國辦發〔2021〕22號）等政策文件也強調，“在尊重農民集體意愿的基礎上，經市人民政府同意，可探索利用集體經營性建設用地建設保障性租賃住房”，“建設保障性租賃住房的集體經營性建設用地使用權可以辦理抵押貸款”，“在符合規劃、用途管制和尊重農民意愿前提下，允許縣級政府優化村莊用地布局，有效利用鄉村零星分散存量建設用地”，“允許村集體在農民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市”。在試點探索中，要充分運用這些政策基礎，從省（市）、區（縣）兩級層面統籌相關業務部門協調落實，打通宅基地入市渠道的堵點，全面釋放農村建設用地市場價值。

（三）著重在幾個關鍵問題上求突破

一是探索集體經濟成員和宅基地資格權的常態化制度化取得途徑。在確保宅基地總量不新增的前提下，在試點地區繼續完善符合條件的非村民有償取得宅基地資格權的制度和程序（《鄉村振興促進法》第二十八條），協調相關部門在規劃審批、不動產登記等方面探索制度化支持機制，促進城鄉人才、資本以宅基地為載體正向自由流動。

二是探索資格權異地行使機制。在符合“一戶一宅”的前提下，探索區（縣）內跨集體經濟組織行使資格權，積極探索通過交納級差地價等方式獲得非本集體經濟組織的宅基地使用權，進一步釋放宅基地價值。

三是積極配合集體經營性建設用地入市交易。促進建設用地指標、新增耕地指標在區內流動，集中建設用地，為騰退宅基地、閑置建設用地等探尋新的市場出口，強化農村土地市場化配置，進一步激發土地活力。

四是探索宅基地權利保障模式。繼續探索以不動產登記為主體，以交易鑒證書為補充的權利保障模式，支持交易文書作為抵押融資的有效憑證，釋放其財產屬性，為宅基地流轉交易行為保駕護航。

（四）強化政策配套，支持和保障改革事項有序推進

探索盤活利用宅基地助力鄉村振興的政策配套體系，進一步搭建農村資源交易平臺，整合測繪、評估、拍賣、金融、鄉村規劃、涉農項目資金申報、業務合作推廣等業務資源，以農村閑置宅基地及地上房屋使用權流轉為基礎，逐步涵蓋農村承包地、林地、四荒地、堰塘以及農副產品交易等業務。同時，在鎮村層面，建立農村閑置資源托管中心，成立農村宅基地協管員（信息員）隊伍，主導對閑置農房、園林等進行托管，建成符合永川社情的農村資源交易管理平臺，這些都需要農業、自然資源、農村土地交易等部門、單位的政策資金支持，以及社會力量的宣傳幫助。

作者簡介

康 莊 重慶社會科學院財政與金融研究所所長，副研究員，長期從事區域經濟、產業經濟和公共政策的研究與教學工作