人民幣國際化的法律問題

韓龍 馬新宇

雖然實現人民幣國際化需要具備經濟、政治、軍事、國際關系等諸多條件，但法律是其中不可或缺的重要條件。近年來國際局勢的發展變化為人民幣國際化提供了良好的發展機遇，同時也加劇了解決人民幣國際化法律問題的迫切性。本文系統探究和闡發了實現人民幣國際化所面臨的主要法律問題。

實現人民幣國際化不僅是實現中華民族偉大復興中國夢的標志，也會引起世界經濟版圖的變遷。雖然實現人民幣國際化需要具備經濟、政治、軍事、國際關系等諸多條件，但法律是其中不可或缺的重要條件。沒有與人民幣國際化相適應的法律制度所提供的推動和保障，就無法實現人民幣國際化。研究解決人民幣國際化的法律問題，就是要通過對人民幣國際化面臨的法律障礙的辨識和應對之策的研判，回答人民幣國際化需要什么樣的法律制度，解決哪些重大法律問題的時代之問、世界之問，以促進人民幣國際化的實現，并擺脫西方霸主的貨幣金融訛詐威脅。近來，西方將俄羅斯剔除出環球銀行金融電信協會（Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication，簡稱SWIFT），動輒對他國采取包括凍結外匯儲備在內的制裁措施，使西方一些國家及其貨幣的信用掃地。同時，美國、瑞士等國發生的銀行倒閉帶來的震蕩，也加劇了眾多國家對穩定貨幣和金融穩定國家的向往。這使得一些國家更多地轉向采用人民幣進行國際支付結算，并增持人民幣作為外匯儲備。這些發展變化為人民幣國際化提供了良好的發展機遇，同時也加劇了解決人民幣國際化法律問題的迫切性。從貨幣國際化對法的需求的一般規律及其與我國法律現狀的比對來看，實現人民幣國際化主要面臨以下法律問題：

現行國際貨幣制度與人民幣國際化的關系

人民幣國際化是在現有的法律環境中開展的。現有的法律制度究竟適應或者不適應人民幣國際化的需要，或者哪些法律制度適應或不適應人民幣國際化的需要，是研究解決人民幣國際化法律問題的研判起點。在全球化條件下，完整的法律制度包括國際法律制度和國內法律制度。因此，研判現有法律制度對人民幣國際化的影響，理應從以國際貨幣制度為代表的國際法律制度和我國相關法律制度兩方面著手，才能夠無遺漏地發現和確立人民幣國際化所須變革的重心，避免出現本末倒置。

就國際貨幣制度對人民幣國際化的影響而言，若將人民幣國際化對國際貨幣制度的需求與以《國際貨幣基金組織協定》（簡稱《IMF協定》）為代表的國際貨幣制度進行比對，就會發現，無論是規定的國際儲備制度、國際匯率制度、國際支付制度、國際收支平衡調整制度，并不妨礙人民幣國際化的開展和實現，甚至一些國際貨幣制度和實踐對人民幣國際化有所增進，如人民幣加入IMF特別提款權就有助于人民幣成為國際儲備貨幣。可見，現行國際貨幣制度無礙人民幣國際化，故我國沒有必要在實現人民幣國際化過程中挑戰現有的國際貨幣制度和秩序，而應成為這一制度和秩序的維護者，在確有必要之處適時地加以改良或補充。我國也無須抱怨外部環境，而應眼睛向內，重在做好自我，不斷修煉內功，檢視和調整我國與人民幣國際化不相適配的法律制度，使我國的法律制度為人民幣國際化提供強有力的推動和保障。

加強人民幣信用國際化是人民幣國際化法制建設的總綱

既然人民幣國際化所需法制變革的重心在于調整國內法律制度，且這一調整工程浩大，那么，這一變革調整的總綱是什么？這是研判人民幣國際化對法的本質需要和如何建設人民幣國際化所需法制而要回答的首要問題。在各國貨幣均為信用本位貨幣的當今，人民幣國際化作為人民幣在國際上使用的特殊貨幣現象，其實質是人民幣信用的國際化。與人民幣在我國國內依靠法律強制力而流通不同，人民幣國際化不是我國法律能夠強制出來的，需要被國際社會自愿接受，而國際社會是否接受人民幣則主要取決于人民幣的信用高低。

鑒此，我國只有將人民幣國際化法制建設的總綱和重心放在保障和加強人民幣國際信用上，才能夠滿足國際社會對人民幣的實質需要。著眼于人民幣信用維護，我國應以以下法律制度建設為重心：第一，加強貨幣政策法制以維護人民幣幣值穩定，提高人民幣的國際吸引力。幣值不穩，國際社會就不可能對人民幣建立信心，因此，我國應當加強貨幣政策法制，維護人民幣幣值穩定和央行獨立性。第二，加強人民幣在國際上使用的便利性和效率，降低使用成本。為此，應當實行資本項目的充分開放，建立自由浮動匯率制，進行支撐發達金融市場所需要的金融制度和金融體制改革，建立高效安全的人民幣國際化清算體系和清算制度。第三，加強境內外人民幣財產安全的法律保護。為此，需要在國內層面，對憲法和外國中央銀行財產司法豁免等制度進行完善，建立以宏觀審慎監管制度為核心的、以多種制度配套的人民幣國際化風險治理制度；在國際層面，應與各國加強有關人民幣財產安全和風險治理的制度安排，以便為人民幣國際化提供一個國際安全網。

解決人民幣國際化前置性法律問題是人民幣國際化法制建設的當務之急

以時間為序，人民幣國際化面臨的法律問題，可分為實現人民幣國際化的前置性法律問題、人民幣國際化運行面臨的法律問題、人民幣國際化實現后方彰顯的法律問題。所謂前置性重大法律問題，是指不解決這類問題人民幣國際化就無從實現的迫切問題，主要包括資本項目管制問題、匯率制度改革問題以及支撐人民幣國際化的發達金融市場的法律制度構建問題。

就資本項目管理制度改革而言，資本項目管制與人民幣國際化不相適配，主要是因為，人民幣要被國際市場接受，從而實現國際化，必須能夠自由兌換和自由使用，否則人民幣就會喪失被國際社會各類主體接受的基本條件和資格。但我國還存在一定的資本項目管制，因而與人民幣國際化的需要相悖，因此，我國應實行資本項目充分開放。就匯率制度而言，我國目前實行有管理的浮動匯率制。但這一制度與人民幣國際化不甚適應，主要體現是：資本項目的開放會導致國際資本大進大出，影響經濟和金融的穩定。而由市場供求關系決定的自由浮動匯率，作為調節跨境資金流動的重要杠桿，可以有效緩解國際資本流動帶來的沖擊。故我國應適時地將有管理的浮動匯率制轉變為自由浮動匯率制。此外，我國還應實行“放”“管”結合，重塑支撐人民幣國際化的發達金融市場的法律制度，以便為人民幣發揮國際儲備貨幣的功能以及調整國際收支平衡提供所需的市場條件。

建立高效安全的清算制度是人民幣國際化的重要依賴

貨幣國際化主要通過清算的方式，借助國際代理行機制、資金劃撥機制進行跨境流通。而清算法律制度則是清算安全、高效進行的保障。盡管我國為適應人民幣國際化的清算需要，先后于2015年和2018年運行了人民幣跨境支付系統（Cross-border Interbank Payment System，簡稱CIPS）一期和二期，但仍然存在局限性，因而需要進行以下制度改革：

首先，制定大額電子資金劃撥的單行法，建立跨境大額電子資金劃撥中所涉主體之間權利義務配置的核心規則以及風險責任分擔機制。目前我國對人民幣清算資金電子劃撥當事人權利義務調整的規定，存在法律效力層次低、相關規定分散等問題。為適應人民幣國際化清算的需要，我國應制定大額電子資金劃撥的單行法，在明確人民幣國際化清算中資金劃撥、支付命令、安全程序等核心概念的基礎上，建立權利義務起止時間、瑕疵支付命令處理、跨境法律適用等權利義務配置的核心規則以及資金劃撥風險的責任分擔機制。其次，完善人民幣國際化清算中的清算最終性法律制度。最終性極為重要，是權利歸屬不再具有紛爭或不再因紛爭而改變的終局狀態。雖然中國人民銀行在《人民幣跨境支付系統業務規則》中對清算最終性做出了規定，但我國法律位階更高的《企業破產法》（簡稱《破產法》）的相關規定對清算最終性構成威脅。例如，我國《破產法》第16條規定：“人民法院受理破產申請后，債務人對個別債權人的債務清償無效。”根據通行的破產宣告“零點規則”，破產宣告自破產宣告之日的零時起開始發生效力。這樣，在CIPS某參與方破產的情形下，其在破產宣告日對CIPS其他參與方已做支付就會被法院認定為對個別債權人的清償，進而導致清算結果無效，嚴重時會造成清算體系的癱瘓。為此，應完善我國《破產法》的相關規定，避免“零點法則”之類的規定對支付系統結算最終性的不利影響。最后，完善人民幣國際化清算的抵押品制度。清算體系的參與方出現清算資金臨時短缺的現象時有發生。為提升支付清算效率，清算系統一般會為參與方提供融資便利。為了防控清算融資面臨的信用風險、流動性風險等，清算體系一般都要求資金的融入方提供規定的質押，并規定在其違約的情況下債權人直接取得質押財產。但我國的相關規定，會使清算中質押品的接受方不能快速取得和處置違約方的質押品。為此，我國應進一步修改法律，創立讓與擔保之類的制度，更好滿足人民幣國際化清算的需要。

建立跨境風險治理制度是人民幣國際化的安全保障

人民幣國際化在給我國帶來重要利益的同時，也會使我國面臨不可忽視的風險。如何有效治理這些風險，事關人民幣國際化的利弊得失。人民幣國際化給我國帶來的風險，突出地體現在對宏觀經濟管理、貨幣金融體系穩定的挑戰上，具有覆蓋面廣、傳染性與破壞力強的特征。而宏觀審慎監管制度以系統性金融風險為對象，以維護整個金融體系以及實體經濟穩定為目標，與人民幣國際化風險治理的需要較為適配。因此，應當將構建適應人民幣國際化需要的宏觀審慎監管制度作為治理人民幣國際化風險的重心，具體從宏觀審慎監測制度、宏觀審慎監管措施、宏觀審慎處置制度、宏觀審慎監管體制、宏觀審慎國際合作制度著手。

然而，宏觀審慎監管制度用于治理人民幣國際化風險也存在短板，主要體現為：由于宏觀審慎監管瞄準的是系統性風險，而人民幣國際化的風險并不完全限于這類風險，那么，防控人民幣國際化的風險就需要其他措施加入進來。即便是系統性風險的防范和化解，有時也需要采取其他措施或與其他措施相配套。這些措施如微觀審慎措施、貨幣措施、財政措施、產業措施、資本項目管制等。由于宏觀審慎措施之外其他措施的施行不在宏觀審慎監管機關的法定職權之內，另屬其他機關，因此，宏觀審慎監管機關并無權動用這類措施用于人民幣國際化風險的防控。可見，宏觀審慎監管在防控人民幣國際化風險時存在防控措施和組織機構上的短板。為此，治理人民幣國際化風險須在宏觀審慎監管制度的基礎上進行制度創新，以組織機構間的法定協作帶動宏觀審慎監管措施與其他措施的協調或配套，使事關人民幣國際化風險的所有措施在必要時，不論來源和出處，都能夠盡其所用。

建構應對他國不當貨幣及貿易行為的制度，是人民幣國際化條件下維護我國正當經貿利益所需利器

貨幣非國際化的國家（簡稱他國）利用國際化的人民幣，對我國從事不當貨幣及貿易行為，發生在人民幣國際化充分實現之后。人民幣國際化實現后，由于人民幣擔當國際貨幣職能，他國能夠對人民幣采取匯率操縱和匯率低估等不當貨幣行為，并進而將此轉化為貿易利益，從而嚴重侵害我國正當的經貿利益。不當貨幣行為主要有匯率操縱和匯率偏差，由此派生的不當貿易行為主要有匯率補貼或匯率傾銷等。然而，現有的國際法律制度，如《IMF協定》和世界貿易組織（World Trade Organization，簡稱WTO）相關規則由于存在諸多缺陷，并不能對我國遭受的不當貨幣及貿易行為之害提供有效救濟。

鑒此，我國應從多邊、區域和單邊三種渠道加以應對。在多邊層面，我國應在國際社會推動對《IMF協定》進行修改，明確匯率操縱的含義，簡化認定標準，確立認定的程序和匯率操縱的責任，使之成為一項可操作性的法律制度。同時，通過修改，將匯率嚴重偏差納入該協定的約束之中，使之與匯率操縱一起成為各國的禁止性義務，并解決匯率嚴重偏差在認定上存在的技術和操作障礙。對于國際貿易制度，人民幣國際化后，我國應尋求在WTO框架內針對匯率補貼和匯率傾銷，另立一套反補貼、反傾銷規則，并將該規則與修改的《IMF協定》規定的匯率操縱、匯率嚴重偏差的責任連接起來，以有效制止他國不當貨幣行為引發的不當貿易行為。如果多邊渠道受阻，我國可以嘗試通過與有關經濟體締結廣泛的區域貿易一體化協定的方式，先在區域層面對不當貨幣和貿易行為進行國際立法予以制止，建立和維護區域內的公平貨幣和貿易秩序，并為進一步將其升級為多邊規則提供準備和經驗。在多邊渠道和區域渠道都行不通的情況下，我國應制定單邊立法，對他國針對人民幣的不當貨幣行為及其所導致的不當貿易效果進行制止。

總之，人民幣國際化只有得到與之相適應的法律制度的保障和推動，才能夠實現。為此，我們應根據人民幣國際化對法的需要審視現有相關法律制度，并系統謀劃需要構建的法律制度。應當看到，我國現有的一些制度是基于人民幣國際化之前和之外的歷史背景和因素而出臺的，與人民幣國際化不相適應，因而需要適時廢止或修改。同時，人民幣國際化還需要建立一些新的制度。以最小的代價、最大的收益來推進這項規模浩大、影響廣泛的法律工程，需要我國根據人民幣國際化所需法制變革的輕重緩急，加強頂層規劃和設計，有計劃、分步驟地科學實施和穩步推進。而人民幣國際化所需法制變革及其科學實施，需要通過深入系統的研究，才能夠做出正確的判別。研究人民幣國際化法律問題的重要價值之一，就在于為人民幣國際化所需法制變革提供了脈絡清晰的藍圖和前瞻性的路徑指引，而以上法律問題無疑是其中的重要焦點。

（韓龍為海南大學法學院教授（二級）、博士生導師，中國國際經濟法學會副會長；馬新宇就讀于海南大學法學院。本文系2022年國家社科基金重大招標項目“數字化背景下國際金融服務的法律治理體系研究”（22&ZD203）的階段性研究成果。本文編輯/孫世選）