應(yīng)避免“劣質(zhì)城鎮(zhèn)化”

武漢大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心課題組

縣城是我國(guó)城鎮(zhèn)化體系重要組成部分。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，標(biāo)志著縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)入新階段。我們認(rèn)為：欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣域建設(shè)的目標(biāo)是服務(wù)于鄉(xiāng)村振興、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，要警惕地方政府追求城鎮(zhèn)化率的過快提升，錯(cuò)誤定位縣城經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能，陷入嚴(yán)重“劣質(zhì)城鎮(zhèn)化”。

正確認(rèn)識(shí)縣域城鎮(zhèn)化的基本特征

1.縣域是人口流出地，縣城常住人口規(guī)模不大。相對(duì)于中小城市，縣城人口規(guī)模不大。縣城及縣級(jí)市城區(qū)人口占全國(guó)近9億城鎮(zhèn)常住人口的近30%，縣域鄉(xiāng)村人口比縣城常住人口要多得多。我們?cè)谥胁咳齻€(gè)省九個(gè)縣調(diào)研，發(fā)現(xiàn)縣域人口流出普遍。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，河南省110個(gè)縣級(jí)單位中，僅有三個(gè)縣為人口流入狀態(tài)，這三個(gè)縣全部位于鄭州周邊，其他的縣人口凈流出，16個(gè)縣人口流出率超過30%，50個(gè)縣人口流出率超過20%。“十四五”期間，隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步推進(jìn)，人口流出率還要進(jìn)一步提升，縣域范圍的平均人口規(guī)模還要進(jìn)一步下降。

2.縣域經(jīng)濟(jì)分化，中西部縣城和東部發(fā)達(dá)地區(qū)縣城性質(zhì)不同。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力來(lái)講，縣域經(jīng)濟(jì)是分化的，這反映在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征、經(jīng)濟(jì)總規(guī)模及地方財(cái)政收入等方面。這是一個(gè)大國(guó)建設(shè)統(tǒng)一大市場(chǎng)必然會(huì)出現(xiàn)的格局。有兩類完全不同的縣域：沿海縣域是城市帶的一部分，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要節(jié)點(diǎn)；中西部大多數(shù)縣城屬于鄉(xiāng)村的一部分，是分散的，主要功能是服務(wù)鄉(xiāng)村振興和以大中城市為中心的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。沿海地區(qū)，經(jīng)濟(jì)密集、人口密集，是人口主要流入地。相對(duì)來(lái)說，中西部以地級(jí)市為單位的市域經(jīng)濟(jì)因?yàn)檫_(dá)到相對(duì)合理的人口規(guī)模和具有較為完善的基礎(chǔ)設(shè)施，而形成了二三產(chǎn)業(yè)聚集，具有一定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力，吸納本地部分鄉(xiāng)村人口就業(yè)與定居。

3.縣城主要吸納本地農(nóng)民，城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高。縣城經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，吸納的外來(lái)流動(dòng)人口很少，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展吸納的本地鄉(xiāng)村人口也非常有限，進(jìn)縣購(gòu)房的農(nóng)民并不是完全融入城鎮(zhèn)的人口。也就是說，進(jìn)入縣城的中西部農(nóng)村的“農(nóng)民”并不因?yàn)檫M(jìn)入縣城購(gòu)房、就業(yè)、陪讀就成了“城里人”。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，以縣城為載體的城鎮(zhèn)化，很大程度上是公共服務(wù)驅(qū)動(dòng)的城鎮(zhèn)化，農(nóng)民為了享受更好的公共服務(wù)資源，主動(dòng)或被動(dòng)在縣城買房，多數(shù)農(nóng)民仍然要到沿海或大中城市務(wù)工，老年農(nóng)民仍然要在農(nóng)村務(wù)農(nóng)和養(yǎng)老。因此，大部分進(jìn)入縣城購(gòu)房的農(nóng)民的城鎮(zhèn)化質(zhì)量其實(shí)并不高，仍然是“半城鎮(zhèn)化”。

“劣質(zhì)城鎮(zhèn)化”的諸種表現(xiàn)

1.農(nóng)民“被上樓”。農(nóng)民“被上樓”造成惡劣影響的典型案例，是2020年一些地方推動(dòng)的大規(guī)模“合村并居”。我們?cè)谥形鞑空{(diào)查，發(fā)現(xiàn)不少地區(qū)規(guī)劃了大型農(nóng)村新型社區(qū)。其主要政策工具是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，大規(guī)模合村并居被作為騰退土地指標(biāo)、換取城鎮(zhèn)發(fā)展空間的操作方式。實(shí)踐證明，大規(guī)模合村并居的效果和預(yù)期大相徑庭，違背了農(nóng)民建房和村莊建設(shè)規(guī)律，造成了“劣質(zhì)城鎮(zhèn)化”。如果違背農(nóng)民意愿、不顧實(shí)際條件，通過行政強(qiáng)制手段把村莊拆掉，把農(nóng)民集中到新社區(qū)、過上“城鎮(zhèn)化”的生活，地方政府很快就會(huì)面臨農(nóng)民“上樓”之后產(chǎn)生的生計(jì)困境。

2.限制農(nóng)民自建房。我們?cè)谔K北某市調(diào)研了解到，地方政府已經(jīng)十幾年不審批農(nóng)村宅基地，盡管沒有非常明確的政策依據(jù)。農(nóng)民收入不斷提高，反而農(nóng)村住房日益破敗，農(nóng)民不得不進(jìn)城購(gòu)房，導(dǎo)致該地城鎮(zhèn)商品房?jī)r(jià)格非常高；或購(gòu)買村集體引入的房地產(chǎn)商統(tǒng)一建設(shè)的小高層住房（一般是農(nóng)村集體土地上的“小產(chǎn)權(quán)房”）。這不僅增加了農(nóng)民家庭的建房支出，而且對(duì)仍然要在村從事生產(chǎn)、在村莊生活的弱勢(shì)農(nóng)民造成嚴(yán)重不便。

3.“貧困戶”向城鎮(zhèn)平移。在很多地區(qū)的政策執(zhí)行過程中，政府認(rèn)為把貧困戶搬入城鎮(zhèn)就能解決貧困問題，主要表現(xiàn)為在安置點(diǎn)的選擇上存在明顯城市偏好。我們近幾年對(duì)西南地區(qū)11個(gè)城鎮(zhèn)集中安置型“易扶”社區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)集中安置型的易地搬遷貧困戶雖然借助國(guó)家力量實(shí)現(xiàn)了居住空間、戶籍和部分公共服務(wù)的“跨越式城鎮(zhèn)化”，但是這些貧困戶短期內(nèi)無(wú)法實(shí)現(xiàn)生計(jì)能力的快速提高，以及生產(chǎn)方式、生活方式、文明素質(zhì)等方面的“能力城鎮(zhèn)化”“素質(zhì)城鎮(zhèn)化”，仍處于“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)。

4.教育“房地產(chǎn)”的膨脹。所謂“教育新城”開發(fā)模式，是為了吸引農(nóng)民購(gòu)房，地方政府把教育這一核心公共服務(wù)作為“城鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)”的手段，通過把優(yōu)質(zhì)教育資源向新城區(qū)集中，擴(kuò)大城鄉(xiāng)教育差距，刺激形成農(nóng)民新的教育預(yù)期，誘導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)城買房以獲得更好的教育機(jī)會(huì)。目前中部地區(qū)縣城房地產(chǎn)價(jià)格高漲。一套普通的縣城商品房，約100平方米，一般需要50萬(wàn)元以上，加上利息就等于六七十萬(wàn)元，相當(dāng)于一個(gè)農(nóng)民家庭十多年的純收入。大量的農(nóng)民工收入并不高，進(jìn)城購(gòu)房的結(jié)果是農(nóng)民家庭經(jīng)濟(jì)更為緊張，農(nóng)民被卷入了高消費(fèi)、高負(fù)債、高風(fēng)險(xiǎn)的“透支型社會(huì)”，沖擊了相對(duì)弱勢(shì)農(nóng)民的家庭生計(jì)穩(wěn)定性，造成了縣域高風(fēng)險(xiǎn)的城鎮(zhèn)化。

（摘自《田野來(lái)風(fēng)》）