歐盟太空交通管理方案研究

段鋒

（國防大學軍事管理學院，北京 100091）

2022年2月15日，歐盟委員會和歐盟外交與安全政策高級代表共同發布了《致歐洲議會和歐盟理事會的聯合通報——歐盟太空交通管理方案/歐盟在應對全球挑戰中的貢獻》（后文簡稱《聯合通報》）。這是歐盟官方首份正式發布的太空交通管理方案，既是歐盟對內的政策指導和方向引領，也是對外的立場宣示和態度表達，標志著太空交通管理事務得到歐盟官方的認可和重視，也預示著歐盟太空交通管理事務將在歐盟的頂層設計和指導下進入一個全新的發展階段。

1 歐盟提出太空交通管理方案的背景

客觀的外空環境、美國帶來的壓力、歐盟前期的準備構成了歐盟太空交通管理方案誕生的整體背景。

1.1 外空態勢日趨嚴峻

近年來，隨著空間物體數量（包括各類在役航天器和各類空間碎片）急速增多，空間物體日趨飽和，各類航天器之間或與空間碎片的近距離交會次數顯著增加，“凱斯勒綜合癥”的可能性逐漸增大，這給人類太空活動帶來嚴重挑戰。歐盟對此表示憂慮，認為“我們現在正站在一個十字路口：如果我們不想辦法來管理太空交通，那么我們過去和當下的太空活動就將損害外空的安全、安保和可持續性，并進一步損害我們未來依靠太空來造福人類的能力”[1]。逐步惡化的太空環境是歐盟提出太空交通管理方案最根本的動因。

1.2 美國太空交通管理相關規則不斷發展

2018 年6 月，美國特朗普政府發布第3 號太空政策指令《國家太空交通管理政策》[2]，這是美國政府第一份聚焦太空交通管理的專門性政策，極大地提高了太空交通管理在全球太空理論界的關注度。另外，美國衛星工業協會、太空安全聯盟、交會與服務操作執行聯盟等行業組織也積極主導或參與最佳實踐、原則等的制定，使美國在太空交通管理相關規則制定方面走到了各國前列，這使歐盟產生了危機感。歐盟理事會主席在發給常駐代表委員會的《2021年5月28日競爭理事會的準備——邁向歐盟在太空交通管理中的更優定位——政策辯論》（后文簡稱《政策辯論》）中指出，美國等國家正快速行動，通過了太空交通管理領域的政策和標準，增大了歐盟的壓力，促使歐盟更快行動，以形成新的太空交通管理方案[3]。著名的太空智庫歐洲太空政策研究所于2020 年1月發布的《邁向太空交通管理的歐洲方案》（后文簡稱《歐洲方案》）也指出，歐洲缺乏與第3號太空政策指令類似的政策來定義歐洲在太空交通管理領域的行動原則[4]。《聯合通報》填補了這一空白。可以認為，美國帶來的外部壓力在很大程度上加速了歐盟提出自己的太空交通管理方案的進程。

1.3 歐盟有著較為充分的理論基礎和決策準備

歐洲相關太空機構圍繞太空交通管理進行過較為深入的理論探討。2017年，德國、瑞士、奧地利三國學者發表了主題為《歐洲太空交通管理系統實施研究》的系列論文（三卷）。該系列論文重點構想了未來穿越航空空間、臨近空間、近地軌道的點對點（航天港）洲際運輸系統，以及太空交通管理與空中交通管理的融合[5]。不過，長期軌道活動中的交通管理問題不是該系列論文的重點。此外，歐洲太空政策研究所的《歐洲方案》從太空交通管理概念、需求、歐洲的相關利益、歐洲的現有基礎、未來展望等方面，對歐洲太空交通管理方案進行了全面、深入、系統的論述和探索，對于歐盟構建太空交通管理方案具有重要的參考價值。

歐盟官方主導并推動了相關的理論探討和政策辯論。2020年是歐盟太空交通管理政策發展進程中的分水嶺。此前，歐盟范圍內基本只有法國等少數成員國關注太空交通管理事務。此后，歐盟最高層開始積極介入。一方面，采取課題形式來支持相關理論探索。如歐洲議會批準的“地平線2020”框架下的EUSTM和SPACEWAyS兩項課題就專門聚焦太空交通管理。另一方面，采取官方文件或會議的形式持續推動相關理論探討和官方決策。

2020年11月，歐盟理事會發布題為《在建立全球太空經濟關鍵原則過程中的歐洲貢獻的目標》的理事會結論報告，承認需要更加協調一致的太空交通管理方案，并提議召開一次包括學術界、工業界在內的所有相關方參與的會議[6]，展現了歐盟在太空交通管理領域的初步共識和積極態度。根據該文件精神，2021年7月7日歐盟和歐空局聯合舉辦了專題性的歐洲太空交通管理會議①目前，歐盟有27個成員國，歐空局有22個成員國。歐盟與歐空局共有的國家有19個，是歐盟成員國但非歐空局成員國的有8個；是歐空局成員國但非歐盟成員國的有3個（挪威、瑞士、英國）。雖然二者在成員國構成上并不完全一致，但歐空局在很大程度上能夠體現歐盟在太空領域的行動和意圖。。雖然會議成果不具約束力，但為歐盟后續的研究和決策提供了有益的素材[7]。

2021 年2 月，歐盟委員會發布的《行動計劃的協作——在民用、防務與太空工業之間》披露，歐盟發起了三個旗艦項目，其中之一便是“歐盟太空交通管理戰略”，目的是制定太空交通管理標準和規則，既用于軌道避碰，也用于避免非歐盟標準成為準則[8]。該旗艦項目體現了歐盟在太空交通管理領域的戰略企圖。

2021 年5 月，歐盟理事會主席發布的《政策辯論》指出，一直以來太空交通管理只是歐盟理事會下屬太空工作小組的長期可持續性議題下的子議題，但當前的各類挑戰使太空交通管理事務變得更為迫切，太空工作小組一致認為，歐盟理事會亟需制定一份歐盟太空交通管理方案[3]。該文件表明，太空交通管理的重要性迅速提高，發展歐盟太空交通管理方案已經成為歐盟最高層的共識，歐盟各成員國已經達成了思想上的統一。11 月發布的《2021 年11 月26 日競爭理事會的準備——太空交通管理——主席報告》（后文簡稱《主席報告》）進一步體現了各成員國觀念上的共識和思想上的統一[9]。

2021 年9 月，歐盟委員會國防工業與航天總司成立了一個“咨詢平臺”，專門收集多方觀點和信息，為即將在2022年發布的《聯合通報》提供決策參考。該平臺體現了歐盟高層各部門在太空交通管理事務上的齊心協力及相關理論準備的不斷完善。

在歐盟高層的積極推動和主動作為下，歐盟對太空交通管理方案重要性的認識逐步提高，共識逐步形成，為最終提出歐盟太空交通管理方案奠定了較為厚實的思想和理論基礎。

2 歐盟太空交通管理方案簡介

《聯合通報》包括序言、歐盟太空交通管理方案的必要性、評估歐盟對太空交通管理的需求以及太空交通管理對歐盟的影響、提升歐盟作業能力以支持太空交通管理、培養太空交通管理的監管方面、推動歐盟太空交通管理方案的全球化等6 部分，其目的是設計一份具體的歐盟太空交通管理方案，以安全、可持續地利用太空，在完全尊重歐盟和各成員國管轄權的同時維護歐盟利益[1]。方案的主體內容回答了“是什么、為什么、怎么辦”等三個方面的問題，構建起了歐盟太空交通管理方案的理論框架。

2.1 提出了太空交通管理的工作定義

當前，國際上尚不存在一種得到全球一致認可的太空交通管理定義，但遏制太空環境惡化、保護太空資產、確保安全和可持續地利用太空的現實需求，決定了不能被動等待這種定義的出現。面對這一矛盾，歐盟采取變通的辦法，提出了一個“工作定義”，將太空交通管理定義為“平安地（safely）、可持續地和安全地（securely）進入外空、實施外空活動、從外空返回的方法和規則”[1]。工作定義意味著它將是動態的，會隨著未來的進一步理論探討而發展變化。不過，其內涵要素是固定的，主要包括空間態勢感知；空間碎片減緩與清除；空間碎片與無線電頻譜管理；太空活動的全壽命周期，包括航天發射、在軌活動、壽終離軌操作；再入大氣層（受控與非受控）等。

2.2 論證了發展歐盟方案的必要性

《聯合通報》認為，在經過50 年商業利用太空之后，建立歐盟太空交通管理方案的需求更加迫切，主要有四個方面的原因：一是隨著可重復使用運載器、小衛星、巨型星座等“新航天”技術的發展，進入太空的成本降低，在軌衛星數量大增，進而使太空操作的復雜性上升；二是衛星數量增加使空間碎片數量增加，碰撞風險增大；三是外空競逐日趨激烈，威脅到歐盟及成員國空間資產的安全與復原力，尤其是低軌區域的環境正迅速惡化，亟需國際社會探討并實施負責任行為規則；四是盡管聯合國層面取得了一定進展，但當前僅存在極為有限的太空“道路規則”，且在國際層面制定綜合性的方案正面臨極大的外交與政治障礙，這又進一步增加了發展太空交通管理的緊迫性。

2.3 闡述了4條發展途徑

歐盟太空交通管理方案在具體舉措上，采用“政策闡述+行動部署”的體例，先對相關政策進行理論上的論證與闡釋，之后進行明確而具體的行動計劃部署。4 條發展途徑及相應的10 項行動計劃構成了方案的核心內容。

2.3.1 評估發展歐盟方案的需求及影響

方案指出，歐盟需要清晰地理解發展太空交通管理的需求及潛在影響，因而需要把民事、軍事領域的各類利益相關者動員起來。

為此，方案提出的行動計劃1 要求：2022 年中期前，歐盟委員會和歐盟外交與安全政策高級代表設立一個囊括了所有歐盟利益相關者的咨詢機制，并于2023 年早期前匯集民事、軍事需求。該機制中，歐洲防務局將與各成員國一道整合軍事需求。

2.3.2 提升相關技術能力

方案指出，太空監視與跟蹤能力是歐盟太空交通管理的關鍵能力，歐盟必須進一步發展其太空監視與跟蹤能力至“足夠程度的自主”。一要提升和拓展太空監視與跟蹤服務。在提升方面，要發展天基傳感器、發展更優性能的雷達與望遠鏡等，要利用歐洲大陸以外的太空監視與跟蹤資產。在拓展方面，要在避碰、再入分析、解體分析的基礎上，新增碎片減緩、整治（remediation）方面的服務。二要發展新技術，如自動避碰、人工智能、量子技術等。三要最大程度地利用歐盟工業生態系統，挖掘歐盟工業界潛能。

為此，方案提出的行動計劃2 要求：歐盟委員會在EU SST Partnership（一個提供太空監視與跟蹤服務的實體，已于2022 年11 月11 日由15 個歐盟成員國正式成立）支持下，提升現有服務性能，2023年中期前提出探測10cm以上物體的太空監視與跟蹤系統的需求分析，2025年前開始實際部署；發展新型服務，2023年中期前提出對新型服務的建議，2025年前評估其是否可行；培育新技術，2023年年底前，與歐洲工業界建立一個專門的技術與交叉創新論壇，并準備一份詳細的研究計劃，2025年年底前評估其實施進展。行動計劃3 要求：歐盟委員會在“卡西尼”框架下挖掘新創企業的創新潛能。行動計劃4 要求：歐盟委員會與EU SST Partnership一道，2023年前向工業界開放部分數據共享平臺，2025年前向工業界開放部分空間物體編目表。

2.3.3 發展相關監管標準準則

方案指出，歐盟太空交通管理方案將既包括非約束性的標準、準則等，也將包括歐盟層面具有約束性的立法等。對歐盟的政策要求是：一要跟蹤太空交通管理標準、準則的發展狀況。目前，部分國家、歐洲、國際及聯合國層面均有機構制定了相關標準與準則；二要積極發展標準與準則，并開發工具箱來推進標準與準則的運用；三要采取激勵措施。如考慮發展“安全太空”標簽，采納獎勵標準，建立遵守規則者名單，以及相應的認證、監督機制；四要確定太空交通管理方面的義務，如短期內發展關于避碰等方面有限的義務；中期內明確相關立法領域，提出有關太空交通管理的立法建議等。

為此，方案提出的行動計劃5 要求：歐盟委員會、歐盟外交與安全政策高級代表與各成員國密切合作，2023年年底前建立一個論壇，確保歐盟掌握與國際標準、準則有關的信息與動態，另外，該論壇還將制定新的歐洲和國際標準，在歐盟推廣特定的標準與準則，為成員國頒發衛星運營執照提供支持等。行動計劃6 要求：歐盟委員會與各成員國密切合作，2023年年底前明確可能的激勵措施和認證機制；2024 年年底前建立認證機制并落實激勵措施。行動計劃7 要求：歐盟委員會與各成員國密切合作，2023 年年底前針對相關義務提出初步的、有限的建議；2024 年中期前明確可能的立法領域；2024 年年底前提出立法建議。

2.3.4 將歐盟方案推向國際

方案指出，歐盟太空交通管理方案要為全球做貢獻，在“外部舞臺”上進行全球合作。這符合歐盟關于外空的核心原則和價值觀。對歐盟的政策要求是：一要推進多邊太空交通管理。歐盟將支持一個聯合國框架下多邊的太空交通管理方案，并謀求加入聯合國相關條約。二要為世界做貢獻。因為各國無力獨立發展太空交通管理，且太空交通管理需要冗余系統來確保其可信度，故需發展區域性太空交通管理。此外，歐盟太空交通管理將向全歐洲乃至全世界推廣。三要把與美國的討論置于優先地位。歐盟委員會和歐盟外交與安全政策高級代表將尋求與美國更緊密的合作，以及建立互操作性和互補性。四是與第三國開展對話。歐盟將積極開展太空交通管理方面的外交活動。

為此，方案提出的行動計劃8 要求：歐盟委員會、歐盟外交與安全政策高級代表和各成員國，與聯合國一道明確或建立專門的太空交通管理機構，以在全球范圍內落實具體的太空交通管理措施。行動計劃9 要求：2022 年中期前，歐盟委員會將嘗試加入聯合國《營救協定》《責任公約》《登記公約》，以維護歐盟利益。為了實現該目標，歐盟委員會還將考慮履行條約規定的義務。行動計劃10要求：歐盟委員會、歐盟外交與安全政策高級代表和各成員國密切合作，與第三國和相關的區域論壇共同推進區域性太空交通管理方案，為未來建立全球太空交通管理系統做好準備；深化與美國的交流，以確保更緊密的合作與互操作性；與第三國在太空對話中系統地處理太空交通管理事務。

3 對歐盟太空交通管理方案的深層分析

作為一份聚焦于太空交通管理的綜合性指導文件，《聯合通報》提出的歐盟太空交通管理方案在太空交通管理的長遠路徑、美歐在太空領域的合作與競爭、太空領域的軍民二元關系、歐盟太空交通管理體制建設等方面均體現了較為深入的洞察和十分鮮明的特點。

3.1 在政策目標上，堅持定位于管理而非協調

當前，不僅缺乏全球一致認可的太空交通管理定義，甚至太空交通領域是否適宜于管理在各國間也存在分歧。現在，國際航天界已經提出了太空交通管理、太空交通協調、太空交通協調與管理、太空交通管理與協調、太空交通安全、國際太空交通治理、太空環境治理等諸多概念。值得注意的是，美國政府雖然在2018 年6 月正式提出了太空交通管理概念，但從2020年12月特朗普政府《國家航天政策》起，除了一些美國學術機構等非官方部門依然使用太空交通管理概念外，美國官方政策文件基本不再使用，取而代之的是太空交通協調概念，且這一概念出現的頻率也不高，顯示美國政府對太空交通相關概念的熱情有明顯下降。美國、歐盟是太空規則制定領域最為積極的兩個參與者，與此相適應，當前太空交通管理、太空交通協調這兩個概念在國際航天界的影響力最大。兩個概念雖然只有一詞之差，但內涵上卻存在質的區別。“管理”是由單一的管理者實施的自上而下的活動，該單一管理者在職權上高于各被管理者；而“協調”是由各活動主體之間進行的溝通、協商、妥協等活動，各主體之間是平等的[10]。很明顯，兩個概念預示了兩種完全不同的管理體制和發展路徑。美國從太空交通管理轉向太空交通協調，很可能是因為其無法接受一個高于美國主權的管理機構來約束其太空活動。這根源于美國一直以來在太空領域所持有的霸權主義和單邊主義立場。而歐盟秉持的多邊主義立場使其能夠接受一個高于國家主權的管理機構。

太空交通管理、太空交通協調兩個概念內涵的差異及背后的力量支撐，在相關國際平臺也正逐步顯露出來。在美國能夠主導的國際平臺如“四方安全對話”中，使用的概念是太空交通協調。在美、歐實力相當的國際平臺如G7中，使用的概念是太空交通管理與協調。在一份聯合國文件中，先使用了太空交通協調，后使用了太空交通管理[11]。在太空交通相關概念未能統一、發展路徑各異的情形下，歐盟堅持太空交通管理概念及相關路徑，客觀上使其成為太空交通相關規則制定領域重要的一極，歐盟在很大程度上已成為太空交通管理理論研究的重鎮。

3.2 在國際路徑上，堅持建設多邊主義立場下的區域性機制

在國際層面的太空交通管理上，《聯合通報》指出，未來理想的太空交通管理體制將是一個全球化地組織起來的體制；歐盟將支持一個聯合國框架內多邊的太空交通管理方案[1]。歐盟在太空交通管理上的這一立場，與美國在太空領域的單邊主義形成鮮明對比。該立場根源于歐盟在國際事務上的多邊主義傳統，也是該傳統在太空事務上的具體體現。正如歐盟在聯合國外空委第64屆會議上的聲明所指出的，歐盟及其成員國強烈支持在國際事務包括外空合作中的多邊方案（尤其是在聯合國背景下），歐盟還保證其所有倡議都是為了和平利用外空，本著國際合作的精神來制定的[12]。另外，歐盟太空交通管理方案對國際合作與多邊主義的重視，可能與歐盟于2015年提出的《外空活動國際行為準則》因雙邊、多邊溝通不夠等原因而失敗有一定的關系[4]。

歐盟堅持多邊主義下的區域性太空交通管理方案，也是出于現實實力的理性選擇。2021年11月的《主席報告》就曾指出，歐盟各成員國很清楚，歐盟方案無法解決衛星與空間碎片數量上升所帶來的全部問題[9]。《聯合通報》也指出，通過互補的能力與規則來打造伙伴關系、分攤負擔是符合所有人利益的務實選擇。另外，《聯合通報》對區域性太空交通管理系統的長遠發展持較為樂觀的態度，認為一旦各個區域性系統在技術、規則方面的要素足夠成熟且趨于一致，各區域性系統將可融入、構建起全球性系統。但在自身的區域性方案與全球方案的關系上，歐盟并不滿足于自身方案只是全球方案的普通一員，而是構想了未來歐盟方案的作用范圍從歐盟拓展至全歐洲，再拓展至聯合國[1]，進而在全球方案這一“外部舞臺”中“增加歐盟的國際分量”[9]“提高歐盟的聲音”[13]。

3.3 在對美關系上，尋求戰略自主與對美依賴之間的平衡

歐盟的戰略自主是指在必要時可以自主行動、在可能時可以合作行動的能力[14]。歐盟在對外關系中十分重視戰略自主，在太空領域也是如此。《聯合通報》全文5 次提及自主/戰略自主，指出發展自主的太空監視與跟蹤能力是至為重要的，為了應對避碰等挑戰，歐盟必須進一步發展這種能力。《政策辯論》也指出，依賴第三國的太空交通管理技術、規則、標準將直接削弱歐盟戰略自主的努力[3]。

不過，歐盟現有的太空監視與跟蹤能力與戰略自主的差距還很大。《聯合通報》指出，歐盟現在主要是基于美國的空間物體編目表來提供太空交通管理相關服務，歐盟自己的數據和編目表只能起到補充作用[1]。雖然這種補充作用正在提高，但增速并不十分理想。預計到2028年，對于大于35cm的地球靜止軌道（GEO）物體，歐洲傳感器能夠實現100%探測，大于35cm 的中地球軌道（MEO）物體是80%，而大于7cm 的低地球軌道（LEO）物體的探測率僅為37%～45%[4]。可以看出，在可見的未來歐盟在太空監視與跟蹤方面將依然保持較高程度的對美依賴。

因此，歐盟希望實現戰略自主與對美依賴之間的平衡。《聯合通報》和《主席報告》都提出了“足夠程度的自主”概念。類似地，歐洲太空政策研究所《歐洲方案》提出了“合適程度的自主”概念，意指能夠控制依賴的程度并將其控制在可接受范圍[4]。這兩個概念都比較模糊，具有很大彈性。但有一點是確定的，即鑒于美國在太空交通管理領域具有最領先水平、相關系統建設需要巨額投入等原因，歐盟將把與美國的溝通聯絡置于優先地位，并尋求與美國在太空交通管理領域更緊密的合作。至于這種合作究竟能夠達到何種緊密程度，伽利略系統與GPS 系統的合作則被視為樣板，二者通過《伽利略—GPS 協議》建立了機制化的、平等的合作。但按照當前歐盟與美國在太空交通管理硬實力上的顯著差距來看[15,16]，實現上述水平的合作尚需時日。

3.4 在軍事議題上，體現了以民為主、兼顧軍用的特點

在國際太空規則制定領域，“軍”與“民”要不要分開，或分開至何種程度，一直存在較大的分歧。

贊成分開的觀點占有不少現實論據。保羅·B·拉爾森對比分析了航空、航海、通信領域后指出，國際民用航空組織、國際海事組織和國際電聯在規則制定中均未涉及相關的軍事活動，但相關領域的軍事主體認識到，遵守民用規則能夠更好地維護自身軍事利益，最終結果是各軍事主體主動、自覺地遵守相關規則，所以，在太空交通管理規則制定上應把“軍”與“民”分開，重點發展民用太空交通管理規則[17]。《外空活動國際行為準則》的失敗在一定程度上提供了反面例證。彼時，作為聯合國外空委觀察員的國際空間安全促進協會發表聲明認為，該準則軍民不分，想提供一個綜合性的方案，但焦點集中到了安保（security）方面，很少關注安全（safety）方面；安全與安保議題在達成合作的難易程度上存在數量級的差別，應該把安全與安保分為兩部分或兩個文件分別處理；當前管理的重點應是民用航天和商業航天[18]。此外，還存在一個利于軍民分開的現實因素，即當前在聯合國層面已基本形成聯合國外空委負責“民”、裁軍談判會議負責“軍”的二元格局[19]，聯合國外空委基本不涉及被認為屬于安保領域的交會和接近操作事務，裁軍談判會議也基本不涉及被認為屬于安全領域的太空交通管理事務[20]。

不贊成分開的觀點主要是基于太空領域有別于航空、航海領域，軍民兩用性十分突出的特點。徐緯地認為，研究太空交通管理不能回避太空安全問題[10]。王國語認為，外空兩用性實際上要求軍民規則“不分家”。大西洋理事會的一份研究報告也認為，太空活動的軍民兩用性使得國際民用航空組織模式對于太空交通管理并不十分適用[21]。客觀地說，區分軍用航空器與民用航空器、軍艦與民船的難度相對較低，而把軍用航天器與民用航天器、軍事航天活動與民用航天活動清晰區分開來的難度要大許多。

歐盟太空交通管理方案的態度是以民為主、兼顧軍用。《聯合通報》明確指出，歐盟將要發展的是在民用機構控制下的民用的太空交通管理，但也要考慮防務和安全方面的特定需要。歐盟的這種態度比較接近軍民不分，比較類似于《外空活動國際行為準則》的路徑。之所以依然突出防務和安全，是因為歐盟將安全議題置于十分重要的地位，甚至置于其他關切之上[4]。歐盟的這種態度得到了工業界的支持。《聯合通報》發布后，歐洲太空制造業的行業組織Eurospace很快在回應文件中對歐盟太空交通管理方案表達了強烈支持，在軍事議題上態度甚至更加堅定，主張不必軍民并行地兩線發展，而應從一開始就軍民聯合地發展太空交通管理系統[22]。總的看，歐盟、各成員國、工業界在太空交通管理的軍事議題上已經基本達成共識。

3.5 在體制結構上，力圖推動橄欖形太空交通管理結構向柱形結構轉變

歐盟太空交通管理系統表現為多層結構，大致可以劃分為上中下三層。其中，上層為歐盟層級；中層為成員國層級；下層為航天工業界層級。該三層結構大致呈中間強、上下兩端弱的橄欖形。對于成員國層級，這是歐盟太空交通管理的主力，成員國擁有、運行著太空監視與跟蹤傳感器并進行數據處理。但各成員國間實力并不均衡，而且隨著越來越多成員國愿意參與到太空交通管理相關事務中來，利益訴求不一致的問題可能會愈發突出。此外，成員國之間還存在重復建設導致歐盟整體效率低下的可能性。對于歐盟層級，其角色長期停留在僅提供研發支持、促進成員國合作和國際合作的階段，并未發揮集中統一領導、方向開拓引領的主導作用。反而是歐空局在硬實力建設、標準與最佳實踐制定等方面發揮了重要作用。對于航天工業界層級，雖然有一些私營企業正尋求在太空交通管理領域扮演更為積極的角色，但總體上并不十分受重視，這與美國追求的以商業航天為導向的路徑形成鮮明對比[4]。

歐盟很清楚這種狀況的利害關系并力圖扭轉這種局面。《聯合通報》指出，如果各成員國和歐盟想要保護其太空資產的話，就必須致力于一個所有歐盟利益相關者都參與的共同方案；一個在歐盟層級碎片化的路徑不僅阻礙形成一個良性運轉的內部市場，也會對歐盟在氣候、環境、交通等領域的政策造成負面影響[1]，還將阻礙歐盟在國際場合獲得更大發言權。歐盟理事會也在不同文件中反復強調要發展“整合的歐盟立場”“共同的立場”“共同的歐盟太空交通管理方案”“在歐盟層面的團結一致的太空交通管理方案”等。為此，《聯合通報》力圖增強歐盟層級和航天工業界層級的力量。在歐盟層級，10項行動計劃涵蓋了硬實力建設、相關規則制定的諸多方面，將為歐盟領導太空交通管理建設提供重要支撐。在航天工業界層級，將主要以EU SST Partnership為抓手，通過“工業日”、中小企業和新創企業“黑客馬拉松”等形式來刺激工業界的創新潛能[1]。可以預見，在歐盟太空交通管理方案牽引下，歐盟太空交通管理系統上下兩端會不斷成長，其結構將逐步從橄欖形向柱形轉變。

4 歐盟太空交通管理方案未來走向

歐盟成員國普遍對太空交通管理持較為積極的態度，原因是近年來商業航天的興起帶動了歐盟各成員國的熱情。如太空實力并不起眼的斯洛文尼亞在擔任歐盟輪值主席國期間就曾大力推動太空交通管理的理論探討[23]。Eurospace 也認為，發展歐盟太空交通管理方案與歐洲航天工業界的期望、利益是一致的。但歐盟太空交通管理方案在歐盟內外均面臨一些約束條件，方案所提出的行動計劃的實現進度將可能滯后。

4.1 內部建設成效將取決于相關技術儲備及基礎設施

歐盟在太空交通管理領域已具備較強的技術儲備和基礎設施。當前，EU SST Partnership是歐盟太空交通管理系統的核心、支柱和最重要的基礎設施，包括了傳感器（如法國GRAVES 雷達）網絡、數據庫、數據處理設施、編目表，能夠提供避碰、再入分析、解體分析等三類服務。該系統建設正穩步推進，其避碰服務于2023 年1 月1日起向全球運營商開放[24]。但歐盟的長遠目標不止于此，2021年4月28日生效的《歐洲議會和歐盟理事會第2021/696 號法規》明確提出要發展另外的兩項服務：減緩與整治[1]。事實上，歐盟早已開始了相關領域的技術儲備。2016年，歐盟開啟了“歐洲機器人軌道支持服務”（EROSS）計劃，目的是發展在軌服務技術。該類技術無疑可以拓展應用于減緩與整治活動。EROSS計劃目前正進入第4 階段，將在2026 年開展衛星交會、捕獲、對接、加油、交換載荷等活動的在軌驗證試驗[25]。歐空局的“清潔太空”倡議與歐盟EROSS計劃在技術目標上較為類似。二者并不沖突，后者更重視對歐盟企業的扶持及增進歐盟技術儲備，前者在一定程度上也能促進歐盟相關技術的發展進步。

歐盟的技術儲備和基礎設施與美國相比存在一定差距，如在基礎設施方面仍然依賴于美太空軍第18太空防御中隊提供交會數據信息（CDM）[26]；在技術儲備方面，歐盟的在軌服務技術也明顯落后于美國諾斯羅普·格魯曼公司已經商業化應用的“任務延壽飛行器”（MEV）。但與美國之外的國家和地區相比，歐盟仍然居于領先水平。總起來看，可以預見方案中提出的第1～7項行動計劃會受到相關技術儲備及基礎設施的約束，但仍然會取得不同程度的實效。

4.2 對外發揮影響的最大程度將受制于美國

歐盟有意將其方案的影響力輻射至歐盟以外，這在一定意義上有利于外空的安全和長期可持續性，既符合歐盟及其成員國利益，也符合其他國家太空利益。歐盟也試圖通過加入三項外空條約來塑造自身形象和增強影響力。歐盟輻射影響力的努力將能夠逐步取得進展，但到了一定程度后將受制于美國。這源于歐盟與美國在太空交通領域“管理”與“協調”的根本分歧，這一分歧最終將導致兩種不同路徑的直接對立。美國不太可能放棄其一直以來所追求的太空領導地位，且美國在太空領域軟硬實力均領先于歐盟，這無疑將給歐盟的努力造成障礙。安全世界基金會就認為，歐盟太空交通管理方案獨立于美國發展，盡管歐盟期望它是國際性的，但很難看清美歐方案將如何融合在一起[27]。因此，可以預見方案中提出的第9、10項行動計劃具有較強的可行性，但第8項提出聯合國層面的太空交通管理機構及相關管理措施，毫無疑問會遭到美國的反對。

4.3 整體進度將慢于預期

歐盟太空交通管理方案要落到實處，離不開對內對外與各成員國、歐盟以外國家的協調。與技術攻關相比，利益協調有時候可能更加艱難。這是因為技術攻關面臨的往往只是客觀呈現的非人為挑戰，而利益協調面臨的卻是每個利益主體的切身利害關系，在切身利害關系上的妥協難度往往會比較大。

歐盟太空交通管理方案首先面臨的一個重要挑戰就是各成員國之間不同利益的協調，這將直接影響方案所能進一步達成的實效。雖然《聯合通報》的發布表明歐盟在協調各方利益方面已經取得了重大進展，但歐盟成員國之間不同利益的充分協調很難做到一蹴而就。《聯合通報》發布一年多后，歐盟理事會仍然在文件中鼓勵歐盟委員會和歐盟外交與安全政策高級代表要尋求進一步的協調一致[28]。換言之，歐盟成員國之間在太空交通管理領域仍然存在利益的不統一。因此，可以認為方案中第5、6、7 項行動計劃提出的在2023 年年底前制定新的歐洲和國際標準，明確可能的激勵措施和認證機制，以及2024 年年底前提出立法建議等，在進度安排上是比較大膽的。

國際舞臺上的利益協調比歐盟內部的協調難度更大。除了美國，中、俄兩國的相關立場是太空交通管理須建立在國際機制基礎之上[4]，而中、俄所理解的平等的國際機制顯然與歐盟想發揮主要或主導作用的國際機制是存在差異的。未來可能的國際太空交通管理系統究竟是各國/地區彼此獨立發展最后形成一個拼圖式的國際太空交通管理系統，是某一方案脫穎而出并獲得各國認可，還是如在空中交通管理領域一樣，以美國或歐洲的模板為基礎，各國再消化吸收，目前還看不出端倪[27]。從這個角度來說，歐盟太空交通管理方案國際化的步伐很可能會比計劃的緩慢。

5 結論

歐盟太空交通管理方案無疑是國際外空治理領域的重要成果，它的提出標志著歐盟正式走上了太空交通管理的國際舞臺，并與美國形成鼎立之勢。該方案在客觀上存在對美國太空霸權的牽制作用，能夠在一定程度上維護全球各利益主體在外空的安全和可持續性。

該方案是“調和”的，甚至是自相矛盾的——既秉持多邊主義，又想在其中發揮主要甚至是主導作用；既要戰略自主，又主動地依靠美國；既要用民用機構來控制太空交通管理，又要兼顧防務和安全方面。這種“調和”性質一方面能夠減弱該方案的鋒芒與尖銳，另一方面卻也削弱了其對外的整體力度與勢能。

該方案雖然不如美國《國家太空交通管理政策》那樣深入扎實，業務線也不如美國那樣長，但搭建起了清晰的框架，提出了明確而具體的發展計劃。不過，歐盟方案不得不在統一各成員國思想、協調各成員國行動、防止重復建設上花費筆墨，這是歐盟作為主權國家構成的超國家實體才有而美國沒有的“煩惱”。

該方案作為歐盟各成員國凝聚共識的成果，既是政策發布和規劃部署，也是思想發動和歐盟向全體成員國發出的行動號角，正如《聯合通報》所要求的，“……歐盟現在就必須快速地、共同地、堅定地行動起來。”[1]