“托幼一體化”的發展現狀及對策研究

汪玉

摘 要：構建托育服務體系是積極應對人口老年化、促進人口增長的重要舉措。“托幼一體化”是托育服務的供給模式之一，它在托育服務供給中發揮著重大作用。“托幼一體化”是指對0—6歲的兒童實施一體化的教育和管理。但目前，我國“托幼一體化”發展主要存在托幼服務的市場供需不平衡、公、民辦托幼一體化機構發展不均衡，民辦園占主體、早期保育從業人員數量少、專業程度低、指導性政策缺乏進一步的細化、完善等四大問題。為此，要推進托幼一體園的建設，保證托、幼求同存異共同進步；二要完善相關政策法規，加強各部門的分工與合作；三要加強師資隊伍建設，彌補專業人員的匱乏。

關鍵詞：托育服務 “托幼一體化” 0—6歲

自2019年起，我國陸續頒布了發展托育服務的指導性文件，以此來擴大托育服務供給。2021年3月頒布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》首次將嬰幼兒托位數納入規劃目標，要求到2025年，每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數從2020年的1.8個大幅提高到4.5個。“托幼一體化”是托育服務的供給模式之一，它在托育服務供給中發揮著重大作用。然而當前我國的“托幼一體化”發展現狀并不理想，還存在一些問題。基于此，本研究試圖對“托幼一體化”的發展困境進行探討并提出相應的解決策略，希望對“托幼一體化”發展提供一定參考。

一、“托幼一體化”發展的意義

（一）有利于0—6歲兒童的整體發展

“托幼一體化”把0—3歲和3—6歲的嬰幼兒時期作為有機聯系、相互關聯的兩個階段，將學前教育由3—6歲向0—3歲拓展延伸，有益于促進兩個階段兒童的良好銜接，更好促進兒童的整體發展。［1］托幼一體園中的保教工作遵循嬰幼兒身心發展規律，托班與幼兒班教師既有分工又有合作，共同促進0—6歲兒童的發展。兩個階段的兒童在同一園所中成長，有熟悉的環境和老師，有助于“托”“幼”兒童的銜接，兩個階段的教育和保育有縱向的聯系，有利于促進兒童的全面發展。

（二）有利于促進托幼體系建設，緩解托位短缺問題

“幼無所托”難題是“十四五”期間需要解決的重點民生問題，推進“托幼一體化”發展是增強托育服務普惠性供給、整合托幼服務資源的重要途徑。［2］在幼兒園中開設托班是我國當前“托幼一體化”的主要形式之一，幼兒園托班可以有效利用學前教育十多年普惠性發展的成果和資源，包括幼兒園環境、設施設備、師資等，有利于地區幼兒園閑置學位的再利用，減少了托兒所再建設的選址、修建等環節，有利于緩解托位短缺的問題。以上海市為例，上海市將幼兒園發展進程中多出的、閑置的學位轉化為托位，鼓勵在幼兒園開設托班，并取得了一定成效。截至2020年的1月底，上海的托育服務機構有719家，其中托幼一體化園所為450家［3］，托幼一體化園在上海市嬰幼兒的托育服務供應中發揮了至關重要的作用。

（三）有利于降低托育成本，減輕再次擇園的壓力

當前托育服務中存在的突出問題之一是托育價格設置偏高，這抑制了家長托育需求。［4］在“托幼一體化”的發展中，托班可以依托幼兒園已有的人力、物力等資源，對托班進行優化建設。這樣既能降低國家或其他社會力量辦托成本，又能降低家庭托育的成本，還能吸引更多家庭送孩子入托。同時對于家長而言，相比于送孩子進入專門的托兒所，將嬰幼兒送進托幼一體園也有利于減輕家長在孩子3歲后再次擇園的壓力。

（四）有利于提高女性的勞動參與水平

已有研究顯示，托育服務的發展總體上有利于女性進入勞動力市場，提高女性的勞動參與水平。如瑞典托幼服務整合后，服務普及性、普惠性和質量的不斷提高，緩解了家庭的養育負擔，提高了女性的勞動參與水平。OECD（經濟合作與發展組織）家庭數據庫顯示，2014年瑞典的女性就業率為83.1%，遠高于OECD的平均水平（66.2%）。［5］程杰等人通過對2000年以來OECD家庭數據庫提供的各國的報告數據進行統計分析，發現0—2歲嬰幼兒入托率與15—64歲女性勞動參與率之間存在著明顯的正相關關系。［6］這說明嬰幼兒的入托率有助于提高女性的勞動參與率，減少對女性的時間成本和機會成本的消耗。

二、“托幼一體化”發展現狀分析

（一）托幼服務的市場供需不平衡

程杰等人使用全國人口與家庭動態調查數據，分析了中國家庭對0—3歲嬰幼兒托育服務需求特征，其中全國抽樣調查顯示，已入托的972個孩子中有799人入幼兒園，進入幼兒園的孩子約有82%［7］，這說明當前我國的入托機構主要為幼兒園，也就是托幼一體園。第七次全國人口普查數據顯示，全國現在0—3歲的嬰幼兒約有4200萬，其中1/3有比較強烈的托育服務的需求，但是目前我國的實際入托率為5.5%左右［8］，兩者之間的缺口約為1169萬，而OECD國家0—3歲嬰幼兒的平均入托率為33.2%，我國嬰幼兒入托率遠低于OECD國家。而當前主要的托育機構類型為托幼一體園，這些數據從側面也說明了托幼一體園的供給和家庭需求之間的缺口還很大。這表明當前我國托幼服務市場需求旺盛，但供給嚴重不足，托育服務市場供需相對失衡。

（二）公、民辦托幼一體化機構發展不均衡，民辦園占主體

程杰等人依據《2019年全國人口與家庭動態監測調查》中的微觀調查數據進行調查發現，當前我國進入托幼一體化園的972名幼兒中，有約達80%的幼兒進入了民辦一體園。［9］可以看出，我國的民辦托幼一體園占據了托幼一體園的主體地位，公、民辦托幼一體化機構發展不均衡。這與我國的幼兒園結構類型密切相關：長期以來，我國民辦園的數量都是超過公辦幼兒園的。據最新的調查顯示，2021年全國幼兒園達到29.5萬所，公辦園12.8萬所，公辦園其所占市場份額約為43.3%。［10］民辦幼兒園的市場占有量大于公辦幼兒園。

（三）早期保育從業人員數量少、專業程度低

長期以來，我國0—3歲、3—6歲的兒童教育都處于割裂狀態。高校以研究3—6歲兒童發展和教育為主，缺乏與托育相關的專業忽視了對0—3歲嬰幼兒的研究［11］，具有科學教養0—3歲嬰幼兒的專業能力的人才稀少。我國普通高校、職業技術學院沒有育嬰員專業，并且大多數托幼機構教師和保育人員的選擇范圍較窄。王磊指出：“當前我國兒童早期保育從業人員因薪酬、晉升和發展渠道狹窄，從業者數量較少；因非相關背景、素養結構單一、學歷較低和持證上崗率低，從業者總體素質不高；因職前培養院校少，在職培訓體系不成熟，從業者來源渠道少。”［12］部分保育從業人員只經過短期培訓，專業技能還不能勝任工作崗位。此外，當前我國還缺乏權威的第三方認證機構，以此來規范育嬰員水平，指導她們的職業發展規劃。［13］這就使得整個托育行業早期保育人員專業水平參差不齊，很難保證工作質量。

（四）指導性政策缺乏進一步的細化、完善

黨的十九大報告提出，在“幼有所育”上不斷取得新進展。為此，國家陸續制定、出臺了相關政策，推動托育行業的發展。特別在2019年《國務院辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》頒布之后，國家強化了對嬰幼兒照護機構的監管，各級政府相關部門積極落實托育機構的備案。該指導意見還提出各級政府應對嬰幼兒照護服務發展提供保障，包括政策、用地、人才隊伍、信息技術和社會支持等五方面。此后，在2021年頒布的有關文件中，也指出鼓勵和支持有條件的幼兒園招收2至3歲幼兒，以此來推動“托幼一體化”的發展。但在“托幼一體化”建設方面，無論是一體化的管理部門、托育的監管模式，還是托育的收費標準等方面，都缺乏相關法律作為參考依據，此外，對0—3歲兒童的教育和3—6歲兒童的教育少有整體規劃和系統管理，相關指導性政策需要進一步細化和完善。

三、促進“托幼一體化”發展的對策

（一）推進托幼一體園的建設，保證托、幼求同存異共同進步

已有研究表明，托幼一體園是主要的托育機構類型。我國要加快托幼一體園的建設，且在建設過程中做到管理和教育的一體化，提升托育質量，滿足育兒家庭對優質普惠托育服務的需要。

首先，在當前托位嚴重短缺的形勢下，政府應大力推動多元主體的參與，加快托幼一體園建設，以滿足育兒家庭對托育服務的需求。政府可在新規劃籌建的小區中鼓勵推行托幼一體園建設，嚴格監督落實托幼一體園的托育設施設備的配備需求，將指定的配套托班的建筑面積與幼兒園投建指標進行統一規劃。既要鼓勵有條件的公立幼兒園積極開設托班，也要積極鼓勵有能力的社會組織參與托幼一體園的建設，優化社會組織開辦托育機構的條件，加快對普惠性一體園的建設。

其次，在推進一體化園的建設時，要保證管理的一體化和教育的一體化。一是管理的一體化。“托幼一體化”不是簡單地在幼兒園內設立托育部門，而是在上級主管部門的監督、屬性定位和幼兒園的章程等方面的統一下進行管理，同時也要考慮到在具體事項的安排和職責分工上的差異。為了促進園所的健康持續發展，可以制定有效的考核標準，對托幼一體園進行質量監管。在托幼機構監管方面，我們可以借鑒部分國家的寶貴經驗。英國和新西蘭均成立了獨立于教育部的第三方教育監管機構，從而提升評估的公正性，其作用是促進托幼機構的自我改善，進而保障嬰幼兒的健康發展。評估后，第三方監管部門會在評估報告中寫明托幼機構的等級和不足之處。［14］二是教育的一體化。教育一體化是“托幼一體化”的核心，我們既要把0—6歲兒童作為一個整體進行教育，又要注意每個年齡階段兒童發展的特點，開展有針對性的、有區分度的教育活動，如0—1和2—3歲兒童教育有所不同：對0—1歲的嬰幼兒，以保育為主、以家庭教養為主，以學校為輔；對2—3歲的兒童，教育和保育并重，讓他們與幼兒班不同階段的孩子接觸，通過“小孩學大孩”式的模仿獲得新的經驗和歸屬感。為了實現嬰幼兒更科學有效的銜接發展，可以試點托班教師在大班畢業前持續對本班孩子進行保育和教育的活動。

（二）完善相關政策法規，加強各部門的分工與合作

“托幼一體化”的健康發展，離不開相關法律法規的規范引導。當前應將“托幼一體化”服務建設納入到法律保障范圍內，出臺相關托育服務方面的法律、法規使托幼服務建設有法可依，規范相關市場主體的責任和義務。政府還應明確具體負責“托幼一體化”的職能部門，確立0—6歲兒童教育的統一管理部門，對0—3歲和3—6歲兒童的教育進行整體規劃和系統管理；或劃清不同職能部門的具體責任和權限，進一步理順管理體制。在執行國家相關政策決策的過程中，地方政府要細化各部門的具體責任與分工，使各部門聯合發動，為“托幼一體化”發展形成最大的合力。

第一，要完善相關政策法規。相關立法部門可以立法的形式，來保障托幼服務發展的整體規劃需求，包括托育服務的收費標準、財政投入、主管部門、托育人員的從業標準、一體化的課程標準和管理體系。各部門依法促建、依法行事，規范市場主體的行為，保障0—6歲嬰幼兒的合法權益，從而促進一體化的良性發展。

第二，各級部門要根據政府的統一規劃分工合作。如財政局應提供一定的財政補助及稅費優惠支持；住建局應加強用地保障與相關用地監管，落實新建小區的配套托幼一體園建設；教育部門則應該加大對0—3歲嬰幼兒托育服務人才的培養，在普通高等學校及職業技術學校中增加學前教育學生的0—3歲嬰幼兒保教課程學時，注重相關職業技能的培養。同時，教體局和財政局應分工合作，提高人們對相關行業的就業積極性，采取積極措施讓更多優秀的畢業生投入該行業，如關注行業教師編制的問題。各地還要根據實際情況，因地制宜地推進“托幼一體化”發展，如農村托幼一體園中可采取全日制托管、半日制托管、臨時制托管、農忙期間托管等多種形式，為農村家庭提供合適的托育服務，增強農村地區民眾的幸福感。

（三）加強師資隊伍建設，彌補專業人員的匱乏

“托幼一體化”專業人員的配備，是確保“托幼一體化”工作順利展開、持續發展的堅實基礎。為此，教育部2021年印發了《職業教育專業目錄（2021年）》，將0—3歲嬰幼兒托育服務的相關專業添加進目錄，并隨之在中職專科、高職專科和高職本科三個階段設置嬰幼兒托育專業。但要提高0—3歲托育教師的水平，吸引更多學生學習該專業，還要采取一些具體的措施。首先，要提高0—3歲托育教師的準入標準，建立統一的0—3歲師資能力水平認證機構，提升嬰幼兒師資的專業素養，加強職前培訓和職后進修；其次，要提高嬰幼兒托育教師的待遇，完善待遇保障機制。就公辦一體園而言，教體局應注重該行業教師編制的問題，為該行業教師提供更多的編制。就民辦一體園而言，政府要積極引導民辦園所提高自身實力，并加強政府補助，提高相關服務人員的薪酬待遇，保障從業人員的各項權利，提高人們的就業積極性。

但是專業人才的培養需要一定的周期，不可能立即投入市場，滿足當前需求。在當前相關專業人才缺乏的情況下，托幼一體園的托班老師可以首先考慮聘用有撫育經驗的職員，其次考慮聘用參加過托育專業培訓、具備良好專業知識與技能的優秀求職者。在托班或小小班保育員的招聘上，則優先聘用擁有健康證、職業上崗證，并且具備豐富保育經驗，經常參與托幼保教培養訓練的人員。

四、結語

“托幼一體化”是未來學前教育發展的重要方向，它的發展有助于解決我國“幼無所托”的難題，不斷增強育兒家庭的獲得感和幸福感。近年來，國家不斷推進“托幼一體化”的發展，“托幼一體化”市場前景廣闊。但要實現真正的“托幼一體化”，滿足人們對質優價低的一體園需求，可能還需要進一步的努力。為此，政府、社會各力量應該為“托幼一體化”發展通力合作，為嬰幼兒提供一個完善成熟的“托幼一體化”服務系統。

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基金項目：2022年南寧師范大學人文社科發展研究中心第二批智庫課題。