國有企業的分類改革與治理

李曦輝

明確國有企業功能界定和推進分類改革，是新時代深化國企改革的邏輯起點和鮮明特征。近年來，國資國企在更加清晰的功能定位基礎上探索分類改革、分類發展、分類考核、分類監管，已經與市場經濟更加深入融合。

去年底召開的中央經濟工作會議強調，要深化國資國企改革，提高國企核心競爭力。堅持分類改革方向，處理好國企經濟責任和社會責任。

在深入實施新一輪國企改革深化提升行動的當下，分類改革成為國企改革的一個重要方向。那么，我們應該如何理解和把握國企分類改革？

為了研究與便于管理，人們對國有企業進行了多種分類，有按壟斷、競爭與否分類的，有按是否履行社會責任分類的，有按是否提供公共產品分類的，還有按規模大小分類的，這樣的紛繁復雜的分類現狀，是不利于國有企業分類改革與分類治理的。對于國有企業一體化的改革模式，金碚認為，“多年的實踐表明，將國有企業等同一般企業的改革思路是很難取得成功的。”為了提高治理效率，可以對國有企業實行分類改革、分類治理。

明確三類國企功能界定

通過分類改革，可以實現國資國企從宏觀監管到微觀機制的閉環差異化管理，可以為不同監管目標和戰略目標的國企提供更有針對性的改革政策空間。

2015年，國務院國資委、財政部、國家發展改革委聯合發布的《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》明確提出，國有企業從功能上界定為三大類：商業一類、商業二類和公益類。

商業一類和商業二類的國有企業“以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資產保值增值為主要目標，按照市場化要求實行商業化運作，依法獨立自主開展生產經營活動，實現優勝劣汰、有序進退。”

同時，商業二類國有企業是指那些“主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業，要以保障國家安全和國民經濟運行為目標，重點發展前瞻性戰略性產業，實現經濟效益、社會效益與安全效益的有機統一。”

公益類國有企業“以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標，必要的產品或服務價格可以由政府調控；要積極引入市場機制，不斷提高公共服務效率和能力。”

2021年，國務院國資委召開的深化國有企業分類改革專題推進會，對功能界定的三類國企，提出了新的定位要求。

具體來說就是，商業一類國有企業，“要聚焦充分競爭行業和領域，全面推進市場化、國際化，當市場競爭的‘引領者”。

商業二類國有企業，“要聚焦重要行業和關鍵領域，更好服務國家戰略、完成重大專項任務，爭做國有經濟控制力、影響力的‘擔當者”。

公益類國有企業，“要聚焦保障民生、服務社會，高效率提供公共產品和服務，做好優質服務的‘提供者。”

以上“三者”的提出，最重要的內涵，是在明確“我應該屬于哪一類”這個基本問題后，進一步確認“我應該干到什么程度”這個核心目標要求。

深化國企分類改革建議

第一，對提供公共產品且屬于自然壟斷型的國有企業，實行公共預算方式，最后發展到“一企一法”，進行嚴格的經營范圍、經營規模管理，企業領導人實行準公務員化選聘，激勵措施主要靠職務晉升，同時兼顧薪酬的雙重激勵。

第二，對于收益非排他或消費不可分、生產準公共產品的國有企業，實行規制式的競爭方式，即通過價格、產量、經營范圍等方面的依法限制，人為塑造競爭環境，使該類國有企業能夠參與競爭。這類企業的管理者還是政府任命，激勵措施采取晉升和獎勵的雙軌激勵。

第三，對于承擔國家使命的國有企業，強調國家理由，就像馬克斯·韋伯說的那樣，“在這個民族國家中，經濟政策的終極價值標準就是‘國家理由。”也就是說，為了國家目標，政府可以采取行政的手段建立國有企業。這時，企業的目標就是政府政策，領導人由政府任命，完成政府設置的目標就是對領導人的激勵。

第四，對于行政壟斷性質的國有企業，就應該破除壟斷，與一般商業性國有企業一道，積極參與市場競爭，完善治理結構，市場化選擇企業領導人，通過高薪酬、股票期權等方式對其進行激勵。