社會(huì)治理重心向基層下移問(wèn)題研究

劉奕輝 段懿格

［摘 要］推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，對(duì)打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化，增強(qiáng)人民群眾的幸福感和安全感具有重要意義。為此，必須堅(jiān)持企業(yè)、農(nóng)村、街道社區(qū)、社會(huì)組織等多元主體協(xié)同共治，切實(shí)發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，有效提升基層黨組織的組織力。本文以“三放兩化”李滄模式為例，研究社會(huì)治理重心下移工作，探索基層社區(qū)治理創(chuàng)新模式。

［關(guān)鍵詞］地方高校；科研訓(xùn)練；困境；實(shí)施策略

［中圖分類(lèi)號(hào)］F20文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的不斷提高與生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要同不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)的主要矛盾。在中央的有關(guān)政策指導(dǎo)下，針對(duì)基層治理如何真正落到基層的問(wèn)題，各地的創(chuàng)新性探索與實(shí)踐也在如火如荼地進(jìn)行著。但在具體實(shí)踐過(guò)程中，新的基層多元治理體系的各主體間 的權(quán)責(zé)關(guān)系、利益分配與關(guān)系協(xié)調(diào)等方面缺少良好的體制機(jī)制管控，造成治理理念與治理實(shí)踐大相徑庭，基層治理體系“難產(chǎn)”“水土不服”的局面。本文旨在以習(xí)近平總書(shū)記指導(dǎo)下的李滄區(qū)上流佳苑社區(qū)的“三放兩化”基層社區(qū)治理創(chuàng)新體系為例，針對(duì)存在的普遍性問(wèn)題進(jìn)行探索并分析解決措施，為社會(huì)治理重心向基層下移提供合理借鑒，以期為社會(huì)治理重心下移后的社區(qū)治理模式提供參考。

1 李滄區(qū)基層社區(qū)治理模式

1.1 李滄區(qū)情概況

李滄區(qū)位于青島市中心城區(qū)北部，1994年建區(qū)，面積99.9平方千米，占市內(nèi)三區(qū)總面積的一半，轄振華路街道、滄口街道、興華路街道、興城路街道、李村街道、虎山路街道、浮山路街道、湘潭路街道、樓山街道、九水街道、世園街道11個(gè)街道共119個(gè)社區(qū)，人口67.9萬(wàn)人［1］。

1.2 基層社區(qū)治理回顧

2018年6月12日，習(xí)近平總書(shū)記在上合組織青島峰會(huì)期間視察青島市李滄區(qū)上流佳苑社區(qū)并強(qiáng)調(diào)：“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，把更多資源、服務(wù)、管理放到社區(qū)，更好為社區(qū)居民提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)?！鄙鐣?huì)治理作為國(guó)家治理體系中的重要一環(huán)，其重點(diǎn)在基層，難點(diǎn)也在基層?；鶎又卫硎切聲r(shí)代國(guó)家治理的基石，做好了基層工作，就是為社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的發(fā)展奠定基礎(chǔ)，鋪平道路。黨的十九屆五中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)了推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移的重要性，并針對(duì)新時(shí)期的新氣象提出了新要求。將社會(huì)治理重心向基層下移，做到基層的問(wèn)題基層調(diào)解，基層的事情基層解決，實(shí)現(xiàn)基層決策、基層管理、基層服務(wù)、基層監(jiān)督。

1.3 “三放兩化”具體內(nèi)涵

習(xí)近平總書(shū)記提出的“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)”的重要指示，指明了基層治理的工作方向。背 街小巷是最能體現(xiàn)精細(xì)化管理水平的，在城市治理中既要面子，也要里子。要想把城市治理好，就要真正 下沉到這個(gè)城市的最小單元中去。資源、服務(wù)和管理的下放是社會(huì)治理重心下移的重要標(biāo)志，也是社區(qū) 服務(wù)精準(zhǔn)化、精細(xì)化的前提條件，社區(qū)服務(wù)的精準(zhǔn)化和精細(xì)化是對(duì)社區(qū)公共服務(wù)供給模式和社區(qū)資源配置 機(jī)制的創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變，它們共同構(gòu)成的“三放兩化”模式書(shū)寫(xiě)著社區(qū)治理的新篇章。

1.3.1 資源下放

資源下放是增加基層職能權(quán)重，推動(dòng)各種資源向基層、社區(qū)聚集的重要一步。推動(dòng)實(shí)實(shí)在在的資源向基層、社區(qū)匯集，緩解基層“有責(zé)無(wú)權(quán)”的情況。資源下放的含義不僅在于物質(zhì)資源的賦予，還有人力資源與財(cái)力資源的下放。資源下放就要做到物往社區(qū)運(yùn)、人往社區(qū)走、錢(qián)往社區(qū)投。在人力資源方面，通過(guò)增加基層崗位等手段，吸引人才走到基層去。同時(shí)，對(duì)區(qū)里、街道辦的人員也通過(guò)包干等形式選派到社區(qū)中，使其直接參與或領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)管理，通過(guò)簽協(xié)議、領(lǐng)任務(wù)等一系列方式為社區(qū)公共管理添磚加瓦；在財(cái)力資源方面，通過(guò)對(duì)社區(qū)集體資源的探索，建立與責(zé)任相匹配的財(cái)權(quán)，解決基層數(shù)十年來(lái)存在的“用錢(qián)靠伸手”問(wèn)題。制定社區(qū)經(jīng)費(fèi)使用管理辦法，使基層經(jīng)費(fèi)總量充分、使用自由，真正達(dá)到以資源促發(fā)展、以發(fā)展固民生的目的。

1.3.2 服務(wù)下放

服務(wù)下放是便民服務(wù)的下沉延伸。將與社區(qū)居民生產(chǎn)生活息息相關(guān)的社會(huì)公共服務(wù)延伸到社區(qū)，打通便民服務(wù)“最后一公里”，解決居民“急難愁盼”的問(wèn)題，極大程度上增進(jìn)了民生福祉［2］。同時(shí)，從服務(wù)供給側(cè)與居民需求側(cè)兩方面著手，使基層社會(huì)治理找準(zhǔn)道路，看清方向。從服務(wù)供給側(cè)和居民需求側(cè)的聯(lián)系來(lái)看，“知需”是前提，將選擇權(quán)下沉到社區(qū)中去，做到讓人民群眾所思即所感，精準(zhǔn)精細(xì)服務(wù)民生。“足給”是目的：一方面，創(chuàng)新社區(qū)便民服務(wù)供給手段，互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)化手段的引入與社會(huì)組織的積極參與使得多形式、多主體在社區(qū)公共服務(wù)搭建過(guò)程中顯現(xiàn)，做到為民所用；另一方面，搭建社區(qū)公共服務(wù)平臺(tái)，將原本需要去區(qū)、街道辦理的事務(wù)依靠互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)搭建的社會(huì)服務(wù)供給平臺(tái)，通過(guò)定點(diǎn)投放的社區(qū)服務(wù)終端接入辦理事服務(wù)網(wǎng)絡(luò)中，將智慧服務(wù)深入社區(qū)治理。真正在一個(gè)窗口實(shí)現(xiàn)全科覆蓋，讓社區(qū)居民不僅“只跑一次”，而且“只跑一公里”，真正增強(qiáng)了居民的獲得感與幸福感。

1.3.3 管理下放

管理下放是增強(qiáng)基層治理自主權(quán)的重要渠道，管理下放的核心是權(quán)利與責(zé)任的下放。因此，管理下放的首要前提就是要厘清社區(qū)的權(quán)責(zé)清單［3］。通過(guò)管理權(quán)力的讓渡與下沉，在規(guī)定社區(qū)管理事項(xiàng)與具體工作的同時(shí)賦予相匹配的權(quán)力，賦予街道、社區(qū)在日常問(wèn)題上的自主決策權(quán)與重大項(xiàng)目工程上的優(yōu)先建議權(quán)，保證基層的權(quán)力，大力刺激了基層干部干實(shí)事的決心與意志。同時(shí)，也將賦予基層的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。重大工程事項(xiàng)經(jīng)社區(qū)決策實(shí)行的，由街道進(jìn)行把關(guān)；經(jīng)街道決策實(shí)行的，由區(qū)里進(jìn)行把關(guān)。做到權(quán)責(zé)相稱(chēng)，分配有度。將管理制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎又卫韮?yōu)勢(shì)，以管理重心的下移促進(jìn)治理重心的下移，提高為民服務(wù)的實(shí)效。

1.3.4 社區(qū)服務(wù)精準(zhǔn)化

社區(qū)服務(wù)精準(zhǔn)化是對(duì)社區(qū)存在問(wèn)題的直接回應(yīng)，是服務(wù)供給與居民需求的直接對(duì)應(yīng)與匹配，是資 源與需求的正面對(duì)接。通過(guò)對(duì)居民的社區(qū)服務(wù)需求進(jìn)行精確識(shí)別來(lái)開(kāi)展專(zhuān)業(yè)化服務(wù)，設(shè)計(jì)社區(qū)服務(wù)供給方 案。上流佳苑社區(qū)以黨員為骨干，組建起志愿服務(wù)隊(duì)伍，建立對(duì)口幫扶模式，每月為有需求的獨(dú)居老人提供所需服務(wù)，定期維護(hù)社區(qū)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)了居民需求與服務(wù)供給的良好匹配對(duì)接，使居民的差異化需求在基層得到極大滿(mǎn)足。

1.3.5 社區(qū)服務(wù)精細(xì)化

社區(qū)服務(wù)精細(xì)化是指針對(duì)基層問(wèn)題多變、復(fù)雜的現(xiàn)狀，在基層治理過(guò)程中，做到“一把鑰匙開(kāi)一把鎖”，因時(shí)制宜、因地制宜、因人而異，精準(zhǔn)施策，具體問(wèn)題具體分析，在客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上結(jié)合社區(qū)實(shí)際，創(chuàng)新社區(qū)工作方法，解決實(shí)際問(wèn)題。

“三放兩化”模式是為基層賦權(quán)增重的重要舉措，是對(duì)基層治理體制的豐富與創(chuàng)新，通過(guò)資源、服務(wù)、管理權(quán)力的下放實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)施策、良性治理。精確識(shí)別社區(qū)實(shí)際與群眾訴求，使得資源分配與使用更加合理高效，將“人民城市為人民”的實(shí)踐發(fā)展到一個(gè)新的高度。

2 李滄區(qū)基層治理問(wèn)題分析

近年來(lái)，青島市李滄區(qū)積極探索“三放兩化”社會(huì)治理新路徑，補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)，以“一二 三四”總體思路，加快構(gòu)筑共建共治共享的城市生活共同體，不斷推進(jìn)城市基層社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化［4］。社會(huì)治理體系的發(fā)展來(lái)之不易，積累的經(jīng)驗(yàn)彌足珍貴，創(chuàng)造的精神財(cái)富也影響深遠(yuǎn)。但在“三放 兩化”模式的推進(jìn)過(guò)程中也遇到了許多問(wèn)題。

2.1 社區(qū)基本公共服務(wù)的均等化及可及性有待增強(qiáng)，服務(wù)半徑相對(duì)較大

提倡公共服務(wù)均等化是從“十一五”開(kāi)始的。實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化就是要實(shí)現(xiàn)醫(yī)療條件、教育條件、環(huán)境衛(wèi)生條件、居住條件、福利條件、交通出行條件均等化，這與各社區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、社區(qū)分布狀況乃至人際關(guān)系都有著密切的聯(lián)系。在此情況下，社區(qū)之間的差異也會(huì)逐步顯現(xiàn)：經(jīng)濟(jì)狀況較好，有政策扶持的社區(qū)公共服務(wù)狀況好；經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、政策惠及少的社區(qū)公共服務(wù)狀況差。目前，李滄區(qū)民生服務(wù)、公共服務(wù)均等化也在顯著推進(jìn)中。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，以標(biāo)準(zhǔn)化推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化，是在滿(mǎn)足人民群眾基本生活需要與財(cái)政保障之間尋找最佳平衡點(diǎn)的過(guò)程。但要強(qiáng)調(diào)的是，以標(biāo)準(zhǔn)化推動(dòng)基本公共服務(wù)均等 化，目的在于讓全體公民能公平地獲得大致均等的基本公共服務(wù)，其核心在于促進(jìn)機(jī)會(huì)均等，而不是簡(jiǎn)單的平均化。確保將有限的財(cái)力用到人民群眾最關(guān)心的地方，改善民生短板，提升社區(qū)居民的幸福感、獲得感。

2.2 社會(huì)治理各主體之間有機(jī)銜接和良性互動(dòng)的合作機(jī)制與運(yùn)行機(jī)制需要健全

具體來(lái)說(shuō)，就是要在社區(qū)治理過(guò)程中匯集各主體智慧，體現(xiàn)各方面參與，構(gòu)建“社區(qū)治理共同體”［6］。“社區(qū)治理共同體”是以政府、社區(qū)、社會(huì)組織和居民為多元主體，以社會(huì)再組織化為手段，以實(shí)現(xiàn)社區(qū)多元主體共同治理為根本，達(dá)到把“社區(qū)治理共同體”做實(shí)做好的目的［5］。首先，在實(shí)踐中，黨建對(duì)于各主體合作機(jī)制的領(lǐng)導(dǎo)核心作用體現(xiàn)不夠。只有充分發(fā)揮基層黨組織的作用，才能真正統(tǒng)籌社區(qū)各方力量，社會(huì)治理重心才能有效下移。其次，對(duì)于社區(qū)公共空間運(yùn)營(yíng)和參與的體制機(jī)制建設(shè)不夠，需要采取制度化舉措來(lái)對(duì)社區(qū)公共空間的形成與發(fā)展進(jìn)行規(guī)范，由代表帶動(dòng)居民積極參與到公共服務(wù)空間的營(yíng)造中，實(shí)現(xiàn)基層治理由政府驅(qū)動(dòng)向?yàn)榫用褡晕因?qū)動(dòng)的轉(zhuǎn)變。

2.3 社會(huì)組織的參與活力有待激發(fā)

社會(huì)組織規(guī)模需進(jìn)一步壯大，活力有待進(jìn)一步激發(fā)。社區(qū)社會(huì)組織主要分為兩類(lèi)，一類(lèi)是內(nèi)部型組織，是由社區(qū)內(nèi)部人員組織而形成的正式或非正式機(jī)構(gòu)，如由社區(qū)業(yè)主組成的業(yè)委會(huì)等，這類(lèi)組織看似利益相通、榮辱與共，但在實(shí)際生活中存在著無(wú)明確領(lǐng)導(dǎo)、內(nèi)部矛盾突出等一系列問(wèn)題。另一類(lèi)是外部型組織，是為社區(qū)提供專(zhuān)業(yè)化服務(wù)的社會(huì)機(jī)構(gòu)，如物業(yè)公司等，這類(lèi)組織在基層治理的過(guò)程中更多的是滿(mǎn)足于提供所購(gòu)買(mǎi)的專(zhuān)業(yè)化服務(wù)，對(duì)社區(qū)具體治理、居民切身利益等事務(wù)缺乏關(guān)注與深度參與，不利于“社區(qū)治理共同體”的建設(shè)與發(fā)展。

3 優(yōu)化社區(qū)治理措施

3.1 發(fā)揮黨建的引領(lǐng)作用

堅(jiān)持黨建統(tǒng)領(lǐng)，發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用是實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)均等化與可及性，統(tǒng)籌各主體參與社會(huì)治理，激發(fā)社會(huì)組織參與活力的有效保障。黨的領(lǐng)導(dǎo)是我們國(guó)家最顯著的制度優(yōu)勢(shì)?；鶎狱h組織是我們黨在基層發(fā)展建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)核心和戰(zhàn)斗堡壘，要讓基層黨組織真正深入社區(qū)治理當(dāng)中去。同時(shí)，在社會(huì)治理的過(guò)程中，社會(huì)治理重心下移到哪里，黨的基層組織就應(yīng)建設(shè)到哪里。要加強(qiáng)黨的基層建設(shè)，貫徹落實(shí)黨的群眾路線(xiàn)，搞好黨群關(guān)系。充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，對(duì)社區(qū)資源進(jìn)行系統(tǒng)挖掘與整合，更要調(diào)動(dòng)基層黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，充分發(fā)揮他們的先鋒模范作用，密切聯(lián)系群眾，及時(shí)向黨組織反映基層群眾的民生訴求，維護(hù)基層社會(huì)的和諧穩(wěn)定［7］。

3.2 提升基層服務(wù)專(zhuān)業(yè)性

提和或基層服務(wù)與工作人員的專(zhuān)業(yè)性，大力引進(jìn)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才扎根基層建設(shè)，有效應(yīng)對(duì)基層社會(huì)治理中出 現(xiàn)的各種專(zhuān)業(yè)性難題，是真正做到資源下放、管理下放、基層服務(wù)精準(zhǔn)化及精細(xì)化的基石。專(zhuān)業(yè)性具有技術(shù)優(yōu)勢(shì)和行為標(biāo)準(zhǔn)化、程序規(guī)范化的特征，是社區(qū)治理過(guò)程的重要表現(xiàn)之一。社區(qū)事務(wù)會(huì)涉及社會(huì)工作、管理學(xué)、心理學(xué)等不同專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域，但從總體的發(fā)展來(lái)看，社區(qū)治理的需求是沒(méi)有明確專(zhuān)業(yè)界限的，而是統(tǒng)一為整體地對(duì)社區(qū)的治理與服務(wù)而存在。技術(shù)平不高也對(duì)基層工作的開(kāi)展形成阻礙。因此，對(duì)基層工作人員的專(zhuān)業(yè)性與跨專(zhuān)業(yè)性都有了極高的要求。同時(shí)，大學(xué)生、研究生等專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才也應(yīng)參與到社區(qū)建設(shè)當(dāng)中來(lái)，社會(huì)科學(xué)工作者也有義務(wù)為基層治理探索提供理論指導(dǎo)和智力支持。要讓基層治理走上科技的快車(chē)道，利用科技的力量開(kāi)發(fā)數(shù)字公共服務(wù)平臺(tái)，為居民服務(wù)提供便利。

3.3 完善基層權(quán)責(zé)體系與實(shí)現(xiàn)機(jī)制

完善基層權(quán)責(zé)體系是對(duì)資源、服務(wù)、管理三項(xiàng)權(quán)力下放的重要補(bǔ)充，通過(guò)對(duì)基層權(quán)力與責(zé)任的具體規(guī)定，逐步破除“部門(mén)博弈”“條塊博弈”“制度博弈”。著力推進(jìn)基層創(chuàng)新服務(wù)治理法制化、基層政府權(quán)責(zé)規(guī)則化、基層治理權(quán)責(zé)明確化。同時(shí)，針對(duì)基層治理中可能存在的事前、事中與事后的矛盾制定問(wèn)題清單、職責(zé)清單和考核清單，將基層治理的三個(gè)階段以法律形式進(jìn)行原則確定，以厘清職責(zé)進(jìn)行權(quán)責(zé)規(guī)定，以科學(xué)考核進(jìn)行合理評(píng)定。為基層想干事、能干事的人員發(fā)揮工作積極性?huà)咔逭系K，充分調(diào)動(dòng)基層能動(dòng)性。

3.4 加強(qiáng)多方參與，構(gòu)建“社區(qū)治理共同體”

管理、服務(wù)、資源的重心下移，最終要落實(shí)在社區(qū)。要想為群眾提供精準(zhǔn)有效的服務(wù)，則需要依靠社會(huì)中的多主體協(xié)同參與，要建立民主協(xié)商的規(guī)則機(jī)制，在決策中匯聚民意，凝聚共識(shí)，激發(fā)社會(huì)組織參與活力［8］。吸引多方主體參與到?jīng)Q策當(dāng)中來(lái)。要深入發(fā)掘四社融合機(jī)制，即以社區(qū)為平臺(tái)，以社會(huì)組織為載體，以社會(huì)工作人才為支撐，以社會(huì)志愿者為依托。以基層社區(qū)網(wǎng)格化管理為主要抓手，充分調(diào)動(dòng)各主體進(jìn)行社區(qū)建設(shè)的積極性，充分了解各階級(jí)、各類(lèi)群體對(duì)于社區(qū)建設(shè)的訴求，構(gòu)建起集各主體、各要素于一體的“社區(qū)治理共同體”?！吧舷峦邉?，風(fēng)雨同舟者興?！鄙鐓^(qū)共治體系的建立與發(fā)展是社區(qū)治理的源頭活水，對(duì)基層中社區(qū)治理統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的構(gòu)建和以人民為中心的共建共治共享的現(xiàn)代化社區(qū)的實(shí)現(xiàn)有著重要意義。

4 結(jié)語(yǔ)

“三放兩化”是李滄區(qū)新時(shí)代推進(jìn)社會(huì)治理重心向基層下移的重要一步，旨在通過(guò)資源、服務(wù)、管理的下放 為基層社區(qū)賦權(quán)增重，通過(guò)精準(zhǔn)化、精細(xì)化的社區(qū)服務(wù)使人民群眾真正有獲得感、幸福感，感受到民生紅利。但其又面臨著公共服務(wù)均等化不足、各主體協(xié)同機(jī)制機(jī)制需要健全、社會(huì)組織參與活力有待激發(fā)等問(wèn)題。本文從發(fā)揮黨建的引領(lǐng)作用、提升基層服務(wù)專(zhuān)業(yè)性、完善基層權(quán)責(zé)體系、加強(qiáng)多方參與幾個(gè)方面進(jìn)行了可行性分析。

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