國家公園建設離不開眾人捧柴

張玉鈞

國家公園作為自然保護地的類型之一，承擔著生物多樣性保護及其游憩功能發揮的雙重任務，是系統管理自然資源的重要方式和工具。在國家公園建設中，公眾參與是不可或缺的重要力量，應該引起高度重視。

破解困境的唯一途徑

公眾參與在20世紀60年代興起于西方，最初比較多地運用于新公共行政改革及環境行政管理領域，是針對政府決策及規劃制定過程中的社會運動。

公眾參與被引入自然保護地管理領域則是出于對之前自然資源管理模式的修正，其發展歷程也從側面反映了人類自然資源保護理念的轉變。

最初，自然環境惡化的主因被歸結于人類活動，保護地內的社區群體被放到了自然保護的對立面，因此土地和自然資源的管理都是自上而下的政府單向管理模式，涉及公眾利益的公共資源管理政策均由政府獨立制定。

在后期的實踐中發現，盡管政府擁有強大的資金及人力資源，但這種由政府強制性的單向管理模式對資源的保護卻仍是失敗的，出現了很多問題，比如政府與當地社區的矛盾關系、政策與實踐脫節等。其中主要原因是，政府的全權管理模式相較基于公眾的共同管理模式而言，在決策制定時缺乏理性思考，導致了保護地多種問題及沖突的發生。因此，讓公眾參與管理政策的制定及實施過程，成為破解這些困境的唯一途徑。

隨著自然保護地管理領域不斷擴大及公眾參與的發展，一切與自然保護地有關的事件與活動，包括自然保護地的建立、規劃、計劃和管理，也包括與自然保護地相關的法律法規、政策的制定與實施，都需要有公眾的參與。

當前許多國家都將公眾參與納入到自然保護地的建設和管理中。公眾參與已逐漸成為許多國家劃定利益相關者界限，實現自然保護地適應性管理的重要途徑。

例如，美國林務局持續實施一系列類似“合作學習”和“適應性管理”的公眾參與制度；美國國家公園管理局將公眾參與機制貫穿于國家公園的確立、規劃決策、管理運營等多項環節，并通過《公民共建與公眾參與》和《國家環境政策法案》規定公眾至少可參與環境影響范圍界定、環評草案和環評決案 3 個階段。其中黃石國家公園每年批準的科研項目中，近 1/4 的項目由一些基金會等社會組織完成。

中國確立國家公園“主體”地位

我國自1956年建立第一個自然保護地——廣東鼎湖山自然保護區后，便開啟了自然保護地體系的探索歷程，先后建立了自然保護區、風景名勝區、森林公園、濕地公園、地質公園等多種類型的自然保護地。

各類自然保護地無疑在協調保護和利用關系方面發揮了重要作用，但在經營管理中也出現了一些問題。主要表現在：宏觀管理政出多門，管理體制不健全，影響長遠發展；在微觀層面，各個利益相關主體不夠獨立，相互之間的關系不平等，經營機制不順暢，影響健康發展；過度開發利用造成環境資源破壞和生態系統退化，出現了不同程度的生態問題。

中國特色的國家公園體制創新，有望成為有效規避和解決這些管理問題的良方。

2013年，黨的十八屆三中全會提出“建立國家公園體制”的改革目標。2015年開啟國家公園體制試點進程。2017年9月，《建立國家公園體制總體方案》提出“建立以國家公園為代表的自然保護地體系”。同年10月，黨的十九大報告提出“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”。從“代表”到“主體”，國家公園地位不斷增強，已成為我國自然保護地最重要的類型之一。

2018年3月，《國務院機構改革方案》提出“組建國家林業和草原局，加掛國家公園管理局牌子”，在國家層面成立了統一的國家公園管理機構。

2019年《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，提出以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地管理體系。

2021年正式設立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園，保護面積達23萬平方公里，涵蓋近30%的陸域國家重點保護野生動植物種類。

2022年11月，國務院發布《關于國家公園空間布局方案的批復》。之后經國務院同意，國家林草局、財政部、自然資源部、生態環境部聯合印發《國家公園空間布局方案》，遴選出49個國家公園候選區（含第一批正式設立的5個國家公園），提出到2035年我國將基本建成全世界最大的國家公園體系。

重視研究公眾參與機制

我國國家公園管理體制已逐步解決政出多門、九龍治水等問題。但在管理過程中，仍然面臨政府主導管理與決策、非政府利益相關者賦權不足、各方利益矛盾沖突依然存在且難以有效協調以及公眾整體參與度依然較低等諸多問題。解決這些問題，亟需構建廣泛、合理、高效的公眾參與制度，以便更有效地提高公眾參與的廣度和深度，協調政府管理部門與公眾之間的利益矛盾與沖突，促進國家公園各項管理政策的高效落實。

目前，我國在國家公園公眾參與方面進行了一些有益的探索。在《建立國家公園體制總體方案》中明確提出，國家公園由國家確立并主導管理，建立健全政府、企業、社會組織和公眾共同參與國家公園保護管理的長效機制，探索社會力量參與自然資源管理和保護的新模式。

在前期的10個國家公園試點過程中，在規劃管理方面也已有了一些公眾參與的嘗試，但仍處于較為淺顯的層次，有待繼續深化。

可見，探索我國公眾參與國家公園管理的理論體系與實踐模式，已經成為一個具有重要價值的課題。在今后一段時期內需要進一步探索如何構建我國國家公園公眾參與機制，需要明確在我國國家公園建設和管理中，什么時期、什么階段需要公眾參與，以及解決好誰來參與、參與什么、如何參與等問題，使公眾參與國家公園事務更加規范化、主動化，從而推動我國國家公園建設管理更加科學合理。

在國家公園體制建設的探索階段，對國家公園的研究工作集中于國家公園、國家公園體制、自然保護地、自然保護地體系及管理體制、生態文明建設等方面，雖然也意識到了國家公園管理中公眾參與的重要性，但大多停留在國外經驗借鑒和本土體制、制度研究層面，對于本土化國家公園公眾參與問題研究缺少系統的解決方案，難以支撐國家公園的管理實踐。

公眾參與機制研究四階段

關于國家公園公眾參與機制的研究過程，主要分為四個階段：

第一階段，明確基本原則。國家公園的目標應是在資源有效保護的前提下，實現資源的高效管理。這一目標應作為公眾參與機制構建的宗旨。

公眾參與機制的最終目的是廣泛的信息數據分析后的決策判斷，絕非簡單地為各利益相關方搭建對話平臺。在進行充分的文獻研究以及對國家公園進行實地調研后，結合國外公眾參與機制的實踐經驗，明確國家公園的公眾參與機制應是管理局宏觀上負責引導國家公園建設運轉的前提下實現“自下而上”的公眾參與，注重體驗者、非政府組織、社區居民等基層群體的意愿訴求和信息反饋。

第二階段，確立參與途徑。借鑒社會學提出的公眾參與類別和各國的公眾參與機制，結合我國保護地管理過程中可能涉及的公眾主體及實際情況， 同樣依據公眾的參與程度，將國家公園的公眾參與途徑分為信息反饋、咨詢、協議以及合作4個層級。

信息反饋是政府將國家公園的管理政策等信息向公眾通報，有可能得到公眾的意見反饋。這種反饋機制便是公眾參與國家公園建設途徑的最淺層次。

咨詢是指通過由政府部門、專家等組織的聽證會、咨詢會、問卷訪談、開放論壇等形式，利益相關者代表、社會組織等公眾群體對國家公園的決策及規劃編制過程進行意見的表達和有效的參與。

協議是指政府雇傭或聘請對國家公園建設管理感興趣或有一定知識技能的公眾， 參與到國家公園建設管理的多個方面， 如公園保護、經營、技術支持等，其參與形式包括特許經營、協議保護、專家聘請、第三方監督、志愿者參與等。

合作則是依據共同目標和利益確定合作范圍， 明晰各方權責界限及產出分配，合作與協議的關鍵區別在于，協議中的公眾一般只需對協議中指定的領域負責，而合作需要公眾與政府共同分享該項目的權益并承擔責任，合作的參與形式包括委員會、工作組、社區共管、公私合營等。

第三階段，制定技術規程。應在基本原則的指導下，聯合國家公園當地居民、周邊用地的管理機構、游客、與管理相關的私營企業或個體、社會團體以及相關的社會或國際組織，共同制定不同參與途徑的詳細程序和技術規程。

在信息反饋、咨詢、協議以及合作4個層級中都必須有相對全面且詳細的技術操作手冊作為指導。應至少包括公眾參與機制的適用準則、參與對象的選取辦法、參與方案的制定規范、組織方的具體權責、機制的運轉模型等關鍵方面。

第四階段，構建保障體系。公眾參與機制能否高效運轉的關鍵是要建立完備的保障體系，包括面向公眾的信息公開平臺、及時準確的信息反饋通道，以及包括政府和公眾在內的培訓體系等。利用系統的評估體系對公眾參與的過程和結果分別進行評估，收集公眾對項目效果的階段性意見反饋，并形成階段性報告。除此之外，最重要的是還要有相關的專項法律法規支持，作為國家公園公眾參與機制順利實施的強制性保障。從立法的層面明確公眾參與的必要性、合理性甚至強制性。

三江源國家公園公眾參與特色

在公眾參與的探索中，三江源國家公園的實踐頗具特色。

首先，該公園開展國家公園體制建設時間最長，全面完成了試點任務。2015年12月黨中央審議通過了《中國三江源國家公園體制試點方案》，該公園成為我國第一個真正意義上的國家公園體制試點區，經歷了長達6年的體制建設全面完成了試點任務。2021年10月12日，被正式設立為我國首批五個國家公園之一。

其次，探索形成了一系列卓有成效的原創性舉措，特色鮮明。2016年，該公園體制試點作為全國第一正式啟動，成為“摸著石頭過河”的先行者，在創新體制機制、健全政策制度體系等方面開展了一系列原創性改革。在公眾參與制度方面，開展了“一戶一崗”生態管護員制度、三江源生態班、瀾滄江源園區昂賽大峽谷特許經營、“4+1”生態保護示范村站項目等，在社區發展方面取得了良好成效。

再次，該公園廣受社會關注，參與主體多樣。該公園由于其特殊而神秘的地理環境和極為重要的保護價值，且作為我國首個國家公園試點廣受社會關注，已有大量的非政府組織、科研機構、企業、媒體等活躍在這里，社會參與主體多樣，形成了良好的公眾參與基礎和共建氛圍，對于其他國家公園公眾參與機制的建設具有先行示范作用。

在三江源國家公園，社區參與已有一定基礎，但其參與機制較為水平化，尚未有高層次的參與，參與程度存在地區差異，牧民自主參與能力較弱且多為被動參與；非政府組織參與的行政監管流程基本形成，但缺乏第三方監督評估，法律保障機制仍需完善；志愿者參與認知水平有待提高，公園管理部門對志愿者的具體要求有待進一步明確，志愿者供給層次有提升空間。

公眾參與需注意的問題

在國家公園管理過程中，單靠政府的方針政策以及市場技術是不夠的，應該更加強調管理者、社區居民、經營者、旅游者以至環境NGO組織等各利益主體價值判斷的交織、碰撞和磨合。將各利益主體的價值判斷與國家公園的管理目標相融合，實現公園管理目標以及相關者的利益協調。

在今后的工作中，需要注意解決以下幾個問題：第一，明確國家公園公眾參與的適用條件；第二，界定和劃分國家公園利益相關者，探索其利益訴求的沖突和共性；第三，根據公眾意識和社會經濟條件選擇合理的公眾參與類別和方式；第四，在體制設計中保障公眾參與機制的順利實施。

（作者系北京林業大學國家公園研究中心主任、教授）