珍愛大美濕地 保護地球之腎

張慧

《中華人民共和國濕地保護法》2022年6月1日正式施行。這是我國濕地領域具有里程碑意義的重大事件，是濕地保護的法治元年，標志著濕地保護工作從此步入了法治化軌道。濕地與森林、海洋并稱為全球三大自然生態系統，具有涵養水源、凈化水質、蓄洪抗旱、調節氣候和維護生物多樣性等重要生態功能，保護、修復、利用和管理好濕地具有十分重大的意義。林業部門作為監督管理濕地資源的主管部門，認真貫徹落實《濕地保護法》是一件迫在眉睫的重要工作。2022年“全國三億青少年進森林研學教育活動”組織開展“關注森林·大美濕地行”主題研學實踐15場，推進更多的青少年關注濕地，珍愛濕地。筆者就此開展調研，結合湖南實際，就貫徹執行《濕地保護法》提出了思路對策和工作措施，促進提升全省濕地保護管理工作水平。

一、湖南濕地保護管理成效顯著

目前，湖南省共建有78家省級以上濕地公園，國家級濕地公園70家，省級濕地公園8家，其中52家以自然濕地類型為主，26家以人工濕地類型為主，公園面積共計27.09萬公頃，其中濕地面積19.83萬公頃，占比達73.2%。近年來，湖南省牢記習近平總書記“守護好一江碧水”的殷殷囑托，高度重視濕地保護工作，按照全方位保護、全流域修復、全社會參與的工作思路，切實加強濕地保護修復工作，濕地面積總量保持穩定，濕地保護率由50.16%增至70.54%，濕地生態狀況不斷改善，取得了非常顯著的成效。

一是濕地保護體系日臻完善。湖南省于2005年審議通過了《湖南省濕地保護條例》，明確了“保護優先、突出重點、合理利用、持續發展”的原則；省政府辦公廳2017年印發了《湖南省濕地保護修復制度工作方案》；“加強河湖和濕地生態系統保護”寫入了《湖南省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二O三五年遠景目標綱要》；湖南省第十二次黨代會報告強調，要“推動濕地生態系統有效恢復”，“堅決‘守護好一江碧水，持續推動江湖協同、河湖共治，建千里湘江濱水走廊，還八百里洞庭碧波萬頃”；省林業局出臺了《湖南省濕地保護修復“十四五”專項規劃》，制定了《湖南省濕地公園管理辦法》《湖南省省級重要濕地和一般濕地認定管理辦法》《省級重要濕地認定指標》《退耕還濕治理農業面源污染技術規程》《洞庭湖濕地生態保護修復2022年行動方案》，并將濕地保護率、濕地保護修復等納入林長制考核內容，省市縣三級林業主管部門均成立了濕地保護管理機構，湖南省省濕地保護管理工作逐漸步入了規范化、法治化、制度化軌道。

二是濕地生態修復成效明顯。突出濕地生態功能的整體性和系統性，用生態的方式實施全流域濕地生態修復。大力開展洞庭湖全流域濕地治理，清退歐美黑楊40.17萬畝，修復清理跡地及洲灘、岸線52.19萬畝，拆除矮圍2818公里，非法采砂和環湖造紙污染企業全面退出，洞庭湖濕地生態系統功能明顯提升。全面實施濕地生態保護恢復工程項目，重點實施了洞庭湖濕地保護與恢復工程、濕地生物多樣性保護項目、退耕還濕項目、山水林田湖草生態修復工程、三峽后續自然保護區建設與完善項目等重點項目。組織編制了《洞庭湖濕地生態保護修復2022年行動方案》，開展資源管控、生態修復、候鳥保護、統一監測、聯合執法、生態補償等六大專項行動，實施生態基圍、濕地植被恢復、小微濕地、觀鳥場所、生態疏浚等五大建設工程。狠抓涉濕生態環境問題整改，創造性推進退耕還林還濕試點，GEF項目被聯合國糧農組織終期評估為優秀。截至2022年底，洞庭湖麋鹿數量達到210余頭，江豚數量穩定在120頭左右，環洞庭湖區域越冬候鳥達37.83萬只。

三是濕地合理利用提質增效。堅持保護為主、合理利用，根據濕地生態系統承載力，疏堵結合引導濕地科學開發和合理利用，實現濕地生態效益、社會效益和經濟效益相統一。嚴格濕地公園征占用監管，省林業局印發了《關于進一步加強濕地公園建設管理的通知》，建章立制從嚴規范濕地公園征占用行為，進一步加強對取水、挖砂、取土、挖礦、引進外來物種和涉外科考活動的管理，對未經批準擅自征收、占用濕地公園土地的項目依法嚴格處理并責令實施生態修復。對國家和省重點項目及民生基礎設施項目，各級林業部門主動介入并做好政策解讀和服務。堅持共建共享，充分利用濕地生態資源共辦生態保護節會，共謀生態旅游產業發展，實現濕地保護和利用的雙贏。高標準舉辦了十一屆洞庭湖國際觀鳥節，持續開展世界濕地日、野生動植物日、愛鳥周、“護鳥飛”等宣傳活動，凝聚了全社會廣泛參與濕地保護的合力。支持洞庭湖生態經濟區岳陽、常德、益陽三市積極舉辦洞庭湖生態旅游節、小龍蝦捕撈節、大閘蟹美食節等活動，著力打造“天下洞庭”旅游品牌。

四是濕地巡護監管持續加強。強化濕地分級分類管理，切實加強國家和省級重要濕地保護，抓好重要濕地修復方案編制審批以及濕地修復驗收、后期管理、修復效果評估，對重要濕地修復實行全過程監管。加強濕地公園管理監測，每年組織開展全省濕地公園質量管理評估；組織開展洞庭湖生態狀況監測評估，首次發布《洞庭湖濕地生態狀況監測評估報告（2016-2020）》，為洞庭湖濕地保護管理提供科學依據。加強日常巡查巡護，針對今年洞庭湖枯水期提前、水位創歷史新低，導致洲灘干涸、候鳥食物減少、棲息地范圍縮減的特殊情況，省林業局聯合岳陽市、益陽市、常德市林業部門，及東洞庭湖國家級自然保護區、西洞庭湖國家級自然保護區、南洞庭湖省級自然保護區等單位的執法力量，由林業、漁政、公安部門聯手，在東、南、西洞庭湖全水域開展共治共護，將真正讓執法在洞庭湖水域“長牙帶電”，還濕地生態以美麗、寧靜、和諧。

二、當前濕地保護存在的主要問題

一是濕地保護意識仍然不強。部分地方政府重發展、輕保護，沒有處理好眼前利益和長遠利益的關系，沒有處理好局部利益和整體利益的關系，更沒有看到濕地給人類留下的“潛在價值”，濕地保護與利用的矛盾尖銳，隨意侵占、無序開發濕地現象時有發生。湖區群眾過度利用濕地資源，過度投餌投肥養殖、非法捕撈濕地產品的現象仍然存在。

二是濕地保護制度亟待健全。對照《濕地保護法》的十項制度，湖南省已建立濕地分級管理和名錄制度、濕地占用審查制度、濕地目標責任制度和動態監測制度等四項制度，還需健全調查評價制度、濕地面積總量管控制度、濕地利用審查制度、濕地生態補償制度、濕地修復審批制度、行政處罰制度等六項制度，為濕地保護修復提供制度支撐。

三是濕地體制機制有待理順。《濕地保護法》從濕地保護責任、監管、協調協作等方面明確了政府以及政府部門的職責，理順了政府內部在濕地保護管理中的權責關系，明確了林業部門牽頭和部門協同的管理體制，但目前湖南省濕地保護部門協同機制尚未建立，部門聯席會議機制缺乏。市縣兩級濕地保護管理體系尚未全面建立，濕地調查監測、科研、宣教等方面專業人才缺乏，濕地保護力量明顯不足。

四是濕地執法監管有待加強。受利益驅動，侵占濕地違法行為時有發生、屢禁不止。濕地使用的審批制度不夠嚴格，審批門檻不高，造成濕地資源不斷被擠占。濕地執法還存在力量分散、執法區域交叉重疊與職責不明并存、執法措施不硬、處罰裁量不一等短板，執法力量還不強。

五是濕地范圍與區劃有待優化。湖南省濕地公園建設起步較早，于2007年開展第一批試點建設，部分國家濕地公園由于規劃編制較早，當時國家濕地公園總體規劃導則等技術規劃尚未出臺，且在濕地公園建設和管理方面經驗不足，濕地公園總體規劃沒有充分與其它相關規劃進行協調銜接，沒有全面綜合考慮生態保護、社會發展及國計民生等問題，導致國家濕地公園范圍及功能區劃存在一些不科學、不合理的地方，不利于濕地的保護和濕地公園的建設和管理。

六是濕地保護投入嚴重不足。濕地保護修復資金缺口大，省級財政每年用于開展濕地保護修復資金僅300-500萬元左右，縣級財政濕地建設保護與修復資金、管理經費嚴重不足。特別是濕地周邊群眾為保護濕地，不僅生產經營范圍和方式受到限制，還得承擔濕地野生動物如鳥類、麋鹿等致害帶來的損失，群眾反映較為強烈。

三、濕地保護面臨的形勢和機遇

一是習近平總書記多次親臨濕地指示批示。近年來，習近平總書記多次深入濕地考察。2018年4月，在深入推動長江經濟帶發展座談會上指出，“一定要給子孫后代留下一條清潔美麗的萬里長江”。2020年1月，在考察云南滇池時強調，“我們不能吃子孫飯，要造福人類，把綠水青山真正變成金山銀山”。2020年3月，在杭州西溪國家濕地公園考察時強調，“濕地貴在原生態，水是濕地的靈魂，要堅定不移把保護擺在第一位，盡最大努力保持濕地生態和水環境，讓濕地公園成為人民群眾共享的綠色空間”。2020年9月，在湖南省考察時強調，“要堅持共抓大保護、不搞大開發，做好洞庭湖生態保護修復以及要統籌推進山水林田湖草系統治理，推動生態系統功能整體性提升”。2021年10月，在黃河入海口考察時強調，“不能讓濕地受到污染”。這些重要講話和指示批示精神，集中體現了習近平生態文明思想，深刻闡明了濕地保護管理工作的重大意義、方針原則和目標任務，為做好濕地保護工作提供了科學指南和方法路徑。

二是黨中央國務院提出系列決策部署。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視濕地保護和修復工作，把濕地保護作為生態文明建設的重要內容，提出一系列加強濕地保護的新思路、新觀點、新舉措。十八大報告提出要“擴大濕地面積”；十九大報告提出要“強化濕地保護和恢復”；二十大報告提出要“推行草原森林河流湖泊濕地休養生息”。2015年4月，中央中央、國務院《關于加快推進生態文明建設的意見》提出了“濕地面積不低于8億畝”的保護目標和“建立濕地保護制度”的改革任務。2016年11月，國務院辦公廳印發了《濕地保護修復制度方案》，對濕地保護修復作出頂層設計。2021年12月，習近平總書記簽署第102號主席令公布《中華人民共和國濕地保護法》，為推進濕地治理體系和治理能力現代化提供了根本遵循。

三是《濕地公約》第十四屆締約方大會帶來新機遇。2022年11月，《濕地公約》第十四屆締約方大會首次在我國舉辦。習近平總書記在大會開幕式上深刻闡釋了濕地保護對人類發展的重大意義，明確提出我國將建設人與自然和諧共生的現代化，推進濕地保護事業高質量發展。會議正式通過《武漢宣言》，呼吁各方以強烈意愿和實際行動，促進各類濕地的保護、修復、管理以及合理和可持續利用。湖南省作為濕地大省，濕地資源和濕地保護工作均走在全國前列，在國際濕地公約履約中具有重要地位。全省濕地面積達101.97萬公頃，是全國濕地資源最為豐富的省份之一，也是全國最早履行國際濕地公約的省份之一，在國際履約中有能力也更應該進一步展現出湖南擔當。

四、加強濕地保護管理的對策措施

濕地關系著國家生態安全，貫徹實施《濕地保護法》，就是要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹落實習近平總書記關于濕地系列重要講話精神，堅持山水林田湖草沙系統治理，進一步加強濕地保護修復力度，凝聚濕地保護合力，推動濕地保護高質量發展，為全面落實“三高四新”戰略定位和使命任務，建設全域美麗大花園提供生態支撐。

一是加快完善濕地保護制度體系。搞好法律配套銜接，織密扎牢濕地保護的“制度網”。《濕地保護法》是濕地保護領域的基礎性、統領性法律，要與《濕地保護法》對標對表，結合當前濕地保護和生態文明建設需要，對湖南省涉及濕地保護管理的地方性法規、規范性文件進行梳理完善，加快修訂《湖南省濕地保護條例》，按照小切口、精細化的原則，對省級重要濕地、一般濕地制定符合實際的保護措施，建立健全落實《濕地保護法》相關制度機制的系列配套制度，重點完善濕地目標責任制度，確保《濕地保護法》落地落實。

二是加快健全濕地保護體制機制。堅決落實濕地面積總量管控制度，結合理論和實踐，進一步梳理國土調查中的濕地地類和其他具有顯著生態功能的積水地帶、水域，明確湖南省濕地面積總量，研究確立各市州、縣市區濕地面積，明確四至邊界。建立健全并落實濕地保護協作和信息通報機制，主動協調自然資源、水行政、住房城鄉建設、生態環境和農業農村等部門，壓實地方政府濕地保護的主體責任，凝聚保護合力，形成統籌協調、各司其職、齊抓共管的工作格局。

三是加強濕地執法監管。全面加強執法司法力度，切實增強法律的剛性和權威。運用好考核激勵機制，將濕地保護納入地方人民政府綜合績效評價內容，進一步建立健全管理規定和督查考核辦法。強化濕地保護行政執法，加強日常監管，適時開展濕地保護執法專項行動，嚴厲打擊查處破壞濕地資源的違法犯罪行為。嚴格管控建設項目占用濕地，認真落實濕地恢復費制度，持續開展濕地公園質量管理評估。制定出臺濕地保護約談辦法，督促地方黨委政府以及各相關部門全面正確履行濕地保護相關職責。

四是加強濕地科學修復。認真抓好濕地修復制度的落實，確保濕地修復更加科學有效。堅持自然恢復為主、自然恢復與人工修復相結合的濕地修復原則，突出自然恢復，減少人工修復，謀劃一批濕地保護修復項目，科學編制修復方案，指導做好全省濕地修復工作。強化濕地分級分類管理，組織申報一批國際重要濕地和國家重要濕地。以洞庭湖為重點區域，嚴格落實《洞庭湖濕地生態保護修復2022年行動方案》，統籌實施東洞庭湖、南洞庭湖國際重要濕地保護與恢復工程等項目，穩步提升濕地生態功能。

五是推進濕地合理利用。牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”理念，正確處理好濕地保護與利用的關系，強化對重要濕地和一般濕地利用活動進行分類指導。秉持生態產業化、產業生態化的原則，合理利用濕地自然、人文資源，推動發展生態旅游、生態種養、等產業，積極開展自然教育和生態體驗，充分發揮濕地的生態效益、經濟效益和社會效益，為人民群眾提供更豐富更優質的生態產品，讓良好的濕地生態轉變為最普惠的民生福祉。

六是優化濕地總體規劃。總體規劃是國家濕地公園建設管理的藍本，應符合國家濕地公園總體規劃導則要求，并與相關規劃相銜接。各國家濕地公園管理機構應對濕地公園規劃進行梳理，如總體規劃已經到期或者存在不合理、不科學的情況，要按照“多規合一、功能優化、應保盡保、協同發展”的原則，開展濕地公園范圍和功能區調整，進一步優化濕地公園總體規劃，在濕地公園規劃調整時要突出重點，應保盡保，做到保有所值，保有所指，保有所獲，堅持生態優先，以保為本，調整為輔，促進人與自然和諧發展。

七是加強濕地科研監測。以濕地自然保護區和濕地公園為依托，統籌規劃濕地生態監測站點設置，建立濕地生態監測評價網絡，完善濕地生態監測標準，積極開展濕地生態監測工作，不斷提高監測數據質量和信息化水平。建立由省局統一發布的濕地生態監測評價信息發布制度，為考核地方政府落實濕地保護責任情況提供數據支撐，為濕地保護管理工作提供決策依據。重點開展洞庭湖和湘資沅澧四水的濕地生態監測工作，特別是洞庭湖區楊樹清理、矮圍拆除、蘆葦棄割后對生態環境的影響，建立規范化、制度化、長期化的洞庭湖區生態監測評價體系，為洞庭湖生態治理提供科學依據。

八是強化濕地宣傳教育。以每年的世界濕地日、愛鳥周、世界候鳥日、國際生物多樣性日、世界環境日、野生動植物保護宣傳月、國際觀鳥節等紀念日為契機，以“珍愛大美濕地，保護地球之腎”為主題，積極開展“關注森林·大美濕地行”“保護母親河”“守護一江碧水”等系列活動，以濕地公園為依托，進行濕地系列專題宣傳，寓教于樂，宣傳濕地資源保護法律法規、深化濕地保護意識，提升社會公眾濕地保護參與意識。

（作者工作單位：湖南省林業局）