生育保障制度的規范進路

聶 政

（華東政法大學 法律學院，上海 200000）

2021 年“全面三孩”政策的落地，再次引發了社會對生育保障問題的關注熱情。當前，我國的生育保障制度可以說面臨著冰火兩重天的格局：一方面，自1951 年生育保險制度建立以來，我國的生育保障制度不斷發展、完善。近些年來，黨中央、政府、人大代表等政策制定者們更是不斷高呼要提高生育保障力度，加大生育保險覆蓋范圍；另一方面，農村婦女生育保障的缺失、未婚未育女性就業市場受到的隱性歧視、已婚已育女性就業和晉升空間的壓縮、法定生育保障權利受到侵蝕等社會痛點問題卻遲遲未得到有效解決。此外，“天價育兒嫂”“天價月子中心”等新聞又一次次澆滅年輕夫妻的生育熱情。據國家統計局統計，自2016 年“全面二孩”政策實施以來，我國生育率逐年降低，已處于低生育率水平。筆者以生育保障制度的演進為視角，從歷史和現實兩個維度考察我國生育保障制度所存在的問題及其背后的原因，在總結經驗的基礎上，對生育保障制度未來的發展進行展望。

一、我國生育保障制度的變遷

婦女權益的保障始終是我國社會保障的重點內容，自建國伊始至今，國家始終在堅持探索建立符合我國國情的生育保障制度。經過70 余年的發展，生育保障制度在我國經歷了幾次較為重大的轉型。依據生育保障制度重大轉型的時間節點，可以將生育保障制度的演進分為三個階段：起步階段、社會化轉型階段和法治化轉型階段。

1.起步階段。生育保障制度的起步階段從1949 年新中國成立至改革開放之前，在這一階段，我國的生育保障制度完成了從無到有的建設。1951年，原政務院出臺的《中華人民共和國勞動保險條例》中第一次對生育保障作出了規定，將企業繳費作為生育保險、生育補助費用的唯一來源以及生育保障的主要提供者。1953 年，原政務院對上述《條例》進行了修改，進一步加強了企業對女性職工生育保障的力度。在《中華人民共和國勞動保險條例（1953 修正）》（以下簡稱《保險條例（1953修正）》）的指引下，這一時期出臺了一系列保障生育的政策性文件，例如，原勞動和社會保障部在同年出臺的《中華人民共和國勞動保險條例實施細則修正草案》 中以專章的形式對《保險條例（1953修正）》中的生育保障做出細化規定。

通過法律法規及一系列政策性文件的發布，我國初步建立了包括休假、保險、補助等內容的生育保障制度。生育保障制度的起步階段正處于我國社會主義建設的探索期，該階段生育保障制度的最大特點就是保障力度強，女性職工生育所需的成本絕大部分由員工所在單位承擔，個人承擔的壓力較小，且臨時工、季節工及試用人員與正式員工的待遇基本相同，僅產假期間工資按照60%發放這一點與正式員工有所差異。但是，這一階段保障的覆蓋面極低，且不同地區、不同行業差異巨大。首先，農村婦女的生育保障為空白，相關法律法規、政策性文件僅關注女性職工、工人的生育保障，廣大農村婦女并未享受任何生育保障待遇。其次，僅部分行業能得到完整保障，依據《保險條例（1953修正）》，這一時期僅職員100 人以上的工廠、礦廠等四類企業以及機關單位等少數行業依法給予員工前述保障待遇。即便如此，以當時的國家財政情況也難以長久負擔如此力度的保障待遇。因此，由工會統一組織勞動保險基金的制度并未持續太久，1969 年財政部出臺的《關于國營企業財務工作中幾項制度的改革意見（草稿）》明確規定，“國營企業一律停止提取工會經費和勞動保險金”。自此，勞動保險基金改為由各用人單位自行運營，不再由工會統一組織管理[1]。

2.社會化轉型階段。生育保障制度的社會化轉型階段以1988 年國務院出臺的《女職工勞動保護規定》（以下簡稱《勞動保護規定》）為起始標志，至2011 年第一部《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱《保險法》）實施為止。為了防止企業為減輕生育保障負擔而在就業方面歧視女性員工，保護女性權利，在這一階段，“生育保險由企業保障向社會統籌轉變”[2]，社會化統籌成為生育保障制度的轉型目標。

1988 年出臺的《勞動保護規定》對生育保障制度的影響是多重的，一方面，加強和細化了生育保障措施，例如，延長產假期限、禁止在孕期、產期、哺乳期降低基本工資或解除勞動合同、禁止哺乳期婦女從事一定級別的體力勞動或其他禁忌勞動等。另一方面，該《勞動保護規定》明確將《保險條例（1953 修正）》予以廢除。但是《勞動保護規定》除了前述內容外，并沒有對生育保險這一生育保障制度的核心內容作出規定，這就導致其生效后原生育保險制度已經廢除，新的保險制度卻并未建立。1994 年，原勞動和社會保障部出臺的《企業職工生育保險試行辦法》（以下簡稱《保險辦法》）明確規定：“生育保險根據‘以支定收，收支基本平衡’的原則籌集資金，由企業按照其工資總額的一定比例向社會保險經辦機構繳納生育保險費，建立生育保險基金。”至此，由職工用人單位繳納、由社會保險經辦機構統籌管理的社會保險基金制度正式形成。

相比于起步階段，這一時期的生育保障制度更加全面、平衡和獨立，具體表現在三個方面：一是建立了多維度、多階段的女性生育配套性保障制度。除了在產假期限上相比起步階段時間更長，轉型后的生育保障制度還根據婦女生育的不同階段予以多維度保護。二是平衡了企業、個人和國家的生育保障負擔。轉型后的生育保障制度取消了企業直接給予女性職工生育補助費的規定，相關費用一部分由個人承擔，檢查、接生、手術、藥費等原先由企業直接補助職工的費用改由生育保險基金支付，同時社會保險經辦機構承擔符合條件婦女的生育津貼成本。三是建立了獨立的生育保險制度。相比于起步階段將生育保險金納入勞動保險基金的做法，轉型后的生育保障制度將生育保險基金作為單獨的基金池獨立運營。生育保險基金的獨立管理、獨立運營保證了基金池的透明度，有助于行政機關、社會公民對生育保險基金的收支、運營情況進行監督。

3.法治化轉型階段。生育保障制度的法治化轉型以2011 年實施的第一部《保險法》為標志。在此之前，雖然中央與地方都出臺了大量生育保障相關的法規、規章及規范性文件，但是“我國長期以來缺乏國家層面的社會保險法律制度”[3]，而法規、規章特別是規范性文件在效力、覆蓋面、穩定性等方面終究難以與法律相匹敵，這就導致我國過去始終難以建立起長效穩定的生育保障制度，1988 年《勞動保護規定》的出臺導致生育保險制度一時間無據可依的例證便是前車之鑒。2011 年的《保險法》第一次以法律的形式對生育保險的相關內容予以明確，為生育保障制度的發展、改革與完善提供了法律依據，此后2018 年《保險法》的修改也并未改變其中生育保險的相關內容。

依據《保險法》，我國現行生育保險制度包含兩個方面的內容：一是生育保險基金的來源。《保險法》明確規定，個人不繳納生育保險費，因此用人單位為生育保險基金的單一來源主體。《保險法》未明確生育保險繳納費用，依據《保險辦法》，生育保險費可由地方政府自行規定。二是生育保險基金的支付。依據《保險法》，參保女性職工的生育享有生育醫療費用、計劃生育費用支付和生育津貼支付正反兩個方面的保障，前者是對女性職工生育過程中產生的醫療費用、計劃生育費用支出所做的補償，后者是“對生育期間因中斷勞動而減少收入所設的一種補償”[4]。

在《保險法》的指引下，法治化轉型階段的生育保障制度沿著兩條路徑繼續發展：一是進一步加強立法保障生育權。例如，《中華人民共和國勞動法（2018 修正）》（以下簡稱《勞動法》）《中華人民共和國婦女權益保障法（2018 修正）》（以下簡稱《婦女權益保障法》）《中華人民共和國勞動合同法（2012 修正）》（以下簡稱《勞動合同法》）等法律紛紛將90 天產假、孕期、哺乳期內不得從事三級以上體力勞動及其他禁忌性工作、不得加班和上夜班、懷孕和哺乳期內不得降低基本工資、不得解除勞動合同等生育保護制度寫入法條。二是推動生育保險并入職工基本醫療保險。2019 年，國務院辦公廳出臺《關于全面推進生育保險和職工基本醫療保險合并實施的意見》正式推動全國范圍內的兩險合并，雖然合并后的生育保險內容并未改變，但是對擴大生育保險基金的覆蓋面、提高保險基金的運營效率，降低運營成本有較為明顯的作用。

二、現行生育保障制度所存在的問題

梳理我國生育保障制度的演進史可以發現，生育保障的地區、行業不平等以及用人單位負擔較重是該制度始終未能徹底解決的難題。此外，隨著社會發展和醫學進步，目前的生育保障力度和生育保障立法水平也有待提高。

1.保障力度失衡。生育保障制度的地區不平等主要體現在東部較發達地區與中部、西部欠發達地區在保障的覆蓋面、增長速率方面存在較明顯差距，以及城鄉地區生育保障的力度存在較大差距。

第一，東、中、西部地區生育保障差距。根據國家統計局年度統計數據，三類地區的生育保險的覆蓋面有明顯的差異，例如，浙江省2020 年生育保險參保人數達2 066.80 萬人，而同樣作為人口大省，中部地區的安徽省2020 年參保人數僅652.89萬人，西部地區除了四川省2020 年參保人數1 129.05 萬人水平較高外，其余省份的參保人數均沒有超過安徽省。除了覆蓋面的明顯差距，不同地區生育保險參保人數增長率也差距明顯，例如，浙江省2019～2020 年新增參保人數505.73 萬人，環比增長32.4%，河南省2019～2020 年新增參保人數106.77 萬人，環比增長僅13.95%，四川省2019～2020 年新增參保人數也僅有174.11 萬人，環比增長18.23%。從數據來看，東部地區與中、西部地區不僅生育保險的覆蓋面有明顯的差距，而且東部地區還在高速擴大生育保險的參保人員，相比之下，中、西部地區不僅保障人數少，發展速度也明顯落后，長此以往，東、中、西部地區生育保障水平的差距必將越來越大。

第二，城鄉地區生育保障差距。從《保險法》的規定和生育保險與職工基本醫療保險的合并來看，生育保險以城鎮就業女性和城鎮就業男性配偶為保障對象的基本特性不會再改變，在這種情況下，如何平衡城鎮和鄉村婦女的生育保障就成了重要問題。2016 年國務院出臺《關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》，開始推動新農合與城鎮居民基本醫療保險合并為城鄉居民基本醫療保險，未來二者將逐步統一支付比例、統一醫保目錄。城鄉居民基本醫療保險的實施將逐步解決農村夫妻和城鎮夫妻均未就業或自由從業之間的待遇不平衡等問題。此外，國務院自2015 年開始推動大病醫療保險對新農合參保人員的全覆蓋，對于重大疾病，大病醫療保險的支付比例可以達到50%以上[5]，極大提高了農村人口生育保障的水平。但是，城鄉居民基本醫療保險和大病醫療保險并不只針對生育，而且上述保險都需要參保人個人支付一定比例費用，相比生育保險參保人無需繳納費用卻能享受到生育醫療費用補助、計劃生育費用補助和生育津貼的全面保障，前者無論是在保險支付范圍、支付比例還是適用條件方面均無法與生育保險相匹敵。

2.用人單位負擔較重。雖然從社會化轉型階段開始，國家就一直在努力平衡過去由用人單位承擔的生育保障成本，但是從生育保障制度的現狀來看，用人單位尤其是自負盈虧的市場主體如企業等的生育保障負擔相比政府與個人而言依然較重。

第一，用人單位承擔了生育保險基金最主要的資金來源。依據《保險法》，我國生育保險基金由用人單位繳納，個人不繳納生育保險。目前不同地方要求的繳納費率有所不同，例如，杭州市區的繳費比例為當月全部職工工資總額的1.2%，而鄭州市的繳費比例為上年度月平均工資總額的1%[6]，不同地區差異較大，但基本是以月工資總額的一定比例繳納。然而事實上，生育保險保障的是員工個人的生育權，而該權利本應由政府予以保障，“繳納生育保險金與雇主（用人單位）利益是相悖的”[7]。作為自負盈虧的市場主體，每月繳納金額較為固定的生育保險費用對于大多數用人單位而言顯然是較為沉重的負擔。而且，從全國職工基本醫保收支結余的情況來看，目前，我國的生育保險收繳額度存在過高的問題，例如，2021 年全國職工基本醫療保險（含生育保險）征繳17 778.07 億元，支出14 863.02 億元，結余2 915.05 億元，目前職工基本醫療保險基金已經累計結余29 409.24 億元[8]。依據《保險辦法》，我國生育保險收繳的基本原則是“以支定收，收支基本平衡”，如此高的結余量，不僅有悖于以支定收的基本原則，而且給予用人單位過重的經濟負擔。在“全面三孩”政策大力推行的未來，生育保險基金的支出規模必然需要大幅增加，如果依然由用人單位作為生育保險的單一資金來源，則將來勢必還要增加用人單位繳納生育保險的費率，在此種情況下，如何改變現有的費率標準、嚴格遵循以支定收原則、盡可能減小用人單位經濟壓力就成為必須要思考的問題。

第二，保障員工孕期、哺乳期的工作和休假權利為用人單位帶來隱性負擔。在用人單位員工數量一定的情況下，女性職工因懷孕、哺乳休假及降低工作時長而不能完成的工作勢必要由用人單位通過額外成本交給其他員工或者招聘新員工予以完成，而目前的生育保障制度只對員工個人因懷孕、哺乳產生的損失予以保障，而缺少對用人單位因員工懷孕、哺乳所產生的損失予以保障的機制，導致用人單位不得不自行承擔上述隱性損失。此外，雖然《保險法》規定由生育津貼支付職工休產假期間的工資，但是領取需要員工個人申請生育津貼，換言之，員工可以選擇領取生育津貼或不領取。如果員工不予領取，則依據《勞動法》第五十一條，用人單位應當按時支付工資。對用人單位而言，這同樣是在承擔因職工懷孕帶來的損失。

3.立法水平不高。雖然我國已經制定了《保險法》，并在《勞動法》 《婦女權益保障法》等多部法律中規定了保護生育權的相關措施，但是總體來看，目前的立法水平依然較低，相關立法存在三個較為嚴重的問題：一是立法的碎片化。相關的生育保障措施散布在多部法律法規當中，生育保障立法同時存在過度立法和立法不足的問題。例如，禁止在女性孕期、哺乳期解除勞動關系的規定就同時在《勞動法》與《勞動合同法》中作出規定，且兩部法律規定的內容基本相同，浪費立法自由。而對于孕期、哺乳期女性受到家庭暴力應當給予特殊保護的內容僅在《婦女權益保障法》中一帶而過，并未在相關法律法規中進一步展開。二是立法的滯后性。例如，對生育保險而言最重要的是費用收支基本原則、收支的具體規定，目前的依據還是1994年的《保險辦法》，不僅效力層級低，而且與社會發展已經嚴重脫節。三是內容的缺失。目前，相關立法都沒有對靈活就業女性和農村女性的工作、農業生產保障作出規定，只對正式就業女性的工作時間、內容作出了規定。

三、現行生育保障制度的負面影響

不可否認現行的生育保障制度為女性的生育提供了強有力的支持，但是該制度所存在的差別對待、用人單位負擔較重以及保障力度不足等問題，還是對女性的生育意愿產生了負面影響，也是造成當下女性面臨隱性就業歧視、家庭生育成本高等現象的重要原因。

1.女性生育意愿不高。生育意愿與實際生育行為密切相關，對生育意愿的把握有助于對未來新增人口現狀的預測和相關生育保障政策的制定。據國家衛健委統計，當前我國公民的生育意愿處于低位，“我國‘90 后’平均打算生育子女數僅為1.66 個，比‘80 后’低10%”“有生育二孩及以上打算的婦女，僅不足半數實現了再生育”[9]。2021 年的數據相比過去有所下降，據學者統計，2017 年“90 后”婦女的平均打算生育子女數尚為1.70，但是在“90 后”未生育和只有1 孩婦女中這一比例更低，只有1.60 和1.29，說明存在已無法繼續生育但有較高生育意愿的婦女群體[10]。不過，雖然總體生育意愿下降，但是并不意味著我國公民在主觀上排斥生育，據國家發展和改革委員會2021 年的線上調查，在總調查樣本中有高達63.79%的人群認為兩個子女是理想的生育狀態，但是，高達56.18%的人群不打算生育二孩或三孩[11]。理想子女和實際生育打算的數值偏差反映出公民在主觀上對生育二孩的渴望，但是受到現實客觀因素的制約，不得不放棄生育的打算。能夠影響生育意愿的客觀因素是多種多樣的，同樣據國家發展和改革委員會的調查，導致女性不愿意生育或不愿意多生育的前五大因素分別為生養成本高、無人照護嬰幼兒、房屋面積不足、無法提供更好的生活和發展環境以及婚育假期、生育津貼政策不健全[11]。從影響因素來看，除了房屋面積和未來預期外，生育成本、嬰幼兒照護、生育假期、生育津貼等影響生育意愿的主要影響因素都直指當前我國生育保障制度公平性不足、保障力度不足等問題。可以說，生育保障制度的現狀是導致女性生育意愿不高的主要因素之一。

2.家庭生育成本高。對于生育家庭而言，其需要承擔的生育成本可以分為兩個方面：分娩所需的醫療成本和產前產后的照護成本。目前，無論是前者還是后者的成本都居高不下。

第一，分娩所需的醫療成本高。以分娩所需的醫療成本來看，我國生育保險支付標準數額較低，且靈活性較差，難以適應醫療費用快速上漲的現實。以北京市為例，據統計，2016～2019 年北京市產婦的住院費用快速上漲，某三級醫院順產所需的平均住院費用從2016 年的3 586 元上漲到2019年的5 025 元，剖宮產的平均住院費用在2016 年就達到9 652 元，在2019 年上漲到13 125 元[12]。而在這一時期，生育保險的支付標準為自然分娩3 000 元，人工干預分娩3 300 元，這一支付標準包括了分娩的建檔費、產檢費、手術費和住院費，不僅遠低于生育醫療的實際費用，而且連住院費用都無法全部覆蓋。雖然2020 年北京市生育保險支付標準有所增加，三級醫院自然分娩支付標準為5 000 元，人工干預分娩支付標準為5 200 元，但是這一支付標準也明顯低于實際生育醫療費用。據了解，北京市孕產婦在全程選擇生育保險報銷范圍內的項目且順利報銷后，建檔、產檢、順產的平均費用也要在10 000 元左右。除了生育保險支付范圍內的醫療費用，生育女性還有很大可能需要接受其他自費檢測項目，例如，北京市羊水穿刺的費用大概在3 500～8 000 元之間，這些自費項目又會在原有的醫療費用上增加生育家庭的負擔。

第二，產前產后的照護成本高。從產前、產后照護成本來看，目前我國的生育保障制度并沒有把這些費用納入保障范圍，生育保險基金并未涵蓋非醫療性的照護成本，其他的保障方式如財政補助等也鮮有涉及，照護成本主要由家庭自行承擔。然而目前我國的產前、產后照護服務機構主要以營利性民辦機構為主，不僅數量少而且費用相對高昂。以上海為例，經檢索并篩除不合格信息，目前在上海注冊能夠開展女性產后照護的月子公司僅有45 家，全部為民營機構。經了解，目前上海市月子機構一個月的照護費用在3～10 萬元之間，對于一般家庭而言是十分高昂的。

四、“全面三孩”政策下的生育保障制度的規范進路

2021 年“全面三孩”政策的落地與推行所帶來的大齡產婦增多、多子女家庭數量增長等新情況，決定了生育保障制度必將發揮越來越重要的民生保障功能。為了更好應對新的政策，我國的生育保障制度必須在總結歷史經驗、反思現實問題的基礎上，沿著法治化轉型的路徑走一條更加規范、更加平等、更加高質量的發展之路。

1.規范化保障：完善立法。生育保障制度法治化轉型的一個重要路徑就是通過完善立法，逐漸將生育保障的各項措施通過法律的形式予以承認，最終建構穩定、長效可持續的生育保障機制。鑒于目前立法存在的碎片化、滯后性和立法內容缺失等問題，未來有必要整合現有的生育保障措施制定一部完整的《生育保障法》。

從國際經驗來看，制定系統的生育保障法規是歐美、日韓等國共同的做法。以同樣選擇生育保障為社會統籌模式的德國為例，2017 年5 月23 日和2019 年12 月12 日，分別對1952 年開始實施的《生育保護法（Mutterschutzgesetz）》進行了兩次修改，修改后的《生育保護法（Mutterschutzgesetz）》從多個角度完善了對女性生育的保護制度。除了總則與罰則外，德國《生育保護法（Mutterschutzgesetz）》可以分為四個部分：一是健康保護。主要包括工作時長與工作場所的規定，例如，產前與產后的不工作保護、每天工作時間不得超過8 個半小時、每兩周工作時間不得超過90 小時（18 歲以下孕期、哺乳期女性分別不得超過8 個小時和80 小時）等等。二是醫療衛生保護。雇主不得解雇孕期、哺乳期婦女，若醫療證明表明繼續工作可能有害健康，則可以不繼續參與工作。三是生育福利。包括生育保險金與生育津貼的申請、計算等規定，孕期、哺乳期女性的休假權利等。四是監督機構的權力與責任。

從內容來看，德國生育保障制度與我國有很大的相似性，《生育保護法（Mutterschutzgesetz）》的主要內容在我國各項法律法規規章以及規范性文件中都能找到基本對應的內容，因此，我國未來制定《生育保障法》可以借鑒德國立法。在結構上，可以采用“總—分”結構，在第一章對生育保障的范圍、目的進行明確，不僅要明確享受生育保障人群的范圍，而且要明確提供生育保障主體的范圍。第二章可以規定女性的健康保護，除了將現有的工作時長、工作內容等保護措施納入之外，還可以借鑒德國立法對孕期、哺乳期女性的工作場所進行限制。為了確保相關內容的嚴格落實，還可以借鑒德國立法，在法律中明確孕期、哺乳期女性每天的工作時長，并對禁止孕期、哺乳期女性從事的工作內容、接觸的工作場所進行明確列舉。第三章可以對孕期、哺乳期女性的醫療衛生保護進行規定，明確孕期、哺乳期女性遵循醫囑不參與工作的權利。第四章應當在《中華人民共和國保險法》現有規定的基礎上，進一步詳細規定生育女性享有的生育保險制度，雖然由于我國不同地區發展水平等因素差異性較大，具體的繳費、支付標準不宜由法律限定，但是對于生育保險的申請程序、生育津貼的計算標準、生育保險繳納、支付標準界定的基本原則等應當由法律統一規定。此外，還應當明確生育保障制度監管機構的權力，以及違反法律侵犯孕期、哺乳期女性權利行為的罰則等。

2.平等化保障：擴大生育保險覆蓋范圍。我國生育保障制度的不平等性主要體現在部分應當享受生育保險的人群未被納入生育保險的覆蓋范圍，因此，擴大生育保險的覆蓋范圍是解決保障制度不平等問題的當務之急。

第一，將未就業、靈活就業、農村女性納入到生育保險的覆蓋范圍。對于靈活就業女性，生育保險制度的功能主要是彌補女性因生育而付出的醫療費用和損失的勞動收入。無論是未就業女性、靈活就業女性還是農村女性在生育時都會付出醫療費用和損失勞動收入。對女性而言，完全不依靠醫療機構完成生育在當下中國已基本不可見，女性為了生育所需的建檔費、產檢費、手術和住院費并不會因為女性從事的職業而有所改變，在這一點上，未享受生育保險的女性和已享受生育保險的女性需要付出平等的醫療費。無論是靈活就業女性還是農村婦女，本質上都是依靠自身勞動賺取生活費用，即便是未就業女性，其在從事家務活動中也同樣在為社會、家庭作出貢獻，其勞動所收獲的費用以家庭收入的方式可以體現。因此，無論是否享受生育保險，女性因生育所損失的勞動收入也是平等的。因此，城鄉戶籍、就業形態等不能成為生育保險選擇性覆蓋的理由。不過，由于未就業、靈活就業和農村女性沒有明確的用人單位，無法直接納入職工基本醫療保險。因此，可以考慮在城鄉居民基本醫療保險制度中加入專門的生育保險，保險金的支付既可以由政府負擔，也可以由政府和個人分別負擔，由于勞動收入的計算方式不同，新的生育保險在津貼支付上難以沿用平均工資標準，可以考慮由不同地區根據本地上年度月平均工資標準發放生育津貼。但是出于平等化保障的考量，生育醫療費用的支付標準應當與本地職工基本醫療保險持平。此外，靈活就業女性還應當享受完整的生育保障待遇，不僅是生育保險金，還應當享受健康保護、醫療保護待遇。

第二，擴大中西部地區生育保險的覆蓋范圍。目前生育保障的地區差異主要體現在中、西部地區勞動人口數量巨大，但是享受生育保險的人數遠遠少于東部地區，且每年新增受保人數也少于東部地區。對此，需要相關機構從兩個方面予以改善：一是加強政府對中、西部地區生育保險建設的支持力度。生育保險是我國生育保障制度的主要內容，也是婦女生育權保障的重要措施之一。1968 年，在伊朗德黑蘭召開的聯合國第一次國際人權會議所出臺的《德黑蘭宣言》將生育權納入到基本人權的范疇，《德黑蘭宣言》第十六條明確提出“家庭及兒童之保護仍為國際社會所關懷。父母享有自由負責決定子女人數及其出生時距之基本人權”。基本人權不僅是個人自由行使不受干涉的權利，更是要求國家積極作為予以保護的權利。因此，加大財政支持，保障中、西部地區公民享有平等的生育保險服務是行政機關不可推卸的責任。二是政府應當積極保護公民享有生育保險的權利得以實現。政府應對侵犯公民相關權利的行為予以監督，加強對中、西部地區用人單位生育保險制度建設的監管。對惡意逃避為員工繳納生育保險的用人單位，應當在給予處罰的基礎上將其納入失信黑名單，通過失信聯合懲戒等方式增加企業違法成本。

3.高標準保障：提高生育保障力度。當前，無論是女性個人、家庭還是用人單位都承擔著較高的生育成本，“生育代價高昂”成為阻礙生育的一個重要原因。因此，生育保障制度應當在減輕社會生育成本方面持續發力。

第一，改革生育醫療費用支付機制。一是改革目前的生育醫療費用支付標準。目前的支付標準缺少靈活性，地方在確定標準后常常數年時間不予改變，與快速上漲的醫療費用不相適應。改革方式可以有兩種選擇：按實際生育醫療費用的比例支付，其優勢在于兼顧穩定性與靈活性，地方根據實際情況確定支付比例后可以常年保持穩定。劣勢在于生育醫療費用支出額度難以掌控，生育保險基金可能面臨更大的支付壓力；按本地區生育醫療平均費用每年或每兩年修改支付標準，其優勢在于既與實際醫療費用的增長相適應，又無需大規模調整現有的支付機制，還可以最大程度節約生育保險基金。但是劣勢在于需要經常性修改支付政策，且支付標準的增長幅度可能不及醫療費用的增幅。二是擴大生育醫療費用的支付范圍。針對“三孩政策”下大齡產婦增多的現實，將更多針對大齡產婦的醫療檢查費用納入生育醫療費用支付范圍當中。

第二，加大政府財政補助。生育保險基金支付范圍有限，無法涵蓋生育所需的全部成本，因此，有必要在此基礎上以財政補助的形式給予社會主體更進一步的保障。首先，以財政補貼的方式降低產前、產后照護成本。對于產婦及嬰幼兒來說，得到良好、專業的產前、產后照護是保障健康的重要環節。可以說，產前、產后照護行業是涉及公民健康權保障的重要新興產業，理應獲得財政的扶持。然而由于數量少、人才緊缺等原因，目前無論是月子機構、月嫂、育兒嫂還是嬰幼兒照護機構的費用都較為高昂，不利于產業的推廣。對此，可以通過直接給予消費者財政補貼的方式，或者通過獎勵、降稅配合指導性定價等方式，既降低消費者負擔，又促進相關產業的高質量發展。其次，加大對用人單位的財政補貼力度。用人單位在保障女性職工生育權的過程中付出的隱性成本在過去始終被生育保障制度所忽視，這不僅不利于用人單位參與市場競爭，而且使得用人單位對女性職工的生育常常持有消極的態度，最終不利于女性生育權的保障。因此，可以考慮對用人單位按照本年度女性職工懷孕的數量予以直接的財政補助，或者在合理范圍內適當降稅，一方面可以彌補企業為承擔社會保障責任付出的隱性成本，另一方面可以提高企業雇用女性、保障女性生育權的積極性。