重塑南京:新中國城市管理體制創始的地方樣本*

田 圓

1948年,中國共產黨“五一”口號的發布開啟了全國建政的時間窗口,工作重心隨之轉向城市。中共再次挺進都市,不僅要立足,更要自主管理、發展城市。面對陌生的城市,尤其是江南城市,建立什么樣的基層政權體系和基層治理格局,如何穩定城區的社會秩序,同時又能執行來自中央的指令,進而建立和鞏固城市政權,這是擺在共產黨人面前的難題。在新中國成立之初的政權結構中,盡管城市管理體制的建構具有一般性特征,但作為舊政權的首都,南京市管理體制的建構有其特殊性,尤其是居委會的建立經歷了“試建—質疑—確立”的過程。在制度結構中,自上而下的政治設計與自下而上的社會驅動形成了革命理想與政治現實之間的張力。在政治過程中,城市管理體制的生成并不存在區、街、居委會先后設立的次序,“只是在正式體制設置上,存在一個先后獲得中央政府承認和統一的過程”。(1)郭圣莉、張良、劉曉亮:《新中國成立初期我國城市管理體制的建立及其層級結構研究》,《上海行政學院學報》2021年第3期。以南京為考察對象可以發現,新中國城市管理體制的生成是自上而下的政治設計(即制度結構的調適)與自下而上的組織建構(即行動者的效能)相向而行的結果,而街道辦事處是其交匯點,最終成就了垂直的城市管理體制。

學界對新中國城市管理體制的研究多從宏觀和微觀層面出發,既有國家政權建構的討論,又有基層組織(居委會)建立的分析。……