東盟在“南海行為準(zhǔn)則”磋商中立場(chǎng)的發(fā)展演變

劉阿明

一 文獻(xiàn)回顧與問(wèn)題的提出

“南海行為準(zhǔn)則”(以下簡(jiǎn)稱“準(zhǔn)則”)是中國(guó)與東盟管控海上權(quán)益爭(zhēng)端，指導(dǎo)和規(guī)范各聲索國(guó)在主權(quán)訴求相互重疊的海洋區(qū)域的行為，促進(jìn)地區(qū)和平與合作，且具有約束力的重要國(guó)際協(xié)定。從1992年?yáng)|盟外長(zhǎng)第一次宣布要達(dá)成“一種關(guān)于南海的國(guó)際行為準(zhǔn)則”的目標(biāo)，到2019年7月中國(guó)、東盟提前完成“準(zhǔn)則”“單一磋商文本草案”第一輪審讀，關(guān)于“準(zhǔn)則”的磋商和互動(dòng)(包括但不限于正式談判)歷經(jīng)1/4個(gè)世紀(jì)，可謂世界上歷時(shí)最長(zhǎng)的外交互動(dòng)之一。以2013年“準(zhǔn)則”磋商正式啟動(dòng)為起點(diǎn)，學(xué)界對(duì)東盟立場(chǎng)演進(jìn)的相關(guān)研究在磋商的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)大量涌現(xiàn)。

在磋商啟動(dòng)初期，李明江通過(guò)分析《南海各方行為宣言》(以下簡(jiǎn)稱“《宣言》”)達(dá)成以來(lái)的中國(guó)與東盟互動(dòng)，認(rèn)為雖然東盟與中國(guó)開(kāi)始了“準(zhǔn)則”談判，但“準(zhǔn)則”要想具備“效力”，必須首先彌補(bǔ)“宣言”的“漏洞”和克服阻礙其實(shí)施的因素；卡爾·塞耶爾(Carlyle A. Thayer)認(rèn)為，相對(duì)于中國(guó)，東盟在“準(zhǔn)則”磋商中處于弱勢(shì)地位，東盟國(guó)家無(wú)法團(tuán)結(jié)起來(lái)形成一種共同立場(chǎng)，中國(guó)將利用東盟的分裂謀求在“準(zhǔn)則”談判中的優(yōu)勢(shì)地位；羅國(guó)強(qiáng)則認(rèn)為，東盟及其主要成員國(guó)推動(dòng)“準(zhǔn)則”磋商啟動(dòng)，提出“零號(hào)草案”，中國(guó)應(yīng)依據(jù)國(guó)家利益和國(guó)際法原則積極參與這一進(jìn)程(1)Mingjiang Li，“Managing Security in the South China Sea：From DOC to COC”，Kyoto Review of Southeast Asia，Issue 15，March 2014；Carlyle A. Thayer，“ASEAN，China and the Code of Conduct in the South China Sea”，SAIS Review of International Affairs，Vol.33，No.2，2013；Carlyle A. Thayer，“ASEAN’s Code of Conduct in the South China Sea：A Litmus Test for Community-Building？”，The Asia-Pacific Journal，Vol.10，No.4，2012；Mark J. Valencia，“What the ‘Zero Draft’ Code of Conduct for the South China Sea Says (and Doesn’t Say)”，Global Asia，Vol.8，No.1，2013；羅國(guó)強(qiáng)：《東盟及其成員國(guó)關(guān)于〈南海行為準(zhǔn)則〉之議案評(píng)析》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2014年第7期。。彼時(shí)研究著重于梳理從20世紀(jì)90年代“準(zhǔn)則”構(gòu)想出現(xiàn)到《宣言》達(dá)成再到“準(zhǔn)則”磋商啟動(dòng)這段時(shí)期東盟立場(chǎng)的歷史發(fā)展脈絡(luò)，是本文研究的起點(diǎn)。囿于磋商剛剛起步，相關(guān)研究對(duì)東盟政策變化及效果的論述并不深入。

隨著磋商的發(fā)展，尤其是2017年5月中國(guó)與東盟達(dá)成“‘南海行為準(zhǔn)則’框架草案”(以下簡(jiǎn)稱“框架”)前后，國(guó)內(nèi)外學(xué)界出現(xiàn)大量相關(guān)研究成果，大致可分為兩類：一是從實(shí)然性出發(fā)，有學(xué)者認(rèn)為“準(zhǔn)則”磋商進(jìn)程緩慢是由于東盟成員國(guó)之間利益差別極大，無(wú)法形成統(tǒng)一立場(chǎng)，這是客觀存在的“弱點(diǎn)”而非中國(guó)態(tài)度使然；另一些學(xué)者則認(rèn)為中國(guó)越來(lái)越強(qiáng)大而東盟相對(duì)弱小的現(xiàn)實(shí)是“準(zhǔn)則”磋商進(jìn)展困難的實(shí)際原因(2)Taylor M. Wettach，“Don't Count on ASEAN to Save the South China Sea”，The National Interests，August 10，2016，https：//nationalinterest.org/feature/dont-count-asean-save-south-china-sea-17309；黃瑤：《“南海行為準(zhǔn)則” 的制定：進(jìn)展、問(wèn)題與展望》，《法治社會(huì)》2016 年第1期；Carlyle A. Thayer，“A Closer Look at the ASEAN-China Single Draft South China Sea Code of Conduct”，The Diplomat，August 3，2018，https：//thediplomat.com/2018/08/a-closer-look-at-the-asean-china-single-draft-south-china-sea-code-of-conduct/；張明亮：《原則下的妥協(xié)：東盟與 “南海行為準(zhǔn)則” 談判》，《東南亞研究》2018年第3期；Kei Koga，“Reassessing ASEAN on the South China Sea：What the 30th ASEAN Summit Can Tell Us about Its Utility”，June 2，2017，https：//www.csis.org/analysis/reassessing-asean-south-china-sea-what-30th-asean-summit-can-tell-us-about-its-utility；周士新：《試論建構(gòu)南海地區(qū)秩序的行為準(zhǔn)則》，《亞太安全與海洋研究》2018年第5期；Le Hu，“Examining ASEAN’s Effectiveness in Managing South China Sea Disputes”，The Pacific Review，Vol.36，No.1，2023；Rahul Mishra，“Code of Conduct in the South China Sea：More Discord than Accord”，Maritime Affairs，Vol.13，Issue 2，2017.。此類研究大多關(guān)注“準(zhǔn)則”磋商取得實(shí)際進(jìn)展之前的東盟集體立場(chǎng)建構(gòu)。二是從應(yīng)然性出發(fā)，強(qiáng)調(diào)東盟在南海問(wèn)題上應(yīng)加強(qiáng)團(tuán)結(jié)性，否則將導(dǎo)致其效用下降，無(wú)法在磋商中保護(hù)成員國(guó)利益；在今天中美競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中，中國(guó)與東盟應(yīng)該抓住“準(zhǔn)則”磋商契機(jī)，為南海合作訂立一套行之有效的規(guī)則體系(3)Ian Storey，“Assessing the ASEAN-China Framework for the Code of Conduct for the South China Sea”，Perspective，No.62，August 8，2017，https：//www.iseas.edu.sg/images/pdf/ISEAS_Perspective_2017_62.pdf；Satu Limaye，“The Impact of South China Sea (SCS)Tensions on ASEAN：An ‘Eye-of-the-Beholder’ Dilemma”，The Asia Forum，July 31，2015；Yanmei Xie，“The South China Sea Needs ASEAN More Than Ever”，July 8，2016，https：//www.crisisgroup.org/asia/south-east-asia/south-china-sea-needs-asean-more-ever；吳士存、陳相秒：《中國(guó)—東盟南海合作回顧與展望：基于規(guī)則構(gòu)建的考量》，《亞太安全與海洋研究》2019年第6期；Ian Storey，“The South China Sea Dispute in 2020-2021”，Perspective，No.97，September 3，2020，https：//www.iseas.edu.sg/wp-content/uploads/2020/08/ISEAS_Perspective_2020_97.pdf。此類研究受到2017年后“準(zhǔn)則”磋商進(jìn)展的鼓舞，較為關(guān)注未來(lái)磋商中雙方立場(chǎng)的發(fā)展。這一時(shí)期也是美國(guó)南海政策發(fā)生變化的階段，雖有學(xué)者建議東盟立場(chǎng)應(yīng)該是與美國(guó)一起應(yīng)對(duì)中國(guó)，但事實(shí)上中國(guó)和東盟在很大程度上共同排除了域外干涉，掌握了“準(zhǔn)則”磋商的主動(dòng)權(quán)(4)Michael Beckley，“The Emerging Military Balance in East Asia”，International Security，Vol.42，No.2，2017；陳慈航、孔令杰：《中美在“南海行為準(zhǔn)則”上的認(rèn)知差異與政策互動(dòng)》，《東南亞研究》2018年第3期。。重點(diǎn)各異的研究通過(guò)密切關(guān)注磋商進(jìn)程，積累了大量素材，同時(shí)也由于研究對(duì)象和視角的巨大差異而呈現(xiàn)數(shù)量多、領(lǐng)域散、觀點(diǎn)雜陳等特點(diǎn)，略有“盲人摸象”式不足。

2019年完成“準(zhǔn)則”“單一磋商文本草案”第一輪審讀后不久，全球新冠疫情的暴發(fā)拖累了談判進(jìn)程。與此同時(shí)，美國(guó)加大在南海地區(qū)的軍事行動(dòng)，國(guó)內(nèi)外學(xué)界普遍認(rèn)為磋商前景暗淡，并傾向從更深的學(xué)理層面尋找原因。一類是從現(xiàn)實(shí)主義出發(fā)，認(rèn)為國(guó)際社會(huì)的無(wú)政府狀態(tài)使得各方互信不足，東盟國(guó)家對(duì)“準(zhǔn)則”倍感悲觀，甚至認(rèn)為即便達(dá)成，也非解決南海爭(zhēng)端的良方，東盟無(wú)法遏制中國(guó)在南沙群島的行動(dòng)(5)Hoang Thi Ha，F(xiàn)rom Declaration to Code：Continuity and Change in China’s Engagement with ASEAN on the South China Sea，Singapore：ISEAS-Yusof Ishak Institute，2019；Lee YingHui，“Is ASEAN Ready to Stand Up to China in the South China Sea？”，July 24，2020，https：//www.eastasiaforum.org/2020/07/24/is-asean-ready-to-stand-up-to-china-in-the-south-china-sea/；Crisis Group，“Competing Visions of International Order in the South China Sea”，Asia Report，No.315，November 29，2021，https：//www.crisisgroup.org/asia/north-east-asia/china/315-competing-visions-international-order-south-china-sea；Felix K. Chang，“Uncertain Prospects：South China Sea Code of Conduct Negotiations，F(xiàn)oreign Policy Research Institute”，October 6，2020，https：//www.fpri.org/article/2020/10/uncertain-prospects-south-china-sea-code-of-conduct-negotiations/；T. Trystanto，“Assessing the Potential Effectiveness of the ASEAN-CHINA Code of Conduct on the South China Sea in Constrain Chinese Aggressive Actions”，Padjadjaran Journal of International Law，Vol.6，No.2，2022.。另一類則是從制度主義出發(fā)，認(rèn)為“準(zhǔn)則”和東盟作為“地區(qū)安全機(jī)制”的能力非常有限，東盟最大的立場(chǎng)就是呼吁各方冷靜，其機(jī)制框架和決策過(guò)程無(wú)法應(yīng)對(duì)像南海爭(zhēng)端這樣的問(wèn)題；“準(zhǔn)則”的細(xì)節(jié)談判道阻且長(zhǎng)，即使勉強(qiáng)達(dá)成，也無(wú)法真正起到緩解緊張、管理沖突的作用(6)張琪悅：《“東盟方式”在“南海行為準(zhǔn)則”磋商中的適用及中國(guó)對(duì)策》，《河北法學(xué)》2020年第2期；賀嘉潔：《東盟海洋合作的“安全化”與“去安全化”》，《東南亞研究》2020年第4期；Stephen Burgess，“Confronting China’s Maritime Expansion in the South China Sea：A Collective Action Problem”，Journal of Indo-Pacific Affairs，F(xiàn)all 2020；Aristyo Rizka Darmawan，“ASEAN’s Dilemma in the South China Sea”，Policy Forum，October 6，2021，https：//www.policyforum.net/aseans-dilemma-in-the-south-china-sea/；Leticia Sim?es，“The Role of ASEAN in the South China Sea Disputes”，June 23，2022，https：//www.e-ir.info/2022/06/23/the-role-of-asean-in-the-south-china-sea-disputes/。在這些充滿悲觀的論調(diào)間隙，也有學(xué)者對(duì)“準(zhǔn)則”磋商抱有期待，他們認(rèn)為東盟規(guī)范雖有缺陷，但磋商進(jìn)程本身就具有和平的價(jià)值，是對(duì)地區(qū)和平與穩(wěn)定的重要貢獻(xiàn)。中國(guó)有必要支持東盟對(duì)維護(hù)區(qū)域安全秩序的積極貢獻(xiàn)(7)賀嘉潔：《東盟的規(guī)范性影響力及其在南海問(wèn)題中的作用》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2021年第7期；Naifa Rizani Lardo，“ASEAN Way：Managing Expectation in the Code of Conduct for the South China Sea”，Global：Jurnal Politik Internasional，Vol.23，No.2，2021.。上述研究雖不完全聚焦東盟立場(chǎng)，但通過(guò)分析磋商所面臨的困難和阻礙，從反向透視了東盟立場(chǎng)的發(fā)展演進(jìn)，并為本文提供了前瞻性預(yù)測(cè)基礎(chǔ)——如果東盟希望繼續(xù)在“準(zhǔn)則”磋商中發(fā)揮作用、取得成績(jī)的話，這些難點(diǎn)和阻點(diǎn)應(yīng)是其著力克服的“病灶”。

總體看來(lái)，自2013年“準(zhǔn)則”磋商啟動(dòng)至今，關(guān)于東盟立場(chǎng)的研究成果豐富且觀點(diǎn)紛呈，為本文的研究提供了充足資料，時(shí)間跨度之長(zhǎng)也足以檢視各類觀點(diǎn)的正確性。筆者認(rèn)為，談判重啟后，東盟立場(chǎng)仍將是影響各方互動(dòng)及“準(zhǔn)則”前景的最大單一因素，在中美競(jìng)爭(zhēng)加劇背景下對(duì)于維護(hù)地區(qū)和平穩(wěn)定亦尤其重要。因此，對(duì)“準(zhǔn)則”磋商啟動(dòng)10年來(lái)東盟立場(chǎng)的發(fā)展演變及其特點(diǎn)進(jìn)行概覽回顧，并總結(jié)出影響其立場(chǎng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)性、結(jié)構(gòu)性動(dòng)因，從而為今后磋商中更加理解、進(jìn)而影響東盟提供學(xué)理性支持，以期為中國(guó)—東盟有效互動(dòng)、“準(zhǔn)則”達(dá)成后取得實(shí)質(zhì)性效果提供助力，實(shí)為必要。

二 東盟集體立場(chǎng)的演進(jìn)及特征

縱觀10年來(lái)“準(zhǔn)則”磋商的進(jìn)程，東盟集體立場(chǎng)的發(fā)展演變呈現(xiàn)出明顯的階段性特點(diǎn)。

(一)第一階段：2013年之前

在這一階段，東盟逐步建立起共同性立場(chǎng)，即將“準(zhǔn)則”視為東盟成員國(guó)能夠達(dá)成共識(shí)的唯一的南海爭(zhēng)端解決機(jī)制(8)Le Hu，“Examining ASEAN’s Effectiveness in Managing South China Sea Disputes”，The Pacific Review，Vol.36，No.1，2023，p.126.。其表現(xiàn)為“對(duì)內(nèi)達(dá)成共識(shí)、對(duì)外團(tuán)結(jié)一致”，結(jié)果是成功推動(dòng)了“準(zhǔn)則”磋商正式啟動(dòng)。

對(duì)內(nèi)，東盟成員國(guó)在啟動(dòng)“準(zhǔn)則”磋商上達(dá)成共識(shí)。2002年《宣言》達(dá)成后，南海地區(qū)維持了幾年平靜，“準(zhǔn)則”磋商顯得沒(méi)有那么急迫。但隨著各方對(duì)爭(zhēng)端海域的占領(lǐng)和資源爭(zhēng)奪加劇，2009年后南海局勢(shì)的緊張程度明顯上升。在海上爭(zhēng)議事件頻發(fā)的背景下，自2011年起，東盟開(kāi)始在各個(gè)場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)南海地區(qū)行為準(zhǔn)則對(duì)于進(jìn)一步促進(jìn)地區(qū)和平與穩(wěn)定的意義，并呼吁最終達(dá)成“準(zhǔn)則”(9)“2011 Press Release ASEAN Foreign Ministers’ Retreat”，Lombok，January 16-17，2011；“2011 Chair’s Statement of the 18th ASEAN Summit”，Jakarta，May 7-8，2011；“2011 Joint Declaration of the ASEAN Defence Ministers on Strengthening Defence Cooperation of ASEAN in the Global Community to Face New Challenges”，Jakarta，May 19，2011，https：//cil.nus.edu.sg/wp-content/uploads/2011/06/Documents-on-ASEAN-and-South-China-Sea-as-of-June-2011-pdf.pdf。2012年5月，時(shí)任東盟主席國(guó)柬埔寨宣布東盟已就“準(zhǔn)則”草案的關(guān)鍵部分達(dá)成一致，并將開(kāi)始與中國(guó)談判(10)Vong Sokheng，“Progress on South China Sea Code”，The Phnom Penh Post，May 24，2012，https：//www.phnompenhpost.com/national/progress-south-china-sea-code。雖然在7月的外長(zhǎng)會(huì)議上，東盟因成員國(guó)在南海問(wèn)題上的意見(jiàn)不同而沒(méi)有發(fā)布聯(lián)合公報(bào)，但卻一致同意并發(fā)布了印尼起草的“東盟在南海問(wèn)題上的六點(diǎn)聲明”，其中第三點(diǎn)指出，要盡早達(dá)成“南海行為準(zhǔn)則”(11)“Statement of the ASEAN Foreign Ministers”，Phnom Penh，July 20，2012，https：//asean.org/wp-content/uploads/images/AFMs%20Statement%20on%206%20Principles%20on%20SCS.pdf。不久，在聯(lián)合國(guó)大會(huì)期間，時(shí)任印尼外長(zhǎng)納塔萊加瓦(Marty Natalegawa)公布了在《宣言》基礎(chǔ)上形成的“零號(hào)草案”。作為“東盟集體努力的產(chǎn)物”，其目的就是要開(kāi)啟關(guān)于“準(zhǔn)則”的磋商(12)Marty Natalegawa，Does ASEAN Matter？：A View from Within，Singapore：ISEAS-Yusof Ishak Institute，2018，p.124.。至此，(達(dá)成)“南海行為準(zhǔn)則”基本上已成為東盟國(guó)家在南海問(wèn)題上原則性一致的目標(biāo)(13)張明亮：《原則下的妥協(xié)：東盟與“南海行為準(zhǔn)則”談判》，《東南亞研究》2018年第3期。。

對(duì)外，東盟在促進(jìn)中國(guó)盡早進(jìn)行“準(zhǔn)則”談判上團(tuán)結(jié)一致。中國(guó)是最強(qiáng)大的南海聲索國(guó)，沒(méi)有中國(guó)的參與，“準(zhǔn)則”無(wú)從談起。2011年7月，時(shí)任外交部長(zhǎng)楊潔篪稱：“在條件成熟時(shí)候，中國(guó)愿意與東盟來(lái)商量制定《南海行為準(zhǔn)則》。”(14)《楊潔篪：中國(guó)和東盟國(guó)家有能力解決南海問(wèn)題》，2011年7月25日，http：//www.china-aseanbusiness.org.cn/index.php？m=content&c=index&a=show&catid=6&id=3231隨后，中國(guó)—東盟外長(zhǎng)會(huì)議達(dá)成《落實(shí)〈南海各方行為宣言〉指導(dǎo)方針》(GuidelinesfortheImplementationoftheDOC)，規(guī)定“應(yīng)在有關(guān)各方共識(shí)的基礎(chǔ)上決定實(shí)施《宣言》的具體措施或活動(dòng)，并邁向最終制訂‘南海行為準(zhǔn)則’”(15)《中國(guó)與東盟落實(shí)南海各方行為宣言指導(dǎo)方針(全文)》，中國(guó)新聞網(wǎng)，2011年8月1日，https：//www. chinanews.com/gn/2011/08-01/3225262.shtml？t=1450712131114。次年，中國(guó)、東盟在峰會(huì)后發(fā)表《共同聲明》，稱雙方共同承諾磋商一個(gè)以共識(shí)為基礎(chǔ)的“南海行為準(zhǔn)則”，確保地區(qū)和平、安全、穩(wěn)定和合作(16)“Joint Statement of the 14th ASEAN-China Summit to Commemorate the 20th Anniversary of Dialogue Relations”，June 12，2012，https：//asean.org/joint-statement-of-the-14th-asean-china-summit-to-commemorate-the-20th-anniversary-of-dialogue-relations/。2012年外長(zhǎng)會(huì)議后，東盟再次表達(dá)盡早正式啟動(dòng)談判進(jìn)程的希望，柬埔寨時(shí)任首相洪森利用主席國(guó)的身份在與中國(guó)時(shí)任總理溫家寶的會(huì)談中轉(zhuǎn)達(dá)了東盟的共識(shí)和決心。“這是近來(lái)東盟國(guó)家罕見(jiàn)地就此問(wèn)題達(dá)成一致。”(17)張明亮：《原則下的妥協(xié)：東盟與“南海行為準(zhǔn)則”談判》，《東南亞研究》2018年第3期。此后，利用2013年訪問(wèn)北京和博鰲論壇的機(jī)會(huì)，時(shí)任東盟輪值主席國(guó)文萊蘇丹哈桑納爾向當(dāng)時(shí)新任中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平直接提出了“準(zhǔn)則”磋商意愿(18)Carlyle A. Thayer，“ASEAN，China and the Code of Conduct in the South China Sea”，SAIS Review of International Affairs，Vol.33，No.2，2013，p.80.，磋商隨即正式啟動(dòng)。

(二)第二階段：2013—2016年

在這一階段，東盟采取拒絕為單個(gè)成員國(guó)的自利行為“背書(shū)”的立場(chǎng)，成功維持了與中國(guó)的積極互動(dòng)。

2013年后，在南海地區(qū)緊張氣氛的慣性效應(yīng)下，各聲索國(guó)依舊“各行其是”，南海爭(zhēng)端繼續(xù)發(fā)酵，緊張局勢(shì)加劇。2013年1月，菲律賓不顧中國(guó)反對(duì)，就中菲有關(guān)南海海洋管轄權(quán)的爭(zhēng)端提起強(qiáng)迫“仲裁”；越南則加速了對(duì)爭(zhēng)端海域的資源掠奪，通過(guò)與域外國(guó)家在南海加強(qiáng)石油、天然氣開(kāi)發(fā)和軍事合作，促使?fàn)幎藝?guó)際化。可以說(shuō)，這個(gè)時(shí)期是南海爭(zhēng)端中外交斗爭(zhēng)、資源爭(zhēng)奪、法律博弈等各領(lǐng)域紛爭(zhēng)發(fā)展最快、突發(fā)事件最多、緊張頻頻升級(jí)的階段。

雖然“準(zhǔn)則”談判進(jìn)展緩慢，東盟的一致性也受到壓力，但東盟集體立場(chǎng)卻格外堅(jiān)定，并展現(xiàn)出鮮明特點(diǎn)：一是拒絕為某個(gè)國(guó)家的爭(zhēng)端處理方式“背書(shū)”。2016年“南海仲裁”結(jié)果發(fā)布后，菲律賓和越南希望東盟發(fā)表支持性聲明，但是東盟在裁定前后均拒絕發(fā)表支持裁決結(jié)果的聲明或宣言，并拒絕了美國(guó)、日本和澳大利亞等國(guó)關(guān)于在東盟外長(zhǎng)會(huì)議聯(lián)合聲明中提及“仲裁案”的建議。2016年9月召開(kāi)的東盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議亦對(duì)南海問(wèn)題措辭溫和，并有意回避了與“仲裁案”相關(guān)的內(nèi)容(19)賀嘉潔：《東盟的規(guī)范性影響力及其在南海問(wèn)題中的作用》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2021年第7期。。這種不對(duì)爭(zhēng)端發(fā)展做過(guò)度渲染的理性態(tài)度不僅維持了內(nèi)部團(tuán)結(jié)，也為與中國(guó)互動(dòng)營(yíng)造了積極的氛圍。

二是拒絕指責(zé)中國(guó)，成功維持了與中國(guó)的積極互動(dòng)。由于“準(zhǔn)則”談判啟動(dòng)后進(jìn)展并不順利，一些人開(kāi)始將責(zé)任歸咎于中國(guó)，認(rèn)為中國(guó)在利用“準(zhǔn)則”“誘惑”整個(gè)地區(qū)，其目的是拖延進(jìn)程、分散地區(qū)國(guó)家的注意力，從而促進(jìn)自己戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)(20)Ian Storey and Cheng-Yi Lin eds.，The South China Sea Dispute：Navigating Diplomatic and Strategic Tensions，Singapore：ISEAS-Yusof Ishak Institute，2016，p.143；Ankit Panda，“For the ASEAN-China South China Sea Code of Conduct，Ninth Time Isn’t the Charm”，The Diplomat，August 1，2015，https：//thediplomat.com/2015/08/for-the-asean-china-south-china-sea-code-of-conduct-ninth-time-isnt-the-charm/；U.S. Congressional Research Service，“U.S.-China Strategic Competition in South and East China Sea：Background and Issues for Congress”，CRS Report，January 26，2022，p.77.。東盟一度發(fā)表過(guò)措辭激烈的“聲明”(后迅速撤回)，但總體上保持著與中國(guó)進(jìn)行積極互動(dòng)的立場(chǎng)，堅(jiān)持以低調(diào)、“顧及顏面”的處理方式與中國(guó)溝通，而非一味地指責(zé)和疏離中國(guó)。2014年7月，中國(guó)正式同意文萊提出的以“雙軌思路”處理南海問(wèn)題的倡議，即有關(guān)具體爭(zhēng)議由直接當(dāng)事國(guó)通過(guò)談判和協(xié)商解決，南海的和平穩(wěn)定則由中國(guó)和東盟國(guó)家共同維護(hù)。這是中國(guó)首次明確表示在南海地區(qū)安全秩序構(gòu)建上接受東盟的參與和推動(dòng)(21)賀嘉潔：《東盟的規(guī)范性影響力及其在南海問(wèn)題中的作用》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2021年第7期。。2016年“仲裁案”后，東盟與中國(guó)外長(zhǎng)發(fā)布關(guān)于南海問(wèn)題的聯(lián)合聲明，確認(rèn)“保持南海和平與穩(wěn)定有利于東盟成員國(guó)和中國(guó)(‘當(dāng)事方’)以及整個(gè)國(guó)際社會(huì)的根本利益”，并宣布對(duì)爭(zhēng)端采取“自我克制”和“合作行為”(22)“Joint Statement of the Foreign Ministers of ASEAN Member States and China on the Full and Effective Implementation of the Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea”，Vientiane，July 25，2016，https：//asean.org/wp-content/uploads/2016/07/Joint-Statement-on-the-full-and-effective-implementation-of-the-DOC-FINAL.pdf。2016年7月起“準(zhǔn)則”談判開(kāi)始提速，中國(guó)、東盟均表達(dá)了希望在2017年上半年完成“準(zhǔn)則框架”制定工作的愿望。

(三)第三階段：2017—2019年

在這一階段，東盟立場(chǎng)表現(xiàn)出一致性與分歧性共存的特點(diǎn)，“準(zhǔn)則”磋商取得成效但不確定性同步顯現(xiàn)。

借助2016年下半年的良好氛圍，2017年8月中國(guó)、東盟就“準(zhǔn)則框架”達(dá)成一致，東盟集體立場(chǎng)表露無(wú)疑：在“準(zhǔn)則”功能定位上，稱其不用于解決領(lǐng)土爭(zhēng)端或是與海洋劃界相關(guān)的問(wèn)題；在國(guó)際法作用上，稱堅(jiān)守1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱“《公約》”)等一系列“普遍確認(rèn)的國(guó)際法的原則”，但只字未提“南海仲裁案”；在實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制方面，東盟沒(méi)有設(shè)立強(qiáng)制執(zhí)行條款和仲裁機(jī)制，簽字各方表示均有責(zé)任保護(hù)爭(zhēng)議海域的海洋環(huán)境，以“實(shí)際行動(dòng)”踐行協(xié)定(23)See Ian Storey，“Assessing the ASEAN-China Framework for the Code of Conduct for the South China Sea”，Perspective，No.62，August 8，2017，https：//www.iseas.edu.sg/images/pdf/ISEAS_Perspective_2017_62.pdf，pp.3-6.。 2018年8月，所有各方就“南海行為準(zhǔn)則磋商文本單一草案”(SingleDraftSouthChinaSeaCodeofConductNegotiatingText，簡(jiǎn)稱“單一磋商文本草案”)達(dá)成一致。面對(duì)美國(guó)南海政策的變化，雙方在將美國(guó)排除在“準(zhǔn)則”磋商之外的立場(chǎng)也是一致的(24)Le Hu，“Examining ASEAN’s Effectiveness in Managing South China Sea Disputes”，The Pacific Review，Vol.36，No.1，2023，p.136.。在2019年7月第22屆中國(guó)—東盟峰會(huì)上，中國(guó)和東盟國(guó)家提前完成了對(duì)于“單一磋商文本草案”的第一次審讀，“準(zhǔn)則”磋商取得重大進(jìn)展，南海地區(qū)第一次出現(xiàn)了由相關(guān)各方建立一個(gè)有效的爭(zhēng)端管理外交機(jī)制的可能。

與此同時(shí)，隨著“準(zhǔn)則”磋商的細(xì)節(jié)化，東盟國(guó)家在很多方面仍出現(xiàn)分歧，2017年4月東盟峰會(huì)《主席聲明》和8月外長(zhǎng)會(huì)議《聯(lián)合公報(bào)》均晚于預(yù)定時(shí)間發(fā)布這些事實(shí)本身就已經(jīng)很能說(shuō)明問(wèn)題。具體而言，關(guān)于“準(zhǔn)則”適用的地理范圍，越南希望特別提及西沙群島，但無(wú)法得到所有成員國(guó)的支持，因此只籠統(tǒng)提及南海。關(guān)于“準(zhǔn)則”的效力問(wèn)題，東盟秘書(shū)長(zhǎng)黎良明(Le Luong Minh)等人認(rèn)為“準(zhǔn)則”必須具有法律約力才能是有效的，但東盟最終“回避”了有關(guān)設(shè)立強(qiáng)力執(zhí)行機(jī)制的條款。作為折中方案，印尼提出建立一個(gè)“高級(jí)委員會(huì)”，在“準(zhǔn)則”各方之間進(jìn)行爭(zhēng)端解決，但并未在其中清楚地加以規(guī)定。關(guān)于第三方能否加入“準(zhǔn)則”及其在其中作用如何，以及在沒(méi)有得到所有聲索國(guó)家一致同意的情況下，非“準(zhǔn)則”簽字國(guó)是否被允許在南海區(qū)域內(nèi)進(jìn)行軍事演習(xí)等規(guī)定也不清楚(25)Carlyle A. Thayer，“A Closer Look at the ASEAN-China Single Draft South China Sea Cold of Conduct”，The Diplomat，August 3，2018，https：//thediplomat.com/2018/08/a-closer-look-at-the-asean-china-single-draft-south-china-sea-code-of-conduct/。彌合這些分歧并非易事，“因?yàn)檫@以后將用于南海，有很多事必須考慮：我們的利益、許多國(guó)家的利益”，因而各方都謹(jǐn)慎行事(26)Malou Talosig-Bartolome，“ASEAN，China Continue to Hold South China Sea Code of Conduct Talks”，Business Mirror，July 29，2022，https：//businessmirror.com.ph/2022/07/29/asean-china-continueto-hold-south-china-sea-code-of-conduct-talks/。

(四)第四階段：2020年之后

在這一階段，“準(zhǔn)則”談判沒(méi)有明顯進(jìn)展，東盟立場(chǎng)不確定性增加，未來(lái)磋商將面臨更大障礙。“單一磋商文本草案”是一個(gè)很長(zhǎng)的文本，包含了所有競(jìng)爭(zhēng)性的立場(chǎng)，目前達(dá)成一致協(xié)議的序言部分多涉及總體目標(biāo)，爭(zhēng)議點(diǎn)和內(nèi)容均較少(占據(jù)總19頁(yè)中的一頁(yè)多)，較容易達(dá)成一致，但是下一個(gè)部分“基本理解”就要復(fù)雜得多。從泄露的文本來(lái)看，各聲索國(guó)之間幾乎在每一個(gè)條款上都存在難以協(xié)調(diào)的分歧。

新冠疫情的暴發(fā)牽扯了各國(guó)大量精力，“準(zhǔn)則”磋商也不適合以視頻或網(wǎng)絡(luò)方式進(jìn)行。在這種情況下，越南利用2020年擔(dān)任東盟輪值主席國(guó)的機(jī)會(huì)，推動(dòng)?xùn)|盟立場(chǎng)出現(xiàn)變化。其中最顯著的一點(diǎn)就是，國(guó)際法作用在爭(zhēng)端解決中的回歸。2020年第36屆東盟峰會(huì)發(fā)表《主席聲明》，稱《公約》是決定海洋地物、主權(quán)、管轄權(quán)和合法利益的基礎(chǔ)，也是所有海上行動(dòng)的法律框架(27)Jim Goerez，“ASEAN Takes Position vs China’s Vast Historical Sea Claims”，The Diplomat，June 29，2020，https：//thediplomat.com/2020/06/asean-takes-position-vs-chinas-vast-historical-sea-claims/；“Chairman’s Statement of the 36th ASEAN Summit”，Viet Nam，June 26，2020，https：//asean.org/wp-content/uploads/2020/06/Chairman-Statement-of-the-36th-ASEAN-Summit-FINAL.pdf。菲律賓外交部東盟事務(wù)助理部長(zhǎng)埃斯皮里圖(Daniel Espiritu)在中國(guó)與東盟準(zhǔn)備啟動(dòng)疫情后第一次面對(duì)面磋商前表明立場(chǎng)，稱《公約》《國(guó)際海上避碰規(guī)則》《國(guó)際海上人命安全公約》、國(guó)際海事組織(IMO)的相關(guān)規(guī)定和其他管理海洋的國(guó)際法將是起草各種機(jī)制的基礎(chǔ)(28)Malou Talosig-Bartolome，“ASEAN，China Continue to Hold South China Sea Code of Conduct Talks”，Business Mirror，July 29，2022，https：//businessmirror.com.ph/2022/07/29/asean-china-continueto-hold-south-china-sea-code-of-conduct-talks/。

“準(zhǔn)則”磋商啟動(dòng)10年來(lái)，東盟集體立場(chǎng)經(jīng)歷了特征鮮明的四個(gè)階段，有效地維持了磋商進(jìn)程并助其取得成果。但同時(shí)，干擾東盟立場(chǎng)的各種因素不斷顯現(xiàn)，如成員國(guó)國(guó)內(nèi)政治演變、東盟主席國(guó)變動(dòng)等，加之“準(zhǔn)則”磋商步入“深水區(qū)”以及外部干擾因素的變化，目前東盟立場(chǎng)已經(jīng)出現(xiàn)了分歧和搖擺不定。

三 東盟集體立場(chǎng)的動(dòng)因與掣肘

“準(zhǔn)則”磋商的曲折歷程表明，無(wú)論是啟動(dòng)磋商，還是取得成果抑或面臨不確定性，東盟集體立場(chǎng)在其中均發(fā)揮著重要作用。這種集體立場(chǎng)在東盟這一區(qū)域性地區(qū)組織與外部大國(guó)的協(xié)商談判中并不罕見(jiàn)，但在南海爭(zhēng)端問(wèn)題上卻得來(lái)不易，其成因可歸結(jié)為東盟的共同利益驅(qū)動(dòng)、集體行動(dòng)困境的掣肘，以及外部行為體施加影響所構(gòu)成的張力。

(一)共同利益的驅(qū)動(dòng)

共同利益驅(qū)動(dòng)是東盟推進(jìn)南海“準(zhǔn)則”磋商的基礎(chǔ)。曼瑟爾·奧爾森(Mancur Olson)在《集體行動(dòng)的邏輯》中認(rèn)為，當(dāng)一些個(gè)體擁有共同或者集體利益，沒(méi)有組織的行動(dòng)將無(wú)力或不能充分地增進(jìn)這種利益，組織的特有和主要功能就是增進(jìn)這種共同利益(29)〈美〉曼瑟爾·奧爾森著，陳郁等譯《集體行動(dòng)的邏輯》，上海人民出版社，1995年，第6-7頁(yè)。。一個(gè)能夠有效管理南海爭(zhēng)端的“準(zhǔn)則”，恰恰承載著東盟國(guó)家這種不可分割的共同利益。

第一，“準(zhǔn)則”是建設(shè)東盟政治—安全共同體、緩解成員國(guó)分歧與緊張關(guān)系的重要一環(huán)。“南海行為準(zhǔn)則”是唯一專門針對(duì)南海、為南海地區(qū)局勢(shì)而制定的地區(qū)秩序規(guī)則，其規(guī)范南海地區(qū)秩序的重要性被相關(guān)各方一致認(rèn)可。東盟將“當(dāng)前行動(dòng)密切的成員國(guó)之間共同磋商來(lái)促使《宣言》的全面實(shí)施……并且共同工作以期達(dá)成一個(gè)‘南海地區(qū)行為準(zhǔn)則’”作為東盟政治—安全共同體的目標(biāo)之一(30)ASEAN Secretariat，ASEAN Political-Security Community Blueprint，June 2009，https：//asean.org/wp-content/uploads/2021/03/APSC_BluePrint.pdf，p.7.。2009后南海地區(qū)爭(zhēng)端頻現(xiàn)，由此導(dǎo)致國(guó)家外交紛爭(zhēng)、安全危機(jī)等一系列事件，這使東盟認(rèn)識(shí)到回避敏感的海洋爭(zhēng)議只會(huì)放任各國(guó)根據(jù)各自的私利尋求安全保障，進(jìn)而分裂東盟。一個(gè)相對(duì)強(qiáng)大的、有約束力的“準(zhǔn)則”能夠制約聲索各方做出過(guò)激行動(dòng)，有助于在一定程度上緩解海上緊張局勢(shì)和提升相互信任關(guān)系，即使在“準(zhǔn)則”磋商過(guò)程中出現(xiàn)種種困難和障礙也無(wú)法掩蓋其功用。在某種意義上，對(duì)于地區(qū)國(guó)家之間的關(guān)系而言，比起磋商結(jié)果，磋商的過(guò)程更加重要。同時(shí)，“準(zhǔn)則”也是中國(guó)—東盟關(guān)系的“睛雨表”。正如前新加坡外交官考斯甘(Bilahari Kausikan)所稱：“準(zhǔn)則是中國(guó)和東盟雙方管理關(guān)系所共同使用的工具。當(dāng)關(guān)系緊張時(shí)，我們就不討論準(zhǔn)則；當(dāng)關(guān)系改善時(shí)，就開(kāi)始討論。”會(huì)談為東盟國(guó)家和中國(guó)提供了交換觀點(diǎn)的平臺(tái)，達(dá)到這種目標(biāo)就足夠了(31)U.S. Congressional Research Service，“U.S.-China Strategic Competition in South and East China Sea：Background and Issues for Congress”，CRS Report，January 26，2022，pp.77-78.。

第二，“準(zhǔn)則” 磋商中的集體立場(chǎng)體現(xiàn)了東盟在地區(qū)爭(zhēng)端解決中的中心地位。衡量東盟的價(jià)值和未來(lái)前景的一個(gè)關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)是看其能否建設(shè)性地解決自己的內(nèi)部分歧，而這只有在東盟面對(duì)挑戰(zhàn)而能夠發(fā)展出一個(gè)和諧、持續(xù)和集體的回應(yīng)時(shí)才成為可能(32)Mark Beeson，“Decentered？ASEAN’s Struggle to Accommodate Great Power Competition”，Global Studies Quarterly，Vol.2，Issue 1，2022，p.7.。將政治資源集中于推動(dòng)“準(zhǔn)則”磋商而不是支持國(guó)際法對(duì)于爭(zhēng)端的管理效力，保持東盟在南海爭(zhēng)端中的中心地位，并以此確保東盟作為一個(gè)地區(qū)內(nèi)可信賴的組織，是東盟重要的共同利益。這一觀念已經(jīng)“深深嵌入東盟的日程安排，不論其效用如何，如果無(wú)法達(dá)成一個(gè)哪怕僅僅是文本的協(xié)議，則會(huì)被視作東盟本身的失敗”(33)Donald K. Emmerson，“‘Ambiguity Is Fun’：China’s Strategy in the South China Sea”，in Donald K. Emmerson ed.，The Deer and the Dragon：Southeast Asia and China in the 21st Century，Singapore：ISEAS-Yusof Ishak Institute，2020，p.153.。鑒于此，東盟唯有堅(jiān)持其中心性作用，并在東盟框架下對(duì)海洋問(wèn)題進(jìn)行議程設(shè)置和規(guī)范引導(dǎo)，確保海洋問(wèn)題的發(fā)展不脫離東盟的軌道(34)賀嘉潔：《東盟海洋合作的“安全化”與“去安全化”》，《東南亞研究》2020年第4期。。是以，東盟各國(guó)在恢復(fù)“準(zhǔn)則”磋商這一基本立場(chǎng)上快速達(dá)成了一致，并從多渠道推動(dòng)中國(guó)參與。當(dāng)“準(zhǔn)則”磋商過(guò)程中單個(gè)國(guó)家尋求其他途徑處理南海爭(zhēng)議時(shí)，東盟捍衛(wèi)了其中心性和價(jià)值利益，堅(jiān)守了集體立場(chǎng)——訴諸國(guó)際法或國(guó)際仲裁對(duì)于東盟來(lái)說(shuō)并不是最好的選擇，像菲律賓那種訴諸仲裁的例子已經(jīng)表明僅僅對(duì)抗是不會(huì)產(chǎn)生效果的(35)Tenny Kristiana，“How ASEAN Should Respond to China’s South China Sea Tactics”，PacNet，No.23，April 21，2020，https：//pacforum.org/publication/pacnet-23-how-asean-should-respond-to-chinas-south-china-sea-tactics。

(二)集體行動(dòng)困境的掣肘

如果說(shuō)，各國(guó)支持東盟集體立場(chǎng)是基于希望“準(zhǔn)則”協(xié)調(diào)彼此間關(guān)系、東盟能夠在危機(jī)管理中發(fā)揮主導(dǎo)作用的共同利益，那么這種利益往往是總體性、原則性和長(zhǎng)期性的，集體立場(chǎng)也因此大多停留在關(guān)于“準(zhǔn)則”的總體方向、目標(biāo)、基本原則等方面。在“準(zhǔn)則”的具體細(xì)節(jié)上，東盟面臨著更多的“集體性困境”的掣肘。正如奧爾森所言：“如果一個(gè)集團(tuán)中的所有個(gè)人在實(shí)現(xiàn)了集團(tuán)目標(biāo)后都能獲利，由此也不能推出他們會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)那一目標(biāo)，即使他們都是有理性的和尋求自我利益的。”(36)〈美〉曼瑟爾·奧爾森著，陳郁等譯《集體行動(dòng)的邏輯》，上海人民出版社，1995年，第2頁(yè)。東盟在“準(zhǔn)則”談判過(guò)程中立場(chǎng)的曲折演進(jìn)表明，東盟所面臨的“集體性困境”要比其共同利益復(fù)雜得多。

首先，成員國(guó)之間的分歧決定了集體立場(chǎng)構(gòu)建困難重重。一是聲索國(guó)與非聲索國(guó)之間的分歧。有學(xué)者這樣評(píng)論2012年?yáng)|盟外長(zhǎng)會(huì)議所折射出的東盟分裂：如果越南和菲律賓同意使用馬來(lái)西亞和印尼的提議以及柬埔寨贊同的“爭(zhēng)議區(qū)域”這樣的詞語(yǔ)，東盟的團(tuán)結(jié)性也是可以維持的(37)Carlyle A. Thayer，“ASEAN’s Code of Conduct in the South China Sea：A Litmus Test for Community-Building”，The Asia-Pacific Journal，Vol.10，No.4，2012，p.6.。同樣，關(guān)于“準(zhǔn)則”法律意義的差異性也很明顯。相比越南堅(jiān)持“準(zhǔn)則”必須以國(guó)際法為基礎(chǔ)，“泰國(guó)、緬甸、柬埔寨和老撾并不反對(duì)中國(guó)對(duì)于海洋的司法權(quán)……而不情愿(接受國(guó)際法管理南海爭(zhēng)端的作用)，(因?yàn)?每一個(gè)東盟成員國(guó)都要追求自己的經(jīng)濟(jì)和安全利益。”(38)“S China Sea Disputes Loom Large as ASEAN，China Struggle to Negotiate Code of Conduct”，Radio Free Asia，November 22，2021，https：//www.rfa.org/english/news/china/asean-scs-code-11222021163046.html可見(jiàn)，東盟的“分裂”與其說(shuō)是由于中國(guó)的壓力而產(chǎn)生，倒不如說(shuō)是源于其成員國(guó)間深刻的矛盾和分歧。

二是聲索成員國(guó)之間的矛盾。在“準(zhǔn)則”的作用上，菲律賓最早提議“準(zhǔn)則”應(yīng)包括特別條款，“管轄從海洋研究到勘探再到開(kāi)采區(qū)域資源……直至在爭(zhēng)議島礁上建立設(shè)施的一系列行為”，即成為一個(gè)有約束力的危機(jī)管理機(jī)制；越南雖然在“準(zhǔn)則”法律地位上與菲律賓有著同樣的立場(chǎng)，但在通過(guò)第三方機(jī)制解決領(lǐng)土和邊界爭(zhēng)端上并不與菲律賓站在一起；馬來(lái)西亞則明確反對(duì)，建議規(guī)定“準(zhǔn)則”不用來(lái)解決南海長(zhǎng)期存在的領(lǐng)土和海洋邊界爭(zhēng)端(39)See Crisis Group，“Competing Visions of International Order in the South China Sea”，Asia Report，No.315，November 29，2021，https：//www.crisisgroup.org/asia/north-east-asia/china/315-competing-visions-international-order-south-china-sea。在“準(zhǔn)則”適用范圍方面，越南尋求將其適用于西沙海域；菲律賓則希望擴(kuò)大以適用于黃巖島；馬來(lái)西亞由于與越南的雙邊爭(zhēng)端而堅(jiān)決反對(duì)其提議。這些關(guān)于“準(zhǔn)則”的不同觀點(diǎn)源自于相互沖突的利益訴求和海域重疊所導(dǎo)致的長(zhǎng)期資源爭(zhēng)奪，也反映了大部分南海資源之爭(zhēng)發(fā)生在東盟成員國(guó)之間的現(xiàn)實(shí)。印尼認(rèn)為自己每年在捕魚(yú)方面的損失高達(dá)30億美元且多由越南造成，時(shí)任印尼漁業(yè)部長(zhǎng)放話稱要“擊沉(越南漁船)”，兩國(guó)外交關(guān)系一度相當(dāng)緊張(40)Arrizal Jaknanihan，“Stiffening the ASENA Spine in the South China Sea”，March 25，2022，https：//www. lowyinstitute.org/the-interpreter/stiffening-asean-spine-south-china-sea。爭(zhēng)議導(dǎo)致聲索國(guó)之間“信任赤字”嚴(yán)重，阻礙了東盟集體立場(chǎng)的構(gòu)建。

其次，東盟的組織特性決定了采取集體行動(dòng)的困難。“集體行動(dòng)的困境”相關(guān)理論認(rèn)為，集體固有的屬性是決定能否有效進(jìn)行集體行動(dòng)的條件(41)王利文：《集體行動(dòng)的邏輯與東南亞反恐合作的困境》，《東南亞研究》2011年第1期。。從東盟的組織屬性來(lái)看，它并不是能夠有效處理困難問(wèn)題和成員國(guó)觀點(diǎn)、利益分歧的組織(42)David M. Jones and Micheal L. R. Smith，“Making Process，Not Progress：ASEAN and the Evolving East Asian Regional Order”，International Security，Vol.32，No.1，2007，pp.148-184.。有學(xué)者稱：“東盟方式”要為東盟這一組織在處理南海爭(zhēng)端時(shí)常常無(wú)所作為負(fù)責(zé)(43)Leticia Sim?es，“The Role of ASEAN in the South China Sea Disputes”，June 23，2022，https：//www.e-ir.info/2022/06/23/the-role-of-asean-in-the-south-china-sea-disputes/。一方面，以共識(shí)為基礎(chǔ)的決策方式?jīng)Q定了東盟立場(chǎng)往往是成員國(guó)短期政治妥協(xié)的結(jié)果。《主席聲明》《聯(lián)合聲明》《聯(lián)合公報(bào)》等各類文件的措辭和語(yǔ)氣隨時(shí)間、主席國(guó)身份的變換而改變，并常常受到成員國(guó)內(nèi)部政治變化的影響。這類文件經(jīng)常被形容是在表明“一致同意各國(guó)之間有不同意見(jiàn)，然后各行其是”(44)Shaun Narine，“Institutional Theory and Southeast Asia：The Case of ASEAN”，World Affairs，Vol.161，No.1，1998，pp.33-47.。在一些文件中，東盟甚至形成了技巧純熟的語(yǔ)言來(lái)處理關(guān)于“準(zhǔn)則”的分歧點(diǎn)。例如，不對(duì)法律程序的結(jié)果采取立場(chǎng)；完全尊重外交和法律程序；不訴諸威脅和使用武力；與包括《公約》在內(nèi)的、得到普遍認(rèn)可的國(guó)際法原則相一致，等等。這些“標(biāo)準(zhǔn)化的東盟語(yǔ)言”雖然較易得到各國(guó)的一致同意，但在促進(jìn)共同行動(dòng)上卻明顯乏力。

再次，不干涉成員國(guó)內(nèi)政原則使得東盟立場(chǎng)難有實(shí)際約束力。今天，不干涉成員國(guó)內(nèi)政原則仍然是東盟“最重要的單一原則”，是東盟規(guī)范的“基石”。自成立之日起，單個(gè)成員國(guó)就沒(méi)有向東盟讓渡主權(quán)，東盟無(wú)法成為一個(gè)有著強(qiáng)大執(zhí)行力的地區(qū)機(jī)制。“面對(duì)南海爭(zhēng)端，涉及東盟成員國(guó)和中國(guó)，地區(qū)機(jī)制很難形成最佳回應(yīng)……東盟沒(méi)有被賦予法律命令和官僚能力來(lái)強(qiáng)制各國(guó)遵守和接受地區(qū)原則和規(guī)則。”(45)Richard J. Heydarian，“Face-Off：China vs. ASEAN in the South China Sea and Beyond”，The National Interest，January 9，2015，https：//nationalinterest.org/feature/face-china-vs-asean-the-south-china-sea-beyond-12000有批評(píng)指出，“單一磋商文本草案”未能限制聲索國(guó)對(duì)南海水域、地物或?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)的主權(quán)聲索，損害了“準(zhǔn)則”處理緊張局勢(shì)的能力，聲索國(guó)之間的爭(zhēng)議注定會(huì)再發(fā)生，并且燃起新的緊張態(tài)勢(shì)。其實(shí)，這恰恰反映了一種無(wú)奈的現(xiàn)實(shí)：東盟無(wú)法對(duì)成員提供一套選擇性激勵(lì)和懲罰措施或強(qiáng)制性手段，來(lái)保證單個(gè)成員的行為符合組織的共同利益。成員國(guó)接受約束的志愿性和規(guī)范的開(kāi)放性使得成員國(guó)始終是自身行為的最終決定者(46)賀嘉潔：《東盟的規(guī)范性影響力及其在南海問(wèn)題中的作用》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2021年第7期。。可以說(shuō)，比起立場(chǎng)構(gòu)建的困難，采取以集體立場(chǎng)為基礎(chǔ)的集體行動(dòng)更加困難。

(三)美國(guó)的雙重影響

東盟采取集體行動(dòng)的空間有限，導(dǎo)致域外行為體對(duì)“準(zhǔn)則”磋商的影響無(wú)法避免。東亞地區(qū)安全本身就是建立在地區(qū)因素與國(guó)際因素的互動(dòng)之上，面對(duì)冷戰(zhàn)后多極化趨勢(shì)下大國(guó)的地區(qū)存在，東盟以促進(jìn)大國(guó)行為“社會(huì)化”為理念，采取了一種“全包型”方式，將包括中美在內(nèi)的所有大國(guó)納入地區(qū)安全倡議機(jī)制化構(gòu)建中。但是，隨著中美關(guān)系的變化，美國(guó)對(duì)東盟在“準(zhǔn)則”磋商中的立場(chǎng)產(chǎn)生了雙重影響：既凸顯了東盟捍衛(wèi)共同利益的急迫性，也加大了東盟構(gòu)建集體立場(chǎng)、采取集體行動(dòng)的困難。

在凸顯共同利益方面，東盟將“準(zhǔn)則”看作是規(guī)避大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)不斷上升的重要工具。2010年前后美國(guó)開(kāi)始在南海“準(zhǔn)則”問(wèn)題上公開(kāi)表達(dá)立場(chǎng)。時(shí)任總統(tǒng)奧巴馬在2011年?yáng)|亞峰會(huì)上呼吁：“……所有各方加快努力達(dá)成一個(gè)有約束力的南海‘準(zhǔn)則’。”(47)The White House，“Fact Sheet：East Asia Summit”，November 19，2011，https：//obamawhitehouse. archives.gov/the-press-office/2011/11/19/fact-sheet-east-asia-summit隨著中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的加劇，美國(guó)以維系其全球霸主地位為出發(fā)點(diǎn)，從軍事安全角度規(guī)劃南海爭(zhēng)端在與中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中的作用，導(dǎo)致這一海域“巴爾干化”趨勢(shì)日漸明顯。這使東盟各國(guó)感到不安，并在不同程度上采取了疏離美國(guó)政策的態(tài)度。在2014年?yáng)|盟地區(qū)論壇上，東盟成員國(guó)不愿意回應(yīng)時(shí)任美國(guó)國(guó)務(wù)卿克里(John Kerry)所謂“凍結(jié)南海挑釁行為”的建議(48)Paul Mooney and Lesley Wroughton，“U.S. Call for South China Sea ‘Freeze’ Gets Cool Response from China”，Reuters，August 9，2014，https：//cn.reuters.com/article/instant-art-icle/idUSKBN0G904O20140809。2015年印尼國(guó)防部長(zhǎng)里亞古都(Ryamizard Ryacudu)稱：“如果地區(qū)國(guó)家能夠自己管理南海，就沒(méi)有讓其他國(guó)家卷入的必要。”(49)Prashanth Parameswaran，“The New U.S.-Indonesia Strategic Partnership after Jokowi’s Visit：Problems and Prospects”，Brookings，December 8，2015，https：//www.brookings.edu/opinions/the-new-u-s-indonesia-strategic-partnership-after-jokowis-visit-problems-and-prospects/2017年，當(dāng)特朗普表示要調(diào)解爭(zhēng)端時(shí)，越南謹(jǐn)慎回應(yīng)，菲律賓總統(tǒng)則稱“(美國(guó))最好不要碰”爭(zhēng)端(50)Shi Jiangtao and Liu Zhen，“‘Better Left Untouched’：Philippines and Vietnam Wary of Trump Offer to Mediate South China Sea Disputes”，South China Morning Post，November 12，2017，https：//www.scmp.com/news/china/diplomacy-defence/article/2119551/better-left-untouched-philippines-and-vietnam-wary。可以說(shuō)，美國(guó)南海政策的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)意圖越是明顯、強(qiáng)烈，東盟的回應(yīng)則越是小心謹(jǐn)慎，足見(jiàn)其不愿任由美國(guó)將南海問(wèn)題變?yōu)榕c中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略工具。

與此同時(shí)，不可否認(rèn)的是，作為重要的域外大國(guó)，美國(guó)政策加重了東盟“集體行動(dòng)的困境”。一是惡化了磋商所需的友好、互信氛圍。近年來(lái)，美國(guó)高官頻繁使用“威嚇”“恐嚇”“脅迫”之類的詞匯污指中國(guó)在南海的行為，鼓勵(lì)東南亞國(guó)家在南海相關(guān)議題上采取更加強(qiáng)大的行動(dòng)挑戰(zhàn)或反對(duì)中國(guó)(51)See Hau Dinh and Yves Dam Van，“US to ASEAN：Reconsider Deals with Blacklisted China Firms”，AP News，September 10，2020，https：//apnews.com/article/beijing-global-trade-south-china-sea-international-news-asia-d55e0c17498a09112216412a3f891bc2；Lynn Kuok，“Southeast Asia Stands to Gain as US Hardens South China Sea Stance”，Nikkei Asian Review，August 17，2020；Bhavan Jaipragas，“US Shift on South China Sea May Help ASEAN’s Quiet ‘Lawfare’ Resolve Dispute”，South China Morning Post，July 17，2020，https：//www.scmp.com/week-asia/opinion/article/3093450/us-shift-south-china-sea-may-help-aseans-quiet-lawfare-resolve。在與中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略指導(dǎo)下，美國(guó)大幅增加南海區(qū)域內(nèi)的軍事活動(dòng)，并將所謂確保航行和飛越自由視為首要目的，成為2017年南海地區(qū)緊張態(tài)勢(shì)加劇的主要誘因。2021年9月，美英澳三邊安全伙伴關(guān)系(AUKUS)的建立強(qiáng)化了南海邊緣區(qū)域的海上軍備建設(shè)，增加了地區(qū)地緣政治緊張氛圍，間接對(duì)中國(guó)與東盟之間的磋商構(gòu)成障礙(52)Maria Siow，“South China Sea：Will Aukus Affect ASEAN’s Code of Conduct Talks with Beijing？”，South China Morning Post，November 21，2021，https：//www.scmp.com/week-asia/politics/article/3156694/south-china-sea-will-aukus-affect-aseans-code-conduct-talks。正如柬埔寨發(fā)展中心高級(jí)研究員金孔亨(Kimkong Heng)所稱：“我不認(rèn)為(美國(guó))會(huì)有助于改善南海局勢(shì)，美國(guó)有著自己的日程安排，只可能惡化而非促進(jìn)南海談判。”(53)RFA Staff，“China，ASEAN to Hold South China Sea Code of Conduct Talks This Month”，Radio Free Asia，May 16，2022，https：//www.rfa.org/english/news/china/asean-southchinasea-05162022091755.html

二是增加了彌合“準(zhǔn)則”相關(guān)分歧的難度。美國(guó)無(wú)視東盟在“南海仲裁案”上的態(tài)度，屢屢強(qiáng)調(diào)所謂海上國(guó)際規(guī)則，要求中國(guó)遵守《公約》和接受“南海仲裁”裁決(54)U.S. Department of State，“Fifth Anniversary of the Arbitral Tribunal Ruling on the South China Sea”，July 11，2021，https：//www.state.gov/fifth-anniversary-of-the-arbitral-tribunal-ruling-on-the-south-china-sea/。同時(shí)，慫恿越南、馬來(lái)西亞等國(guó)將南海爭(zhēng)端訴諸國(guó)際仲裁，希望通過(guò)法律戰(zhàn)、規(guī)則戰(zhàn)和輿論戰(zhàn)挑戰(zhàn)中國(guó)在南海部分島礁的主權(quán)與海洋權(quán)益，攪動(dòng)南海局勢(shì)(55)韋宗友：《拜登政府“印太戰(zhàn)略”及對(duì)中國(guó)的影響》，《國(guó)際問(wèn)題研究》2022年第3期。。美國(guó)特別關(guān)注“準(zhǔn)則”草案中提及所謂的“第三方作用”，要求雙方要確保“準(zhǔn)則”“與現(xiàn)有的、反映在《公約》中的國(guó)際法保持一致，對(duì)在國(guó)際法下第三國(guó)的利益或所有國(guó)家的權(quán)利不存在偏見(jiàn)。”(56)U.S. Department of State，“Australia-Japan-United States Trilateral Strategic Dialogue Joint Ministerial Statement”，August 5，2018，https：//2017-2021.state.gov/australia-japan-united-states-trilateral-strategic-dialogue-joint-ministerial-statement/index.html美國(guó)尤其反對(duì)中國(guó)提出的“禁止各方與區(qū)域外國(guó)家一起進(jìn)行聯(lián)合軍事行動(dòng)，除非相關(guān)各方都被通知且在事前沒(méi)有表達(dá)反對(duì)”的建議。在美國(guó)的帶動(dòng)下，日本、澳大利亞等國(guó)也表態(tài)“準(zhǔn)則”不應(yīng)忽視它們的利益，支持“準(zhǔn)則”中如何讓外部國(guó)家也能夠簽署“準(zhǔn)則”的相關(guān)規(guī)定(57)James Borton，“South China Sea Code of Conduct Clock Runs Down”，The Washington Times，June 22，2021，https：//www.washingtontimes.com/news/2021/jun/22/south-china-sea-code-of-conduct-clock-runs-down/。無(wú)怪乎有學(xué)者指出，美國(guó)通過(guò)其東南亞“代理人”影響“準(zhǔn)則”磋商來(lái)施加影響，其立場(chǎng)已經(jīng)從支持“準(zhǔn)則”磋商轉(zhuǎn)變?yōu)槠茐暮妥钃现?58)Hu Bo，“Sino-US Competition in the South China Sea：Power，Rules and Legitimacy”，Journal of Chinese Political Science，Vol.26，No.1，2021，p.499；Wu Shicun，“Preventing Confrontation and Conflict in the South China Sea”，China International Strategy Review，Vol.2，No.2，2020，p.39.。

過(guò)往經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明，東盟若要成功地繼續(xù)發(fā)揮亞洲地緣政治穩(wěn)定的支柱作用，就需要更加團(tuán)結(jié)，加強(qiáng)合作機(jī)制，以及在大國(guó)之間維持一種“中立的掮客形象”(59)Amitav Acharya，“ASEAN 2030：Challenges of Building a Mature Political and Security Community”，ADBI Working Paper Series，No.44，October 2013.。10年來(lái)，在“準(zhǔn)則”及其磋商進(jìn)程中，東盟集體立場(chǎng)對(duì)維持地區(qū)的和平與穩(wěn)定、護(hù)持東盟中心地位，以及避免卷入大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的積極意義是顯著且相對(duì)恒定的，代表著地區(qū)國(guó)家的共同利益。但是，成員國(guó)之間的利益分歧、東盟立盟的行為方式和基本原則，以及美國(guó)政策帶來(lái)的干擾，亦增加了東盟集體立場(chǎng)與行動(dòng)的困難，“準(zhǔn)則”磋商的未來(lái)也因此充滿了不確定性。

四 以“準(zhǔn)則精神”重構(gòu)集體立場(chǎng)

在共同利益和集體行動(dòng)困境的張力作用下，東盟在“準(zhǔn)則”磋商過(guò)程中的立場(chǎng)來(lái)之不易。然而，經(jīng)年紛爭(zhēng)導(dǎo)致南海地區(qū)事態(tài)已經(jīng)發(fā)生了變化，加之大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)和新冠肺炎疫情暴發(fā)的疊加影響，2020年后數(shù)次磋商都沒(méi)有取得顯著進(jìn)展，使外界對(duì)“準(zhǔn)則”磋商進(jìn)程及其達(dá)成后的效力難有信心。在困難重重的當(dāng)下，從多維度構(gòu)建一種有利于形成東盟集體立場(chǎng)，進(jìn)而推動(dòng)“準(zhǔn)則”磋商取得進(jìn)展并使之發(fā)揮實(shí)際作用的“準(zhǔn)則精神”，更顯緊迫和必要。

第一，“去小集團(tuán)化”，維護(hù)東盟團(tuán)結(jié)共識(shí)的決策方式。“準(zhǔn)則”磋商的艱難進(jìn)程導(dǎo)致某些國(guó)家對(duì)于共識(shí)決策這一“東盟方式”的重要支柱產(chǎn)生質(zhì)疑。在過(guò)去10年中，曾多次出現(xiàn)過(guò)所謂的“東盟-X”倡議，意圖建立一個(gè)“更易達(dá)成共識(shí)”的“小集團(tuán)”。 這是一個(gè)有著強(qiáng)烈政治含義的稱謂，常常出現(xiàn)在“準(zhǔn)則”談判停滯不前之時(shí)，尤其對(duì)海上東南亞國(guó)家具有較強(qiáng)吸引力。2014年5月，越菲兩國(guó)宣布一項(xiàng)戰(zhàn)略伙伴關(guān)系計(jì)劃，菲律賓重提建立一個(gè)東盟“意愿集團(tuán)”的建議(60)Carmela Fonbuena，“Philippines，4 Other ASEAN Member-States Urged to Form Coalition in South China Sea”，Philippine Center for Investigative Journalism，December 26，2021，https：//pcij.org/article/7713/philippines-and-four-other-asean-member-states-urged-to-form-south-china-sea-coalition。隨著美日印澳四邊機(jī)制、AUKUS等小多邊集團(tuán)的出現(xiàn)，呼吁以“志同道合”國(guó)家之間合作的方式，應(yīng)對(duì)諸如南海爭(zhēng)端問(wèn)題的倡議再次出現(xiàn)，被認(rèn)為是克服東盟“緩慢和無(wú)效”的方法(61)Joanne Lin and Laura Lee，“Minilateral Cooperation in ASEAN May Help It Overcome Challenges in Multilateralism”，F(xiàn)ulcrum，March 16，2023，https：//fulcrum.sg/minilateral-cooperation-in-asean-may-help-it-overcome-challenges-in-multilateralism/。“小集團(tuán)”或小多邊組織模式背后的邏輯是要避開(kāi)共識(shí)機(jī)制，加強(qiáng)若干個(gè)國(guó)家之間而非整個(gè)東盟的合作，這種方式不僅會(huì)引發(fā)中國(guó)的警覺(jué)和反應(yīng)，而且將侵蝕東盟的團(tuán)結(jié)性，對(duì)于“準(zhǔn)則”磋商有害無(wú)益。

第二，“去國(guó)際化”，維護(hù)東盟在爭(zhēng)端解決中的中心地位。在“準(zhǔn)則”磋商不斷取得進(jìn)展之際，2017年以來(lái)南海問(wèn)題卻出現(xiàn)了一波“國(guó)際化”趨勢(shì)(62)詳見(jiàn)齊皓：《印太戰(zhàn)略視角下南海問(wèn)題國(guó)際化的特點(diǎn)與前景》，《南洋問(wèn)題研究》2020年第3期。。某些東盟國(guó)家無(wú)法抵抗南海爭(zhēng)端“國(guó)際化”“誘惑”的原因有兩方面：一是擔(dān)憂與中國(guó)力量對(duì)比懸殊，從均勢(shì)現(xiàn)實(shí)主義出發(fā)，希望引入美國(guó)或其他海洋大國(guó)制衡中國(guó)；二是爭(zhēng)端久拖不決導(dǎo)致對(duì)“地區(qū)問(wèn)題地區(qū)解決”原則的失望，想要借助其他國(guó)際手段敦促爭(zhēng)端解決取得進(jìn)展。越南在南海爭(zhēng)端國(guó)際化方面最為積極，不僅與美國(guó)發(fā)展了強(qiáng)大的戰(zhàn)略海洋聯(lián)系，還試圖努力與日本、印度建立一種廣泛的多邊聯(lián)合，同時(shí)從多個(gè)國(guó)際組織尋求幫助，也一直在為采取國(guó)際司法或仲裁手段進(jìn)行大量的準(zhǔn)備工作。在“印太戰(zhàn)略”下，美國(guó)將南海問(wèn)題視為與中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的工具和“試驗(yàn)場(chǎng)”，對(duì)南海盟國(guó)和伙伴的安全與軍事支持進(jìn)一步增加。南海問(wèn)題國(guó)際化將損害東盟與中國(guó)在“準(zhǔn)則”磋商上來(lái)之不易的互信和良性互動(dòng)，也將增加?xùn)|盟各國(guó)達(dá)成一致的難度，對(duì)東盟中心性和團(tuán)結(jié)性均構(gòu)成嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

第三，“去安全化”，凸顯爭(zhēng)端的政治—外交本質(zhì)。將某一問(wèn)題“安全化”可以引起相關(guān)行為體對(duì)該問(wèn)題的重視，促使相關(guān)行為體調(diào)動(dòng)有限資源加強(qiáng)對(duì)該問(wèn)題的解決。有研究表明，2009—2015年期間，東南亞海洋問(wèn)題經(jīng)歷了一個(gè)“安全化”過(guò)程，相應(yīng)地，這恰恰也是南海爭(zhēng)端發(fā)酵最為嚴(yán)重的時(shí)期。2015年后，“去安全化”的趨勢(shì)開(kāi)始出現(xiàn)(63)賀嘉潔：《東盟海洋合作的“安全化”與“去安全化”》，《東南亞研究》2020年第4期。。“去安全化”是一個(gè)與“安全化”相對(duì)應(yīng)的范疇，即將問(wèn)題排除于安全領(lǐng)域之外，回到公共領(lǐng)域，或在問(wèn)題變成安全問(wèn)題之前得到控制(64)張青磊：《中國(guó)—東盟南海問(wèn)題“安全化”：進(jìn)程、動(dòng)因與解決路徑》，《南洋問(wèn)題研究》2017年第2期。。政治—外交本質(zhì)使得各方妥協(xié)成為可能。時(shí)任印尼外長(zhǎng)納塔萊加瓦在推動(dòng)?xùn)|盟啟動(dòng)磋商中最為積極，他將“準(zhǔn)則”界定為外交議題，指出“沒(méi)有一個(gè)行為準(zhǔn)則，沒(méi)有一個(gè)外交進(jìn)程，我們當(dāng)然會(huì)在我們的地區(qū)看到更多的突發(fā)事件、更多的緊張。”(65)Scott Stearns，“Clinton Meets ASEAN Leaders about South China Sea”，VOA，September 8，2012，https：//www.voanews.com/a/clinton-meets-asean-leaders-about-south-china-sea/1501147.html正是在這一定位下，菲律賓在與其他東盟成員國(guó)協(xié)商“準(zhǔn)則”原則時(shí)作出了重要妥協(xié)，從而使東盟在關(guān)鍵原則上達(dá)成了一致，成為主動(dòng)與中國(guó)展開(kāi)討論的基礎(chǔ)(66)Carlyle A. Thayer，“ASEAN’s Code of Conduct in the South China Sea：A Litmus Test for Community-Building”，The Asia-Pacific Journal，Vol.10，No.4，2012，p.17.。2015年以來(lái)，東盟明確將南海問(wèn)題的威脅界定為非生存性的。各國(guó)之間的相互“妥協(xié)”減少了南海緊張氣氛，為中國(guó)與東盟的商談創(chuàng)造了更好的氛圍。今天，“去安全化”也有利于遏制域外大國(guó)利用爭(zhēng)端制造潛在沖突。東盟在與美國(guó)的歷次會(huì)晤中強(qiáng)調(diào)“南海主權(quán)聲索國(guó)及所有其他國(guó)家的任何行動(dòng)保持非軍事化和克制”(67)“Chairman’s Statement of the 8th ASEAN-United States Summit”，Viet Nam，November 14，2020，https：//asean.org/wp-content/uploads/2021/09/CHAIRMANS_STATEMENT_OF_THE_8TH_ASEAN-UNITED_STATES_SUMMIT.pdf，可謂“準(zhǔn)則精神”的最好詮釋。

第四，“去唯國(guó)際法化”，強(qiáng)調(diào)“準(zhǔn)則”的規(guī)范約束力本質(zhì)。如何認(rèn)知《公約》等國(guó)際法規(guī)定的作用，是東盟立場(chǎng)的重要部分。雖然某些東南亞國(guó)家使用國(guó)際法解決了雙邊海洋爭(zhēng)端，卻并不依賴現(xiàn)存國(guó)際法去懲罰不遵守約定的行為。東盟在歷史上也回避以法律主義處理地區(qū)事務(wù)，對(duì)于2016年的“南海仲裁案”，菲律賓杜特爾特政府、泰國(guó)、馬來(lái)西亞甚至越南都弱化了裁決的作用和意義(68)Tan Hui Yee，“ASEAN Urges Self-restraint in South China Sea Activities，No Mention of Tribunal Ruling”，Straits Times，July 25，2016，https：//www.straitstimes.com/asia/se-asia/asean-foreign-ministers-address-south-china-sea-issue-in-communique-but-not-tribunal；David Martin Jones and Nicole Jenne，“Hedging and Grand Strategy in Southeast Asian Foreign Policy”，International Relations of the Asia-Pacific，Vol.22，No.1，2021，pp.22-23.。2017年達(dá)成“準(zhǔn)則框架”后，“準(zhǔn)則”在法律上的非約束性(沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制)基本得到確認(rèn)。不過(guò)，即使“準(zhǔn)則”不具有法律約束力，它的規(guī)范約束力依然可以很強(qiáng)大。正如2017年“準(zhǔn)則框架”第一條“原則”指出，“準(zhǔn)則”將不是“一個(gè)解決領(lǐng)土爭(zhēng)端或海洋劃界問(wèn)題的工具”，但卻可以“提供一個(gè)‘以規(guī)則為基礎(chǔ)的框架，包括一系列的規(guī)范，來(lái)指導(dǎo)各方的行為以及促進(jìn)在南海的海洋合作’”(69)Michael Vatikiotis，“Calming the Waters in the South China Sea：A Win-Win for China”，The Strategist，May 24，2017，https：//www.aspistrategist.org.au/calming-waters-south-china-sea-win-win-china/。馬來(lái)西亞前外長(zhǎng)阿爾法阿曼(Datuk Seri Anifah Aman)認(rèn)為：“南海行為準(zhǔn)則不具有法律約束力，它將是一個(gè)所有相關(guān)方的安全與和平的指導(dǎo)。”菲律賓前外長(zhǎng)、眾議長(zhǎng)卡耶塔諾(Alan P. Cayetano)稱：“許多國(guó)家希望(準(zhǔn)則)是具有法律約束力的，但是我要說(shuō)的是，我們先從讓它成為一個(gè)約束紳士的協(xié)定開(kāi)始吧。”(70)Mark J. Valencia，“A South China Sea Code of Conduct？Don’t Get Your Hopes Up”，The Diplomat，May 30，2017，https：//thediplomat.com/2017/05/a-south-china-sea-code-of-conduct-dont-get-your-hopes-up可見(jiàn)，“準(zhǔn)則”是磋商各方認(rèn)可的地區(qū)規(guī)則，將對(duì)各國(guó)在南海地區(qū)的行動(dòng)產(chǎn)生“規(guī)范約束力”，這一點(diǎn)是毋庸置疑的。

第五，推動(dòng)中國(guó)—東盟務(wù)實(shí)海洋合作取得進(jìn)展。在東盟與中國(guó)的共同努力下，南海主權(quán)爭(zhēng)議盡管并未得到解決，但合作與共同開(kāi)發(fā)成為各方共識(shí)。2017年，“準(zhǔn)則框架”納入“24小時(shí)熱線”和“敦促所有各方找到方法來(lái)遵守準(zhǔn)則”等內(nèi)容，聚焦于管理緊張關(guān)系和建立信任。在實(shí)踐中，以在所有能合作的領(lǐng)域進(jìn)行合作為原則，推動(dòng)“準(zhǔn)則”適用于管理除領(lǐng)土主權(quán)和海洋劃界之外的所有爭(zhēng)議，諸如鼓勵(lì)聲索國(guó)之間就漁業(yè)管理、環(huán)境合作、石油和天然氣開(kāi)發(fā)等所有重要的潛在沖突誘發(fā)點(diǎn)進(jìn)行多邊談判(71)South China Sea Expert Working Group，“A Blueprint for A South China Sea Code of Conduct”，October 11，2018，https：//amti.csis.org/blueprint-for-south-china-sea-code-of-conduct/。“準(zhǔn)則”磋商促使東盟成員國(guó)以協(xié)調(diào)一致的立場(chǎng)與中國(guó)在海洋事務(wù)上進(jìn)行廣泛合作。2013年9月，中國(guó)—東盟海上合作基金開(kāi)始用于資源和海上生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的研究；2016年9月，建立了雙方海事部門之間的海上搜救熱線平臺(tái)和應(yīng)對(duì)海上緊急事件的外交部高官熱線。“準(zhǔn)則框架”達(dá)成后，雙方海洋合作更加深入和機(jī)制化。2018年《中國(guó)—東盟戰(zhàn)略伙伴關(guān)系2030年愿景》中明確“鼓勵(lì)中國(guó)—東盟藍(lán)色經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系，促進(jìn)海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和海洋資源可持續(xù)利用，開(kāi)展海洋科技、海洋觀測(cè)及減少破壞合作，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展等”(72)《中國(guó)—東盟戰(zhàn)略伙伴關(guān)系2030年愿景(全文)》，中國(guó)外交部網(wǎng)站，2018年11月15日，https：//www. mfa.gov. cn/web/ziliao_674904/1179_674909/201811/t20181115_7947869.shtml。2018年10月和2019年4月，中國(guó)和東盟以共同應(yīng)對(duì)海上非傳統(tǒng)安全威脅為主題進(jìn)行了兩次海上聯(lián)合軍演，傳遞出在海洋領(lǐng)域?qū)で蟀踩献鞯姆e極信號(hào)。“準(zhǔn)則”磋商與中國(guó)—東盟海洋合作可謂相輔相成、彼此促進(jìn)。

東盟與中國(guó)就“準(zhǔn)則”進(jìn)行的磋商之路漫長(zhǎng)而曲折，在當(dāng)前大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)加劇的地區(qū)環(huán)境中，作為中小國(guó)家聯(lián)合體，東盟集體立場(chǎng)形成和發(fā)揮作用更非易事。一種強(qiáng)調(diào)東盟在處理地區(qū)爭(zhēng)端中的中心性以及協(xié)商一致的決策方式、降低南海爭(zhēng)端安全化和地區(qū)軍事化的風(fēng)險(xiǎn)、以規(guī)則構(gòu)建地區(qū)海洋秩序、推動(dòng)各方加強(qiáng)務(wù)實(shí)海洋合作的“準(zhǔn)則精神”，不僅有利于指導(dǎo)東盟在“準(zhǔn)則”磋商中集體立場(chǎng)的構(gòu)建，而且將逐步形成地區(qū)國(guó)家管理海洋爭(zhēng)端的行為規(guī)范，從而服務(wù)于東盟的成長(zhǎng)與地區(qū)的和平，甚至促進(jìn)大國(guó)關(guān)系的穩(wěn)定。

結(jié) 論

歷經(jīng)半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，東盟已將東南亞改造成了一個(gè)和平、安寧、繁榮的地區(qū)，這在東盟成立以前是無(wú)法想象的。然而，即使在東盟共同體建成多年后的今天，南海爭(zhēng)端依然是東盟所面對(duì)的最復(fù)雜難解的問(wèn)題。自2013年以來(lái)，“準(zhǔn)則”磋商一直是中國(guó)與東盟之間為數(shù)不多的管理海洋權(quán)益之爭(zhēng)的外交平臺(tái)。在巨大的共同利益驅(qū)動(dòng)下，東盟總體上珍視和倚重這一機(jī)制化互動(dòng)平臺(tái)，并在“準(zhǔn)則”啟動(dòng)和磋商過(guò)程中形成了集體立場(chǎng)，推動(dòng)磋商一步步取得成果。但是，“集體性困境”的掣肘也阻礙了東盟立場(chǎng)的有效性和堅(jiān)定性，加之國(guó)際局勢(shì)變化，“準(zhǔn)則”磋商時(shí)緩時(shí)急、起伏不定，導(dǎo)致國(guó)際社會(huì)對(duì)其最終結(jié)果和效果難免信心不足。

在“準(zhǔn)則”磋商進(jìn)程中，東盟集體立場(chǎng)的重要性不言而喻，它不僅是東盟在地區(qū)重要事務(wù)中維持團(tuán)結(jié)性和中心性的具體表現(xiàn)，也是東盟以集體合力成功與大國(guó)展開(kāi)互動(dòng)的關(guān)鍵前提。面對(duì)當(dāng)前“準(zhǔn)則”磋商中的困難和不確定性，東盟的集體立場(chǎng)需要更加明確、堅(jiān)定的“準(zhǔn)則精神”引領(lǐng)，這對(duì)于團(tuán)結(jié)東南亞國(guó)家，克服現(xiàn)實(shí)協(xié)商過(guò)程中的分歧，塑造南海地區(qū)的共同規(guī)范和合作型秩序，避免地區(qū)淪為大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的犧牲品具有重大意義。中國(guó)尊重東盟的集體立場(chǎng)，并將與東盟的積極互動(dòng)和合作視為有效管理困擾雙方關(guān)系多年的海上爭(zhēng)端的主要方式。因此，中國(guó)將繼續(xù)支持東盟在地區(qū)問(wèn)題中的團(tuán)結(jié)一致和中心作用，推動(dòng)“準(zhǔn)則”磋商持續(xù)進(jìn)行。雙方圍繞“準(zhǔn)則”形成的互動(dòng)模式將成為促進(jìn)國(guó)家間海洋合作與構(gòu)建未來(lái)地區(qū)規(guī)則和秩序的實(shí)踐典范。