加快統(tǒng)籌制定數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的中國方案

[摘要] 當(dāng)前，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則博弈成為大國博弈的重要前沿領(lǐng)域。美日和歐盟一些發(fā)達(dá)國家利用其數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則的主導(dǎo)權(quán)試圖先行制定更高標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則，對我形成了日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。我國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)仍需完善，以及與國際規(guī)則銜接。我須盡快通盤考量安全與發(fā)展、競爭與合作的利益平衡，明確國家數(shù)字主權(quán)和安全邊界，做好數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的頂層設(shè)計(jì)和制度保障，加快完善數(shù)據(jù)跨境評估和管理框架，維護(hù)我數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的核心利益，增強(qiáng)全球數(shù)字治理的話語權(quán)，依靠內(nèi)外聯(lián)動(dòng)擴(kuò)大我國數(shù)字規(guī)則“朋友圈”。

[關(guān)鍵詞]? 數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)? ? 數(shù)字“規(guī)鎖”? ?“中國方案”

[中圖分類號] D922.16? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A? ? ?[文章編號] 1004-6623（2023）01-0069-07

[作者簡介] 張茉楠，中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心美歐研究部副部長、研究員（教授），研究方向：國際貿(mào)易規(guī)則、數(shù)字貿(mào)易與數(shù)字治理、中美關(guān)系等。

當(dāng)前，數(shù)據(jù)不僅成為一國的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，更成為構(gòu)建國家競爭優(yōu)勢的核心。互聯(lián)網(wǎng)的全球擴(kuò)張及數(shù)據(jù)流的日益增長正在改變傳統(tǒng)世界經(jīng)濟(jì)與國際貿(mào)易的形態(tài)，數(shù)據(jù)流動(dòng)對全球經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)也早已超越以商品、服務(wù)、資本等為代表的傳統(tǒng)生產(chǎn)要素，使數(shù)字產(chǎn)品和服務(wù)成為主要輸出品，催生數(shù)字貿(mào)易迅猛發(fā)展。與此同時(shí)，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)①不可避免地會(huì)引發(fā)數(shù)據(jù)的全球?qū)傩耘c主權(quán)屬性之間的沖突，主要大國圍繞數(shù)據(jù)資源的爭奪展開激烈的博弈。美歐等西方國家正憑借數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則的主導(dǎo)權(quán)，在治理規(guī)則模式上遏制中國，從國際聯(lián)盟體系上排除中國，意圖通過“規(guī)鎖”達(dá)到對華遏制的戰(zhàn)略目標(biāo)。為此，我須盡快提出數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則的“中國方案”，有效彌補(bǔ)制度和規(guī)制短板，積極推動(dòng)《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）、《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA），以及雙多邊數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的談判進(jìn)程，在參與國際數(shù)字規(guī)則塑造中贏得數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字貿(mào)易發(fā)展與安全的戰(zhàn)略主動(dòng)。

一、我國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)戰(zhàn)略

競爭優(yōu)勢初步成形

隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字貿(mào)易的深入發(fā)展，我國已基本確立了全球數(shù)據(jù)資源大國的地位。近年來，《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》等相關(guān)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)法律法規(guī)相繼頒布，各自貿(mào)區(qū)（港）關(guān)于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)機(jī)制的探索持續(xù)推進(jìn)，正成為塑造我國戰(zhàn)略競爭新優(yōu)勢的重要路徑。

1. 我國數(shù)據(jù)產(chǎn)生量和流通量全球領(lǐng)先

數(shù)據(jù)作為關(guān)鍵生產(chǎn)要素，是數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的基礎(chǔ)和重要載體。2022年6月，中央深改委審議通過《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》，對構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系作出重要部署。我國將數(shù)據(jù)確定為基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性資源，將進(jìn)一步凸顯數(shù)據(jù)在數(shù)字貿(mào)易發(fā)展中賦值賦能的重要作用。

我國作為極具潛力的全球數(shù)據(jù)資源大國，數(shù)據(jù)產(chǎn)生量位居世界前列。一方面，隨著人工智能、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的推動(dòng)，以及工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、智慧工廠、車聯(lián)網(wǎng)、跨境電子商務(wù)等新業(yè)態(tài)、新場景競相涌現(xiàn)，我國數(shù)據(jù)海量聚集并呈爆發(fā)式增長。《國家數(shù)據(jù)資源調(diào)查報(bào)告（2021）》顯示，2017—2021年，我國數(shù)據(jù)產(chǎn)量從2.3ZB增長至6.6ZB，全球占比9.9%，僅次于美國，位居世界第二。近三年來，我國數(shù)據(jù)產(chǎn)量每年保持30%左右的增速。國際電信聯(lián)盟（ITU）數(shù)據(jù)顯示，2021年，中國國際出口帶寬達(dá)到52929.7Gbps。另一方面，規(guī)模級數(shù)據(jù)要素在我國匯聚、流通，推動(dòng)我國成為全球最大的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)節(jié)點(diǎn)。據(jù)ITU和TeleGeography統(tǒng)計(jì)，2019年中國跨境流通數(shù)據(jù)量位居全球第一，占全球數(shù)據(jù)量的23%，規(guī)模約為美國的2倍。從全球數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的規(guī)律看，主要流向以下三類地區(qū)：一是產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈樞紐；二是數(shù)字產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢地區(qū)；三是數(shù)字規(guī)則較為完善的地區(qū)。我國占據(jù)了前兩大優(yōu)勢，正成為全球數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的重要地區(qū)，具備了成為全球重要的數(shù)據(jù)貿(mào)易樞紐的潛力。

2. 我國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)進(jìn)入“有法可依”的時(shí)代

數(shù)據(jù)作為重要生產(chǎn)要素的地位得以確立。2020年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》，明確提出加快培育數(shù)據(jù)要素市場。2021年12月，國務(wù)院印發(fā)實(shí)施《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》，提出要“加快構(gòu)建數(shù)據(jù)要素市場規(guī)則，培育市場主體、完善治理體系，促進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場流通”。2022年1月，國務(wù)院出臺《要素市場化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》，在探索建立數(shù)據(jù)要素流通規(guī)則方面，提出完善公共數(shù)據(jù)開放共享機(jī)制、建立健全數(shù)據(jù)流通交易規(guī)則、拓展規(guī)范化數(shù)據(jù)開發(fā)利用場景、加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全保護(hù)等舉措，成為新時(shí)期縱深推進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場化配置改革的行動(dòng)指南。

目前，中國跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理制度體系已基本成形，形成了以《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》為“三大支柱”的基本框架。對于特定行業(yè)的特定類型數(shù)據(jù)，明確本地化要求；對數(shù)量較大的個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)進(jìn)行境內(nèi)存儲，經(jīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)審批出境；對于一般個(gè)人信息出境，規(guī)定了標(biāo)準(zhǔn)合同、安全認(rèn)證等多樣化合規(guī)措施。特別是2022年9月1日正式生效的《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》，進(jìn)一步明確了我國數(shù)據(jù)出境安全評估的條件、流程和要求，將事前評估和持續(xù)監(jiān)督相結(jié)合、風(fēng)險(xiǎn)自評估與安全評估相結(jié)合，進(jìn)一步完善了數(shù)據(jù)出境安全評估的實(shí)施細(xì)則。上述法律法規(guī)的出臺標(biāo)志著中國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)正式進(jìn)入“有法可依”的時(shí)代。

3. 各地各行業(yè)加快數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的實(shí)踐探索與先行先試

各地正加快數(shù)據(jù)出境管理機(jī)制的探索，并采取了一系列創(chuàng)新性舉措。一是自貿(mào)區(qū)開展數(shù)據(jù)跨境傳輸安全管理試點(diǎn)。2020年8月14日，商務(wù)部發(fā)布《關(guān)于印發(fā)全面深化服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn)總體方案的通知》，提出在北京、上海、海南、雄安新區(qū)等條件相對較好的試點(diǎn)地區(qū)開展數(shù)據(jù)跨境傳輸安全管理試點(diǎn)，支持試點(diǎn)開展數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安全評估，建立數(shù)據(jù)保護(hù)能力認(rèn)證、數(shù)據(jù)流通備份審查、跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)和交易風(fēng)險(xiǎn)評估等數(shù)據(jù)安全管理機(jī)制。鼓勵(lì)有關(guān)試點(diǎn)地區(qū)參與數(shù)字規(guī)則國際合作，加大對數(shù)據(jù)的保護(hù)力度。總體而言，以上海臨港新片區(qū)為代表的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新政策重點(diǎn)在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的安全評估、數(shù)據(jù)安全管理、離岸數(shù)據(jù)中心建設(shè)等方面，旨在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)安全和自由傳輸之間取得平衡；以海南、福建為代表的具有產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色的政策重點(diǎn)，則在數(shù)據(jù)跨境傳輸安全管理試點(diǎn)、部分領(lǐng)域數(shù)據(jù)跨境流通試點(diǎn)、個(gè)人信息安全出境評估等方面，與自由貿(mào)易區(qū)/港的地位和發(fā)展需要相契合。二是行業(yè)跨境數(shù)據(jù)分類分級逐步完善。如交通、醫(yī)療、金融等領(lǐng)域均已出臺相關(guān)數(shù)據(jù)分類分級指引辦法，搭建針對行業(yè)數(shù)據(jù)跨境治理的框架體系，并成為未來建立行業(yè)低風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)流動(dòng)目錄的基礎(chǔ)。三是數(shù)據(jù)交易中心開展數(shù)據(jù)貿(mào)易先行先試。數(shù)據(jù)交易中心作為數(shù)據(jù)要素流通市場的重要組成部分，是激發(fā)我國海量數(shù)據(jù)活力并發(fā)揮豐富應(yīng)用場景優(yōu)勢的重要載體。自2015年全國第一家大數(shù)據(jù)交易所——貴陽大數(shù)據(jù)交易所掛牌運(yùn)營起，各地陸續(xù)設(shè)立數(shù)據(jù)交易機(jī)構(gòu)，提供集中式、規(guī)范化的數(shù)據(jù)交易場所和服務(wù)。受市場需求和政策支持的推動(dòng)，近年來全國各地?cái)?shù)據(jù)交易機(jī)構(gòu)建設(shè)迎來“井噴期”。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2021年底，已有超過80家大數(shù)據(jù)交易平臺投入運(yùn)營。其中，政府主導(dǎo)設(shè)立的數(shù)據(jù)交易平臺約23家。目前，部分?jǐn)?shù)據(jù)交易機(jī)構(gòu)已針對跨境數(shù)據(jù)交易開展實(shí)踐探索。如深圳著力打造國內(nèi)領(lǐng)先的數(shù)據(jù)交易流通樞紐，數(shù)據(jù)要素跨域、跨境流通的全國性交易平臺——深圳數(shù)據(jù)交易所正式揭牌，目前累計(jì)交易金額已超11億元，其中跨境交易14筆，交易金額1115萬元。

二、數(shù)字“規(guī)鎖”對我形成日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)

從全球化發(fā)展驅(qū)動(dòng)力來看，如果將第一輪全球化視為商品貿(mào)易的全球化，第二輪全球化視為金融資本的全球化，那么第三輪全球化則是數(shù)據(jù)流動(dòng)的全球化。經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)生重大改變，數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的全球化使得非經(jīng)濟(jì)的競爭因素趨強(qiáng)，“國家安全”邊界日益模糊，世界經(jīng)貿(mào)體系進(jìn)入以價(jià)值觀、文化/意識形態(tài)、制度博弈的新階段，出現(xiàn)了貿(mào)易規(guī)則政治化、集團(tuán)化和工具化的新趨勢。

作為連接全球經(jīng)濟(jì)的紐帶和新秩序博弈的焦點(diǎn)，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)在極大提升跨國協(xié)作效率的同時(shí)，也面臨數(shù)據(jù)主權(quán)、國家安全、利益沖突、隱私保護(hù)、數(shù)據(jù)監(jiān)管，以及治理碎片化、政治化等問題。隨著數(shù)字貿(mào)易的蓬勃發(fā)展，各國結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)水平和利益訴求，紛紛圍繞數(shù)字貿(mào)易展開日趨激烈的規(guī)則博弈。目前國際上推動(dòng)數(shù)字貿(mào)易構(gòu)建最主要的力量是美國和歐盟，這與美歐數(shù)字貿(mào)易發(fā)展水平領(lǐng)先有關(guān)，美歐均希望通過積極推動(dòng)國際規(guī)則制定，維護(hù)自己的競爭優(yōu)勢和利益關(guān)切，相應(yīng)地形成了當(dāng)前全球數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的“美式模板”和“歐式模板”。發(fā)達(dá)國家利用其規(guī)則的主導(dǎo)權(quán)試圖先行制定更高標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則，建立競爭優(yōu)勢，迫使中國等發(fā)展中成員未來在融入新的規(guī)則體系中付出更高昂的代價(jià)和規(guī)則成本，對我形成了日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（一）我國將面臨新一輪國際高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則壓力

數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)是數(shù)字貿(mào)易的基礎(chǔ)，是參與高標(biāo)準(zhǔn)自貿(mào)談判繞不過去的“坎兒”。當(dāng)前，以數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)為核心的國際數(shù)字貿(mào)易規(guī)則代表新一輪高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的方向，也是世界主要經(jīng)濟(jì)體爭奪戰(zhàn)略資源與規(guī)則話語權(quán)的重點(diǎn)領(lǐng)域，并給我國主權(quán)、安全與發(fā)展利益帶來重大影響。從當(dāng)前國際數(shù)字貿(mào)易相關(guān)協(xié)定來看，我申請加入的《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）和《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA），都對數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管提出了高水平的規(guī)則要求。同時(shí)，在WTO電子商務(wù)諸邊談判中，美歐等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體也明確提出了符合自身利益的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)主張，而在中方向WTO提交的談判提案中，尚未提及相關(guān)議案主張。同時(shí)，在我國簽署的19項(xiàng)FTA中，也少有涉及數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的相關(guān)條款，只有《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）涉及數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)議題，其規(guī)則在議題深度和廣度上也未達(dá)到CPTPP的水平。因此，如若中方未能達(dá)成或接受CPTPP、DEPA相關(guān)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則的要求，那么在推進(jìn)協(xié)定談判進(jìn)程中恐陷入戰(zhàn)略被動(dòng)的局面。

（二）我國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理的制度性障礙

一是國內(nèi)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)法律制度與國際規(guī)則不兼容。總體看，雖然《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》已經(jīng)構(gòu)筑了中國數(shù)據(jù)跨境治理的基本框架，但與新一輪高水平FTA，尤其是與CPTPP、USCMA、DEPA等相比，還存在較大差距。如《網(wǎng)絡(luò)安全法》明確提出的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)“本地存儲、出境評估”等限制措施，難以滿足CPTPP中“實(shí)現(xiàn)合法公共政策目標(biāo)所需；不構(gòu)成任意或不合理的歧視；不構(gòu)成變相的貿(mào)易限制”等締約要求。對于重要數(shù)據(jù)與核心數(shù)據(jù)的具體范圍和種類界定不清導(dǎo)致一定程度上的“安全泛化”，被國際社會(huì)解讀為“數(shù)據(jù)保護(hù)主義”。同時(shí)，目前我國尚未加入全球或區(qū)域數(shù)據(jù)跨境傳輸協(xié)定，也缺少與國際數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的規(guī)則接口與通道，明顯處于被動(dòng)，這大大影響了我國與他國之間的信息流、資金流和貿(mào)易流。

二是上位法與行業(yè)法律法規(guī)缺乏有效銜接。從目前國內(nèi)立法來看，不同層級立法之間對數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的規(guī)定存在不小差異。此前，我國在《關(guān)于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)做好個(gè)人金融信息保護(hù)工作的通知》《征信業(yè)管理?xiàng)l例》《人口健康信息管理辦法（試行）》《地圖管理?xiàng)l例》等行業(yè)法規(guī)和部門規(guī)章中就規(guī)定了數(shù)據(jù)出境的相關(guān)要求。然而，與《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》和《個(gè)人信息保護(hù)法》這三大上位法相對照，行業(yè)條例與上位法之間存在許多銜接有欠和不一致的情況。我國在三大上位法框架下，已經(jīng)構(gòu)建了“重要數(shù)據(jù)”和“個(gè)人信息”出境的“雙軌并行”、分層次的監(jiān)管框架，且規(guī)定“重要數(shù)據(jù)”和“個(gè)人信息”在滿足安全評估、標(biāo)準(zhǔn)合同等條件下可以跨境提供。然而，部分行業(yè)或領(lǐng)域的監(jiān)管框架仍然存在禁止數(shù)據(jù)出境或要求本地化存儲的相關(guān)規(guī)定。在國內(nèi)行業(yè)立法中，金融、醫(yī)療、汽車、地理信息等由于行業(yè)的特殊性或涉及國家安全等因素，受到較為嚴(yán)格的數(shù)據(jù)出境監(jiān)管。如在金融行業(yè)，中國人民銀行發(fā)布了《關(guān)于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)做好個(gè)人金融信息保護(hù)工作的通知》，明確規(guī)定“在中國境內(nèi)收集的個(gè)人金融信息的存儲、處理和分析應(yīng)當(dāng)在中國境內(nèi)進(jìn)行”。又如，在測繪行業(yè)，《地圖管理?xiàng)l例》《網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)管理規(guī)定》等都提出了不同程度的數(shù)據(jù)本地化要求。為此，各行業(yè)領(lǐng)域需要推進(jìn)法律法規(guī)的修訂工作，更好澄清數(shù)據(jù)類型、數(shù)據(jù)存儲地、出境條件等重要問題，加快推進(jìn)與上位法的有效銜接。

三是受上位法限制，先行先試地區(qū)難以有實(shí)質(zhì)性突破。目前，北京、上海、浙江、海南都公布了自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（自由貿(mào)易港）的數(shù)據(jù)跨境方案。這四大自貿(mào)區(qū)（港）的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)方案主要涉及重視數(shù)據(jù)流動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)管控及保障措施、試點(diǎn)建立數(shù)據(jù)保護(hù)認(rèn)證機(jī)制、積極部署國際互聯(lián)網(wǎng)專用通道、穩(wěn)步推進(jìn)與特定地區(qū)信息互通或特定類型數(shù)據(jù)跨境傳輸。然而，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)屬于“國家事權(quán)”，地方難以“越權(quán)”。在《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法（征求意見稿）》等上位法的約束下，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、自由貿(mào)易港等先行先試地區(qū)的相關(guān)實(shí)踐難以有實(shí)質(zhì)性突破。如上海臨港新片區(qū)曾探索推動(dòng)智能網(wǎng)聯(lián)汽車技術(shù)數(shù)據(jù)的國際跨境流通，但中央網(wǎng)信辦隨后出臺《汽車數(shù)據(jù)安全管理若干規(guī)定（試行）》，明確汽車重要數(shù)據(jù)本地化存儲的規(guī)定，為數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)提出了新要求，也為自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)制度改革創(chuàng)新提出新的要求和挑戰(zhàn)。

（三）發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體加緊對我形成數(shù)字“規(guī)鎖”

繼貿(mào)易摩擦、科技戰(zhàn)之后，美國對華又發(fā)起了“數(shù)字新冷戰(zhàn)”。特朗普政府執(zhí)政期間，美國將中國明確定位為美國首要戰(zhàn)略對手，從“數(shù)字地緣政治”的角度展開對華競爭。而拜登上臺后更是加緊布局其亞太經(jīng)貿(mào)政策，數(shù)字貿(mào)易將是美國重塑亞太領(lǐng)導(dǎo)力的重要一環(huán)。

美國強(qiáng)化其在數(shù)字領(lǐng)域的利益優(yōu)先，外部主推數(shù)據(jù)流動(dòng)，內(nèi)部保障國家安全。對外方面，“美式模板”統(tǒng)一對外貿(mào)易立場。美國倡導(dǎo)自由貿(mào)易，推動(dòng)世界其他國家打開市場，降低市場準(zhǔn)入門檻，包括數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)、非本地化存儲、維護(hù)平臺免責(zé)等主要內(nèi)容。其目的是為了打開國際市場，方便自身具有較強(qiáng)競爭優(yōu)勢的大型跨國科技企業(yè)進(jìn)軍海外市場，獲得壟斷利益。其手段以區(qū)域和雙邊協(xié)議為主，典型的如《美墨加協(xié)議》和《美日數(shù)字貿(mào)易協(xié)議》。對內(nèi)方面，美國并沒有執(zhí)行其所倡導(dǎo)的數(shù)據(jù)自由跨境流動(dòng)和非本地化存儲規(guī)則，而是制定了關(guān)鍵數(shù)據(jù)本地化存儲的要求，并且通過投資審查機(jī)制，要求在美上市或投資企業(yè)需要向政府提供企業(yè)數(shù)據(jù)。美國對外對內(nèi)施行的是“雙重標(biāo)準(zhǔn)”。

其一，數(shù)據(jù)安全審查正成為美對華遏制的新工具。美國國家安全理由愈發(fā)政治化，有針對性的數(shù)據(jù)出境和信息技術(shù)出口限制更趨頻繁。美國制定受控非秘信息（CUI）清單，詳細(xì)列出了農(nóng)業(yè)、受控技術(shù)信息、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)急管理、出口控制等17個(gè)門類。同時(shí)，美國《出口管理?xiàng)l例》第744.11（b）條特別規(guī)定，出口管制不僅限于“硬件”出口，還包括“軟件”。如科學(xué)技術(shù)數(shù)據(jù)若傳輸?shù)矫绹惩獾姆?wù)器或數(shù)據(jù)出境，必須獲得商務(wù)部產(chǎn)業(yè)與安全局（BIS）的出口許可。此外，《2019年外國投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法》中，也進(jìn)一步擴(kuò)大了“涵蓋交易”范圍，不僅涉及“關(guān)鍵技術(shù)”“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”的公司，還涉及“關(guān)鍵或敏感數(shù)據(jù)”，特別是明確將外國投資保存或收集美國公民敏感個(gè)人數(shù)據(jù)的公司納入審查范圍，嚴(yán)格限制外國企業(yè)收集美國公民數(shù)據(jù)。

其二，數(shù)據(jù)主權(quán)下的“長臂管轄”博弈沖擊持續(xù)。“長臂管轄”會(huì)將一國的執(zhí)法效力擴(kuò)展至數(shù)據(jù)所在國，對數(shù)據(jù)所在國數(shù)據(jù)保護(hù)法的實(shí)施產(chǎn)生沖擊，對國際司法適用原則產(chǎn)生沖擊，進(jìn)而對全球的數(shù)據(jù)安全合規(guī)框架產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，并在很大程度上改變?nèi)驍?shù)據(jù)主權(quán)的游戲規(guī)則。一方面，美國在國際上大力推行跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)政策，主張數(shù)據(jù)本地化是一種貿(mào)易壁壘和不正當(dāng)競爭行為。通過制定相關(guān)法律法規(guī)，為合法調(diào)取并存儲他國境內(nèi)數(shù)據(jù)提供制度保障。另一方面，美國通過“長臂管轄”擴(kuò)大國內(nèi)法域外適用的范圍，以滿足新形勢下跨境調(diào)取數(shù)據(jù)的需要。《澄清境外數(shù)據(jù)的合法使用法案》（Clarifying Lawful Overseas Use of Data Act，即《云法案》）正是加強(qiáng)美國政府獲取海外存儲數(shù)據(jù)權(quán)力的體現(xiàn)。而歐盟出臺的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（General Data Protection Regulation，簡稱GDPR）中的第3.2條也使得GDPR的地域管轄范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出歐盟本土，賦予其“長臂管轄”的權(quán)力。美歐上述法律法規(guī)打破了以往的“服務(wù)器標(biāo)準(zhǔn)”，而是實(shí)施“數(shù)據(jù)控制者”標(biāo)準(zhǔn)，不僅導(dǎo)致“長臂管轄”與我司法權(quán)之間的沖突，也大大增加了跨國企業(yè)合規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）美歐等主要大國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則博弈顯著加劇，對我形成“規(guī)則圍堵”之勢

目前，在WTO的現(xiàn)行規(guī)定下，沒有針對數(shù)字貿(mào)易出臺專門的規(guī)則，相關(guān)的規(guī)則制定多集中于WTO框架下的協(xié)定文本及附件中，如《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）、《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)議》（TRIPS）、《信息技術(shù)協(xié)定》（ITA）等。WTO未能就數(shù)字貿(mào)易議題取得有效進(jìn)展，已無法滿足全球數(shù)字貿(mào)易發(fā)展帶來的規(guī)則需求。這也加速了美歐抓緊向外輸出規(guī)則模板，并拉攏利益相關(guān)者構(gòu)筑規(guī)則同盟的趨勢。歐盟以保護(hù)數(shù)據(jù)隱私為核心，通過GDPR和“第108號公約”鞏固數(shù)據(jù)盟友。全球數(shù)字貿(mào)易規(guī)制多極化和規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)正趨向“俱樂部化”。

其一，美國。美國正加緊打造由其領(lǐng)導(dǎo)的多國情報(bào)聯(lián)盟“五眼聯(lián)盟”（Five Eyes）擴(kuò)展版，以確立其在數(shù)據(jù)方面的主導(dǎo)地位。“五眼聯(lián)盟”構(gòu)筑“數(shù)據(jù)同盟體系”，強(qiáng)化以“國家安全”為主要考量的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策的價(jià)值取向。此外，美從維護(hù)“數(shù)字霸權(quán)”出發(fā)，打出所謂“數(shù)字自由主義”旗號，并利用WTO、亞太經(jīng)合組織（APEC）以及《美墨加協(xié)定》（USMCA）、《美日數(shù)字貿(mào)易協(xié)定》（UJDTA）等多邊或區(qū)域經(jīng)貿(mào)框架擴(kuò)展其全球利益。2022 年4月，美國與加拿大、日本、韓國、菲律賓、新加坡以及中國臺灣宣布建立“全球跨境隱私規(guī)則”體系（Global Cross-Border Privacy Rules System，CBPRs），其實(shí)質(zhì)是將CBPRs從APEC框架下獨(dú)立出來，并欲將其擴(kuò)展至全球?qū)用妫孕纬擅绹鲗?dǎo)的全球數(shù)據(jù)同盟。

其二，歐盟。當(dāng)前，歐盟的GDPR在全球范圍的影響力不斷增強(qiáng)，各國向歐盟標(biāo)準(zhǔn)積極靠攏。近兩年，日本、韓國、印度等均積極申請認(rèn)證，其中日本已通過立法改革和雙邊承諾晉級白名單。在GDPR年度評估中，德國、比利時(shí)等成員國都提出應(yīng)擴(kuò)大“白名單”的范圍，與更多的國家達(dá)成充分性決議。

其三，日本。2019年初，日本與美國商務(wù)部、美國貿(mào)易代表辦公室以及歐洲委員會(huì)共同商議數(shù)字治理相關(guān)議題，希望打造美日歐互認(rèn)的數(shù)據(jù)共同體，甚至以意識形態(tài)和政治制度劃線，形成排他性體系。在2019年擔(dān)任G20主席國期間，日本率先提出《大阪數(shù)字經(jīng)濟(jì)宣言》，45個(gè)經(jīng)濟(jì)體的領(lǐng)導(dǎo)人在宣言中確認(rèn)就數(shù)據(jù)治理開展國際對話的重要性，加緊推動(dòng)“基于信任的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)（DFFT）”。

未來，美歐“合流”可能會(huì)改寫全球數(shù)據(jù)流動(dòng)格局。目前，全球跨境數(shù)據(jù)傳輸和保護(hù)框架基本形成了歐盟主導(dǎo)的GDPR和美國主導(dǎo)的CBPR“共分天下”的格局。盡管美歐在全球數(shù)字治理中存在競爭與博弈，但二者并非尖銳對立，兩大框架均為對方設(shè)有“接口”。CBPR中設(shè)有“企業(yè)認(rèn)證”規(guī)則，如歐盟數(shù)字企業(yè)達(dá)到美相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，可以通過認(rèn)證并在CBPR體系內(nèi)經(jīng)營。GDPR中也有“國家認(rèn)證”和“企業(yè)認(rèn)證”規(guī)則，歐盟可將美納入“國家認(rèn)證”名單，或是將美數(shù)字企業(yè)納入“企業(yè)認(rèn)證”名單，從而允許美數(shù)字企業(yè)在歐盟市場經(jīng)營。實(shí)際上，CBPR和GDPR可以通過國家認(rèn)證和企業(yè)認(rèn)證這一“接口”實(shí)現(xiàn)互通。

值得高度警惕的是，當(dāng)前，美西方國家不斷弱化多邊貿(mào)易體制，通過推行價(jià)值觀同盟來尋求對全球規(guī)則的主導(dǎo)權(quán)，形成排他性的“數(shù)字同盟圈”，挑起對華數(shù)字“新冷戰(zhàn)”。2021年10月，G7貿(mào)易部長宣言通過了《促進(jìn)可信數(shù)據(jù)自由流動(dòng)計(jì)劃》，就數(shù)字貿(mào)易和跨境數(shù)據(jù)使用原則上達(dá)成一致，承諾支持開放和民主社會(huì)的價(jià)值觀，并尊重人權(quán)和基本自由。近期，美歐宣布雙方已就新的《跨大西洋數(shù)據(jù)隱私框架》達(dá)成原則性協(xié)議。美國總統(tǒng)拜登簽署《關(guān)于加強(qiáng)美國信號情報(bào)活動(dòng)保障措施的行政命令》，以采取步驟履行2022年3月宣布的《跨大西洋數(shù)據(jù)隱私框架》下的承諾。若美國和歐盟之間的數(shù)據(jù)傳輸新框架能最終建立，那么全球數(shù)字治理一體化進(jìn)程將大大提速，基于共同或相近規(guī)則的大范圍國際數(shù)字流通圈可能形成，并給全球數(shù)字秩序帶來深遠(yuǎn)影響，數(shù)據(jù)流通圈內(nèi)部與外部之間也會(huì)產(chǎn)生激烈的博弈。

在同盟圈內(nèi)部，數(shù)字貿(mào)易壁壘進(jìn)一步降低；在保護(hù)隱私的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)；盡量在集團(tuán)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享與關(guān)鍵信息互換；促進(jìn)數(shù)字技術(shù)共同開發(fā)與傳播；數(shù)字治理進(jìn)一步推進(jìn)，有效提升盟友的數(shù)字能力；數(shù)字主權(quán)和國家安全雖然重要，但并不構(gòu)成主要矛盾。而在同盟圈外部，成員國可能通過出口管制和對外投資審查，防止核心或關(guān)鍵數(shù)字技術(shù)產(chǎn)品輸出，保留最低限度的貿(mào)易即可；數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施方面，通過外商投資審查，防止關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施來美及其盟國投資，最大程度減少數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通；數(shù)據(jù)流動(dòng)能少則少，數(shù)字主權(quán)和國家安全超越一切；數(shù)字技術(shù)要有圍網(wǎng)，能“脫鉤”就“脫鉤”。

由此可見，若長期與主要貿(mào)易伙伴之間無法達(dá)成數(shù)據(jù)跨境流通協(xié)議，則我國企業(yè)“走出去”的合規(guī)成本和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)越來越高，甚至?xí)媾R“雙重合規(guī)”的難題，跨國企業(yè)的重要部門，如總部、研發(fā)中心也可能從中國本土遷移。而未來，美國與歐盟極有可能通過跨大西洋數(shù)據(jù)傳輸規(guī)則的“合流”限制我企業(yè)進(jìn)入其市場，并推動(dòng)對華數(shù)字“脫鉤”。

三、積極參與全球數(shù)據(jù)跨境

治理的路徑與策略

作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)大國、數(shù)字貿(mào)易大國，我須從建設(shè)“數(shù)字強(qiáng)國”的戰(zhàn)略出發(fā)，通盤考量安全與發(fā)展、競爭與合作的利益平衡，明確國家數(shù)字主權(quán)和安全邊界，做好數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的頂層設(shè)計(jì)和制度保障，加快完善數(shù)據(jù)跨境評估和管理框架，積極推動(dòng)CPTPP、DEPA相關(guān)協(xié)定，以及雙多邊數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)談判進(jìn)程，維護(hù)我數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的核心利益，增強(qiáng)全球數(shù)字治理的話語權(quán)，依靠內(nèi)外聯(lián)動(dòng)擴(kuò)大我國數(shù)字規(guī)則“朋友圈”。

（一）明確數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)管理的基本思路

從域外國家立法實(shí)踐來看，目前已有超過100個(gè)國家和地區(qū)專門針對數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)進(jìn)行了立法，同時(shí)在涉及72個(gè)經(jīng)濟(jì)體簽署的29項(xiàng)協(xié)議中也引入了數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)條款。我須在兼顧國家主權(quán)安全、個(gè)人信息權(quán)益保護(hù)和司法執(zhí)法管轄要求，平衡好開放與安全、統(tǒng)籌國內(nèi)法治與涉外法治的前提下，明確“以自由為原則，限制為例外”作為數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)管理的基本思路和原則，加快補(bǔ)齊數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的體制機(jī)制漏洞和短板，為促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境有序流動(dòng)與數(shù)字貿(mào)易健康發(fā)展掃清制度性障礙，讓數(shù)據(jù)放心“進(jìn)來”，放心“出去”。在數(shù)據(jù)流入方面，在安全與發(fā)展并重的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)方針的引導(dǎo)下，推動(dòng)數(shù)據(jù)流動(dòng)共享，激發(fā)我國作為全球數(shù)據(jù)資源大國的潛力和活力。在數(shù)據(jù)流出方面，加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全保護(hù)和岀境評估，避免重要數(shù)據(jù)和個(gè)人敏感信息非法出境，危害公民合法權(quán)益和國家安全。

（二）加快完善數(shù)據(jù)跨境制度基礎(chǔ)與管理框架

我國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)制度亟待完善，應(yīng)加快建立和完善包括數(shù)據(jù)資源確權(quán)、交易流通、跨境傳輸、安全保護(hù)等在內(nèi)的基礎(chǔ)性制度與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，在總體國家安全觀指導(dǎo)下盡快厘清重要數(shù)據(jù)的范圍并出臺重要數(shù)據(jù)出境安全評估制度，采取更加精細(xì)化的數(shù)據(jù)出境管理政策。一是建立分級分類的數(shù)據(jù)岀境管理機(jī)制。先“分級”再“分類”，根據(jù)個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)的分類明確安全管理模式，包括“重要數(shù)據(jù)”界定問題。各部門、各行業(yè)加快制定本部門、本領(lǐng)域的重要數(shù)據(jù)清單，為重要數(shù)據(jù)保護(hù)提供清晰指引。二是設(shè)置數(shù)據(jù)出境的“安全閥”，探索建立數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的負(fù)面清單，加快出臺重要數(shù)據(jù)判斷標(biāo)準(zhǔn)和制定重要數(shù)據(jù)目錄，豐富數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的途徑，盡快完善標(biāo)準(zhǔn)合同等數(shù)據(jù)出境實(shí)施細(xì)則。三是建立數(shù)據(jù)出境認(rèn)定的“白名單”機(jī)制。可借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)，積極推進(jìn)在“一帶一路”倡議下的雙邊或多邊數(shù)據(jù)流通協(xié)議及機(jī)制，將相關(guān)國家和地區(qū)的企業(yè)或組織納入可自由流動(dòng)的數(shù)據(jù)接收“白名單”，構(gòu)建數(shù)據(jù)出境的安全信任體系，并在此基礎(chǔ)上建立符合自身安全標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)利益以及國家戰(zhàn)略需求的國際間數(shù)據(jù)流動(dòng)圈。

（三）加快推動(dòng)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等創(chuàng)新高地先行先試

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“推進(jìn)高水平對外開放”“穩(wěn)步擴(kuò)大規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放”。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)等開放高地的核心任務(wù)和價(jià)值在于制度創(chuàng)新。應(yīng)賦予其更大改革自主權(quán)，打造高水平、寬尺度、深層次開放高地。一是支持海南自貿(mào)港、上海自貿(mào)區(qū)、北京數(shù)字貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、粵港澳大灣區(qū)，以及數(shù)字服務(wù)出口基地等區(qū)域組建數(shù)據(jù)海關(guān)、設(shè)立“離岸數(shù)據(jù)中心”，進(jìn)一步推動(dòng)建立“數(shù)字自由貿(mào)易區(qū)”，深入推進(jìn)數(shù)據(jù)跨境傳輸安全管理試點(diǎn)，率先開展先行先試，強(qiáng)調(diào)“因地制宜、因地施策”，以點(diǎn)帶面，輻射產(chǎn)業(yè)鏈，邁向縱深化，著力打造若干個(gè)國際數(shù)據(jù)樞紐港和數(shù)據(jù)流通的重要節(jié)點(diǎn)；二是積極推動(dòng)國際海纜登陸站、區(qū)域性國際互聯(lián)網(wǎng)出入口局、離岸數(shù)據(jù)中心等跨境數(shù)據(jù)傳輸安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全力打造國際數(shù)據(jù)合作產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚區(qū)；三是探索設(shè)立國際離岸數(shù)據(jù)中心。優(yōu)先推進(jìn)與境外實(shí)現(xiàn)工業(yè)、商業(yè)數(shù)據(jù)直通，優(yōu)先給予工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)可信專用通道，積極打造成亞太乃至全球“數(shù)據(jù)貿(mào)易樞紐港”。

（四）積極參與數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的國際合作治理

中國不僅應(yīng)積極參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的制定，還應(yīng)積極引領(lǐng)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定。在相關(guān)議題談判路徑上，我應(yīng)選擇雙邊磋商、對接融入?yún)^(qū)域經(jīng)貿(mào)規(guī)則、推進(jìn)在WTO框架議題談判，采取雙邊、區(qū)域、多邊三條路徑齊頭并進(jìn)與相互配合策略，加快推進(jìn)數(shù)字貿(mào)易條款升級。將與重要貿(mào)易伙伴簽訂互信互認(rèn)的雙多邊協(xié)議作為突破口，為我國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則主張“增容擴(kuò)圈”。積極采取“以雙邊帶多邊、以區(qū)域帶整體”的推進(jìn)策略。加快與重點(diǎn)國別和地區(qū)開展個(gè)人信息保護(hù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的規(guī)則溝通和標(biāo)準(zhǔn)共制，推動(dòng)我國的個(gè)人信息保護(hù)法案與國際立法相接軌，增強(qiáng)兼容性與互可操作性。依托《全球數(shù)據(jù)安全倡議》，建設(shè)性參與聯(lián)合國、G20、APEC、金磚國家、東盟地區(qū)論壇等機(jī)制關(guān)于數(shù)據(jù)安全和個(gè)人信息保護(hù)議題的討論和規(guī)則制定。同時(shí)，以“數(shù)字絲路”建設(shè)為契機(jī)，探索與共建國家簽訂個(gè)人數(shù)據(jù)、重要數(shù)據(jù)的《數(shù)據(jù)跨境傳輸合作協(xié)議》，合作制定數(shù)字貿(mào)易相關(guān)規(guī)則和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并為探尋數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)全球規(guī)制的兼容性框架提供新思路和“中國方案”，積極引領(lǐng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展。

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① 當(dāng)前，國際上對數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)內(nèi)涵與外延的界定主要包括兩類：一類是數(shù)據(jù)跨越國界的傳輸、處理與存儲；另一類是盡管數(shù)據(jù)尚未跨越國界，但能夠被第三國主體進(jìn)行訪問。如根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）以及聯(lián)合國跨國公司中心等國際組織的定義，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)是指跨越國界對存儲于計(jì)算機(jī)中的機(jī)器可讀數(shù)據(jù)進(jìn)行處理、存儲與傳輸。

Chinas Solutions on Acceleration of Coordinated Development for Cross-border Data Flow

Zhang Monan

（China Center for International Economic Exchanges， Beijing 100050）

Abstract： At present， the game of cross-border data flow rules has become an important frontier area of the game between big powers. Some developed countries in the United States， Japan and the European Union use their dominance of cross-border data flow rules to try to formulate higher standards of cross-border data flow rules first， which poses an increasingly serious challenge to me. China's laws and regulations on cross-border data flow still need to be improved and linked up with international rules. I need to consider the balance of interests between security and development， competition and cooperation as soon as possible， clarify the national digital sovereignty and security boundary， do a good job in the top-level design and system guarantee of cross-border data flow， speed up the improvement of cross-border data assessment and management framework， safeguard the core interests of the development of digital economy and digital trade， and enhance global digital governance. Relying on internal and external linkage to expand the "circle of friends" of China's digital rules.

Key words： Cross-border Data Flow; Digital "Regulation Lock"; "Chinese Solution"

（收稿日期：2022-12-09? ? 責(zé)任編輯：羅建邦）