民族地區鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的法治保障研究

劉麗 李暉 張鐵生

摘要：當前，部分脫貧地區內生動力和自我發展能力不強，部分脫貧群眾脫貧基礎比較薄弱，尤其是民族貧困地區，鞏固拓展脫貧攻堅成果任務依然艱巨。以湖南省湘西州為例，采用 SWOT 分析法對鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接面臨的優勢、劣勢、機遇和挑戰進行研究，發現產業發展基礎薄弱、要素市場化配置不到位、內生動力不足等問題是制約二者有效銜接的主要原因?？梢詮姆ㄖ我暯浅霭l，通過強化產業銜接保障、人才銜接保障、文化銜接保障、生態銜接保障、組織銜接保障，來鞏固拓展脫貧攻堅成果，加快推進鄉村“五個振興”。

關鍵詞：脫貧攻堅；鄉村振興；有效銜接；法治保障；湘西州

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把扶貧開發工作納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，作為實現第一個百年奮斗目標的重點任務，作出一系列重大部署和安排[1]。在中國共產黨成立100周年時，脫貧攻堅取得全面勝利，生動展示了中國共產黨人的歷史擔當[2]。

湘西州是精準扶貧首倡地。2013年11月3日， 習近平總書記來到湖南省湘西州花垣縣十八洞村考察，首次提出“精準扶貧”重要理念，為新時期中國扶貧工作指明前進方向。湘西州牢記總書記殷切囑托， 自力更生、艱苦奮斗，以 “首倡之地當擔首倡之責”的政治責任奪取脫貧攻堅戰全面勝利，與全國全省同步全面建成小康社會[3]。進入新時代，全面建成社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興中國夢，最艱巨最繁重的任務依然在農村，最廣泛最深厚的基礎也依然在農村。因此，必須加強頂層設計，以更有力的舉措，匯聚更強大的力量來推進鄉村振興。本文從法學、民族學、區域經濟學等多學科視角出發，深入探索湖南省湘西州鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的法治保障，為全面落實“三高四新”戰略定位和使命任務，打造“三區兩地”，建設“五個湘西”，跑好全面建設現代化新湘西“第一棒”提供智力支持。

一、法治在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接中的重要作用

（一） 提高脫貧質量離不開法治保障

自湘西建州以來，在黨中央領導下，一代又一代湘西兒女在脫貧發展的路上不懈探索，經歷了救濟式扶貧、解決溫飽式扶貧、“八七”扶貧攻堅、整村推進扶貧與集中連片扶貧開發、精準扶貧脫貧等五個階段，最終擺脫千年貧困，與全國全省同步全面建成小康社會。但是在未來5年過渡期內，仍需要通過對已脫貧人口開展“回頭看”查漏補缺，實施防止返貧致貧動態監測，推行全過程管理，加強扶貧項目資產監督管理，放大資產效益等措施來鞏固拓展脫貧攻堅成果。而這一切都離不開有力有效的法治。實踐證明，只有通過規范化的制度設計，才能確保脫貧方案的精準實施；只有不斷強化脫貧攻堅的法治保障，才能確保高質量鞏固拓展脫貧攻堅成果。

（二） 鄉村振興戰略離不開法治保障

鄉村振興戰略是黨中央從“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局出發作出的重大決策，是新時期做好農業農村工作的重要抓手。從《民法典》提出全方位保障人民群眾各項民事權利，《刑法》提出嚴肅整治人民群眾深惡痛疾的各類犯罪行為，《訴訟法》讓“民告官”更有底氣[4]，到《鄉村振興促進法》為全面推進鄉村振興提供堅強有力的法治保障，這一部部法律法規，為新時期高質量推進鄉村振興戰略打下堅實的基礎。就目前來看，廣大農村地區基礎差、底子薄、發展滯后等狀況十分明顯。在這種背景下實施鄉村振興戰略，需要正確處理推進鄉村振興戰略與良法善治之間的辯證邏輯關系，在鄉村治理體系建設上深入著力，確保鄉村振興戰略在法治保障下順利向前推進。

（三）兩者有效銜接離不開法治保障

無論是鞏固拓展脫貧攻堅成果，還是全面實施鄉村振興戰略過程中都會遇到諸多困難和問題，需要通過法治方式加以解決。一方面，通過把脫貧攻堅戰略實施過程中各地行之有效的經驗做法法治化、制度化，結合全面推進鄉村振興戰略過程中遇到的新情況、新問題、新挑戰，推進鞏固脫貧攻堅成果、全面實施鄉村振興戰略在工作力量、規劃實施、要素保障等方面的有效銜接，確保牢牢守住不發生規模性返貧的底線。另一方面，要根據國家實施鄉村振興戰略和推進農業農村現代化的最新部署，結合產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興等各個方面的具體要求，完善具有基礎性、普惠性、兜底性和區域性的民生政策，建立健全推進城鄉一體化發展的體制機制、法律制度和政策體系，全力推進鄉村振興戰略向縱深開展。

二、湘西州鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的SWOT分析

（一） 優勢分析

第一，絕對貧困徹底消除。全州2／3的貧困人口通過產業扶貧帶動，實現穩定增收脫貧，所有貧困村集體經濟收入達5萬元以上，十八洞村榮獲全國脫貧攻堅楷模稱號。第二，主導產業強勁發展。全州農業特色產業面積突破400萬畝，建成全國有影響力的富硒獼猴桃基地、椪柑基地、百合基地、優質煙葉基地和全省最大的茶葉基地。第三，基層基礎不斷夯實。農村全面實現“五通五有”，形成“黨建引領、互助五興”的農村基層治理模式和村干部坐班值班、為民代辦服務等制度，在如期高質量完成脫貧攻堅任務、深入推進鄉村振興戰略、同全國全省一道進入全面小康社會中發揮重要作用。

（二） 劣勢分析

第一，產業發展基礎薄弱，生產性基礎設施建設還不夠完善，應對自然災害和風險的能力較弱，各地區特色產業發展相似度高，現代農業與鄉村旅游等產業深度融合發展不夠，龍頭企業、專業合作社不多，科技支撐能力不強，產業信息化、機械化水平不高。第二，農村深層次改革推進力度不夠，土地、勞動和資本要素市場化配置不到位，農村建設缺乏科學規劃和規范管理，基礎設施和公共服務均等化水平不高。第三，群眾素質有待加強，農業科技和經營管理方面人才嚴重不足，高端人才和緊缺專業人才難引進、留不住，農村從業人員接受先進科學技術能力較弱，創新創業意識和自我發展能力不足。

（三）機遇分析

第一，宏觀政策帶來新機遇。國家就推進鄉村振興戰略、加快農業農村現代化出臺了一系列政策舉措，特別是為支持建設湖南自貿區，支持民族地區、革命老區發展和湘西承接產業轉移示范區建設提供多重疊加的政策支撐。第二，產業革命帶來新機遇。新一輪科學技術和產業革命深入推進，農業現代化由初期階段邁入中期階段，農產品差異化、品質化和綠色生態化供給引領農業綜合效益提升，為鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接帶來許多重大機遇。第三， 區位優勢帶來新機遇。高鐵、航空時代到來，帶來區域發展格局的巨大變化，也帶動人們思想觀念和生產生活方式發生巨大變革。

（四）挑戰分析

第一，返貧風險依然存在。由于大病、殘疾、 自然災害、產業和就業不穩定以及疫情影響等多方面原因，一些脫貧人口返貧致貧風險不同程度存在。一些徘徊在貧困線邊緣的人群由于未被納入建檔立卡精準扶貧戶，在就醫、就業、產業發展等方面缺少相關政策支持，也存在致貧風險。第二，城鄉發展不平衡。城鄉人均可支配收入、基礎設施通達水平、基本公共服務均等化水平、群眾生活水平等存在明顯差距。第三，內生動力不足?；鶎咏M織建設還存在不少薄弱環節，部分黨員干部思想觀念和能力作風跟不上或不適應新形勢、新任務、新要求，在建立利益聯結機制、發揮科技創新、金融服務創新等激發內生動力方面的工作做得不夠到位。

三、湘西州鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的對策及建議

（一） 強化產業銜接保障，實現“產業扶貧”向“產業振興”轉變

第一，加快推進要素市場化配置，以市場為導向推動扶貧產業由有到優、由小到大，依照市場邏輯規劃布局“一縣一特、一鄉一業、一村一品”特色產業體系，促進人流、物流、資金流、信息流合理流動，激發全產業鏈發展活力。第二， 以“五好”園區建設為契機，加快湘西承接產業轉移示范區建設，深化管理體制、用人機制、投融資體制改革，引入公司＋合作社＋農戶＋家庭農場等經營模式和互聯網＋農業、大數據農業等新機制，不斷提高農業產業體系、生產體系、經營體系現代化水平。

（二） 強化人才銜接保障，實現“人才扶貧”向“人才振興”轉變

第一，結合鄉村實際，優化人才配置，創新完善鄉土人才培養、引進、使用、評價、流動、激勵制度；圍繞8大特色產業發展，農村“三權分置”“三變”改革，加快培養農業生產經營管理人才、農村三產業融合發展人才；抓好鄉村振興帶頭人、現代企業家、新型農業經營主體、高素質農民培育，讓各類人才有規范化、科學化、法治化的發展空間。第二，結合鄉村發展需求設立人才發展專項資金和項目，吸引一批農業科技人才、經營管理人才、法律服務人才來服務農業農村發展，推動教育、醫療、文化、旅游等人才下鄉服務。第三，統籌推進黨政人才、現代企業經營管理人才、農業實用技術人才建設，依托湘西職院等院校培育新型職業農民，組織參加技能評價、學歷教育，設立專門面向農民的技能大賽，培養湘西焊工、湘西電工、湘西縫紉工等人才隊伍。

（三）強化文化銜接保障，實現“文化扶貧”向“文化振興”轉變

第一，加強傳統文化保護和傳承，深入挖掘土家族、苗族文化的豐富內涵，加大對十八洞村等原生態傳統村落村容風貌保護力度，加強對苗族古歌、土家族哭嫁歌、土家族毛古斯舞等非物質文化遺產的保護、傳承與發展，用好文化產業園、農家書屋、社區廣播站等文化資源，推動鄉村傳統文化與現代文明有機融合[5]。第二，以新時代文明實踐中心試點建設為契機，健全完善鄉村公共文化體育設施網絡和服務運行機制，建好農村文化活動中心，重塑鄉村文化生態，最大限度滿足群眾對公共文化的需求。第三，推進文化創造性轉化和創新性發展，抓好鄉村文化、村史、民族風情、傳統手藝展示，建立健全文化產業發展聯動機制，引導和撬動更多城市資源和社會資本流向鄉村領域，以文化與產業、科技的深入融合助推文化振興。

（四）強化生態銜接保障，實現“生態扶貧”向“生態振興”轉變

第一，發揮綠色生態優勢，堅持把生態優先、綠色發展 貫穿于鄉村發展全過程、全領域，加快建設全國綠色低碳發 展樣板區。第二，強力推進農村人居環境整治，加強農業面 源污染治理和農村垃圾焚燒爐整治，全面落實“河長制”“林長制”，縱深推進礦業環境綜合整治，以更大力度治廁 所、治垃圾、治污水，種菜、種花、種樹，創美麗農家，最 大限度擴大農村綠色生態空間。第三，全面提高生態補償標 準，深入開展生態系統生產總值核算評估工作，建立生態產 品價值評價機制，通過提高生態補償標準、設立生態公益崗 位帶動人民群眾穩定就業、穩定增收，探索創新綠色金融產 品和服務，推廣應用減污降碳發展新模式，鼓勵全民參與保 護生態環境，讓廣大農村變成全新發展空間。

（五）強化組織銜接保障，實現“黨建扶貧”向“組織振興”轉變

第一，強化各級黨組織書記抓鄉村振興的工作機制，把鄉村振興作為一把手工程，通過加強組織領導、發揮主體作用、 明確工作抓手、細化考核辦法等方式，構建州、縣、鄉、村四級書記齊抓鄉村振興的工作機制。第二，持續加強村級黨組織建設，選優配強基層黨組織書記，選派第一書記和工作隊，不斷加強農村黨員隊伍建設，建好農村黨群服務中心，打造一支政治過硬、本領過硬、作風過硬，同時懂農業、愛農村、愛農民的專業化干部隊伍。第三，圍繞農業農村全面發展和人的全面進步，結合鄉村發展實際，探索建立健全政治、自治、法治、德治、智治“五治結合”的鄉村治理體系，健全社會治安分級分類動態管控機制，維護農村社會的和諧穩定。

參考文獻：

[1]陳武.高質量完成脫貧攻堅目標任務[N].人民日報，2020-06-05（09）.

[2]鄭文濤.偉大脫貧攻堅精神是奮進新時代的強大精神動力[N].光明日報，2021-04-28（08）.

[3]鄒繼紅，金中基，鄧晶琎，等.“首倡地”的答卷——湘西土家族苗族自治州“精準扶貧”生動實踐[N].湖南日報，2020-07-27（01）.

[4]趙承，霍小光，鄒偉，等.為千秋偉業夯基固本——習近平法治思想引領新時代全面依法治國紀實[N].人民日報，2020-11-19（01）.

[5]范建華.有的放矢：大力推動鄉村文化振興[N].人民日報，2019-06-03（09）.

基金項目：2021年度湘西州哲學社會科學成果評審委員會、法學會特別委托重點課題“民族地區鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的法治保障研究”，項目編號：ZSP2021W08。

作者簡介：劉麗（1984-），女，湖南吉首人，碩士，講師，研究方向：生態農業、農村經濟；李暉（1981-），女，湖南吉首人，碩士，副教授，研究方向：畜牧獸醫及動物疫病防治。

（責任編輯許麗萍）