基于韌性治理的城市應急管理分析

劉敏

［摘 要］隨著我國城鎮化發展步伐不斷加快，現代化城市治理成為當前城市管理的主要目標。為了提高城市對突發公共事件的應急響應效率，減少突發事件帶來的不良影響和經濟損失，本文引入“韌性治理”“韌性城市”理論，分別闡述了應急管理及韌性的應急管理，分析韌性治理視角下深圳市應急管理存在的問題及問題成因展開剖析，最后提出了韌性治理視角下深圳市應急管理問題的解決對策，以期為深圳成為具有韌性的、智能化的應急管理城市提供參考。

［關鍵詞］韌性治理；應急管理；突發公共事件

［中圖分類號］［F292］ 文獻標志碼：A

應急管理是國家安全發展關注的核心，近年來我國各級政府完善了應急管理法律制度，提升了我國應急管理效能，但城市的流動性、異質性、多元性等屬性，造成了面對災害風險的脆弱性。面對世界公共衛生環境給全球帶來的公共衛生危機，城市必須有效應對復合型災害風險，本文引入“韌性治理”“韌性城市”理論，從韌性的角度探討城市應急管理能力的提升。

1 概念分析

1.1 韌性與韌性城市

韌性是物體受到外力而發生改變后憑借自身能力恢復原有狀態的性質。隨著全球防災減災深入研究發展，將韌性治理引入城市規劃建設與災害風險應急管理，使城市可以通過自身學習和重新認識突發情況，減少災害風險帶來的損失，提高風險應對能力。韌性城市是世界經濟、社會、政治發展的必然產物，在受到外部影響時能夠通過城市自我保全，維持城市正常有序發展。城市是經濟行為、物理建筑、人為因素融合的復雜系統，城市規模不斷擴大，城市各系統間存在互相滲透與依賴的關系，一旦某個系統被破壞，將會影響整個城市系統的運行。我國城市災害風險類型多樣，引入韌性城市理論，可以提升城市防災、減災、救災能力。城市具備足夠韌性，才能快速應對突發公共事件，達到城市應急管理目標［1］。

1.2 應急管理

應急管理是政府及有關部門面對突發事件采取的應對態度。國家近年來提高了對城市應急管理的重視，保障人民生命財產安全是社會發展的基礎，應急管理發揮了政府主導性、強制規范性及綜合管理性特征［2］。

1.3 韌性的應急管理

應急管理要對災害風險做出正確判斷，妥善解決災害造成的損失，減少災害對人們生命財產安全造成的損害。應急管理能夠有效降低風險發生的概率，遏制災害進一步蔓延，提高災害恢復效率。在韌性治理視角下，要提高城市應急管理物資儲備，加快應急能力轉化，增強城市抗風險能力［3］。

2 韌性治理視角下深圳市應急管理存在的問題

2.1 韌性應急管理制度建設有待完善

隨著社會經濟的快速發展，城市應急管理制度需要更系統、全面。當前部分應急管理制度以行政法規或部門規章的形式體現，發布了國家或地方政府的指導文件，但其修訂更新相對滯后，側重處置救援，忽視事前防控，難以形成長效機制［4］。

2.2 應急協同聯動韌性有待提升

首先，政府部門之間缺乏縱橫聯動機制，部門間缺乏韌性應急聯動機制，有的部門應急響應效率較為低下，不能實現跨層級、跨行業、多災種應急指揮。風險管理控制不能整合不同責任主體，韌性應急管理機制不明確，當前應急委、安委會、減災委缺乏統籌功能，在城市防火、防汛等工作中存在部門職責邊界模糊、運營機制不暢、部門間協作不暢等問題，不能發揮應急管理效能。其次，應急管理責任機構與各部門組織缺乏溝通。深圳市應急管理以政府為主導，社會各企事業學位及公民依賴政府統籌調度，在防震減災及危機應對環節缺乏對轄區資源的整合，在協同預防、聯動救援方面有待加強［5］。

2.3 韌性應急空間和物資儲備亟待補全

城市常態運行需要具備一定的應急空間與應急設施，一旦面臨災害風險需要采取應急設施應對，利用應急空間避難，是城市可持續發展的重要物質基礎。城市化進程加深，城市面臨更加復雜的災害威脅，不確定因素增加，災害風險成為應急管理的重點。傳統防護戰略強調災害規避或者阻止災害發生，應急空間及應急設施能夠提高災害后的應急響應效率，保證城市公共服務能力，提高城市空間資源規劃管理水平。深圳應急基礎設施建設已經建成，但與國家要求的防護標準有一定差距，存在較大安全隱患，一旦公共事件發生，需要調集各類應急物資，但城市韌性應急空間及物質缺乏，影響了城市應急響應效率［6］。

2.4 韌性智能應急技術有待加強

全域感知、物聯網、云計算、5G、人工智能和機器學習等技術的綜合運用還有待進一步加強。當前的應急管理未能滲透現代化科技，還未實現智能技術賦能城市應急響應以提高風險識別效率，各部門之間還存在一定程度的數據壁壘，信息共享不夠靈活、不夠及時，未能對救災進行針對性指導，面對突發事件難以形成統一指揮［7］。

2.5 災后恢復韌性機制有待健全

一是心理恢復機制相對缺乏。突發公共事件可能對相關人員造成身心傷害，要加強對災后當事人的心理實施正向干預，樹立以人為本理念，讓相關人員更好地面對災后心理低谷期，減輕負面情緒，幫助人們盡快從痛苦中走出來，快速恢復正常生活，維護社會和諧穩定。突發公共事件發生后，政府往往更多注重生產秩序的恢復，缺乏對受災人們的心理干預。二是災后恢復缺乏政府扶持政策。針對災后經濟低迷的狀況，政府引導與支持制度體系還未能完全落到實處，災后恢復韌性機制有待健全［8］。

3 韌性治理視角下深圳市應急管理問題原因分析

3.1 韌性應急管理思想滯后

城市應急管理組織架構側重事后應急處置，應急管理思想滯后，災害預警過于被動，預警信息發布被干擾，缺乏主動意識。災害風險信息的發布出現遲滯情況，信息報告反饋機制不健全，信息溝通不靈活，限制了信息自主性，預案按照上級部門要求，不能對轄區災情展開具體分析，缺乏科學規劃。應急管理宣教普及不夠廣泛，不能對應急管理人員實施全面的法規教育，導致規章制度缺乏約束性。在韌性治理視角下，要以積極的態度實施應急管理。深圳城市韌性治理需要更新應急管理理念，改變城市的脆弱性，強化城市韌性。

3.2 韌性應急決策能力有待提升

第一，政府結構受到應急管理決策影響。一方面受到職能部門影響，強調專業性；另一方面應急管理決策需要由政府決定，但政府在科層組織架構下，缺乏主動思辨性，不愿意承擔“有風險”的決策。第二，政府決策缺乏操作性。應急管理工作依賴制度操作，未能全面思考預防減緩、預警準備、救援處置、重建學習等，缺乏對應急問題的全過程了解，影響決策的科學性和效率性。第三，應急決策不完善。應急決策專家庫能夠對不同事件做出及時反饋，給公共衛生實踐、自然災害或綜合管理等災情提出合理性意見。目前，深圳的應急專家庫成員結構較為單一，尚未挖掘本土應急人才資源，應組建形成專兼結合、干群結合的多元化應急專家庫。

3.3 社會組織力量利用不足

社會組織規模小、形式散，組織力量薄弱。一方面社會上缺乏非營利組織，應急管理不能與政府有效合作，應急管理難以形成協同效應，韌性治理單純靠政府力量很難完成，企業在應急管理各階段能力有限，應急知識宣傳范圍不廣，導致社會各級組織缺乏對應急管理的認知。另一方面，社會團體及企業也是突發事件應急管理工作的參與主體，但未能積極參與應急管理，作用發揮不大。社會團體關注自身利益相關政策，他們應急救援技能有限，缺乏對公共應急管理的足夠關注，一旦出現突發公共事件，由于缺乏足夠的專業知識儲備，應對能力不強，很難參與到應急救援中。

3.4 公眾韌性應急教育欠缺

深圳已于2022年成立“應急第一響應人”隊伍，“應急第一響應人”培訓制度化、常態化及建立健全的“應急第一響應人”機制還任重道遠。主要是因為應急教育覆蓋面不廣，人們對應急管理了解較少，應急管理意識薄弱，缺乏主動防災減災能力，過度依賴政府統籌調配，公眾主動、科學參與應急管理能力還有大幅提升空間。

4 韌性治理視角下深圳市應急管理問題的對策建議

4.1 完善應急治理體系，提升應急管理的制度韌性

韌性治理應急管理要突出制度的前瞻性、保障性，從全局考慮，建立完善的城市應急管理制度。首先，要注重韌性應急理論與機制研究。應急管理要從發展視角認識應急管理工作，完善應急理論基礎，提高工作效率，城市在制度設計方面要具有良好的延續性、綜合性，加強應急管理文化宣傳機制建設，通過網絡途徑開展應急教育活動，提高應急管理知識普及水平。同時，要加強應急設施機制建設，提高設施設備的利用率，加強應急社會動員機制建設，制定應急救援準入標準，構建應急網絡數據庫，發揮社會組織力量。

4.2 強化多元主體協同，提升應急管理的結構韌性

首先，要完善應急指揮體系，科學組建人員架構。重點內容包含突發事件的預測、處置、恢復等措施，保障應急管理工作的規范性與權威性。其次，完善社會參與機制，突出應急管理指揮系統的綜合性特征，明確各主體的職責范圍，加強與各合作部門間協調合作機制的構建，實行統一部署、分級執行的策略。最后，構建宣傳溝通反饋機制，實現應急管理信息資源共享，及時做到對公共突發事件的信息獲取與數據處理，通過多種媒介向外界溝通，便于公眾監督，保證信息的準確性、即時性與完整性。

4.3 注重應急設施建設，提升應急管理的物理韌性

第一，拓寬資金投入渠道。除了保證政府財政投入，還要設立社會資助專項資金，建立防災減災基金，對各類災害制定保險制度，從多個途徑降低災害帶來的經濟損失，提高城市資源共享性，增強城市韌性，減輕政府財政壓力。第二，加強應急基礎設施建設。城市應急管理可以在突發公共事件時減輕受損程度，通過拓寬應急資金投入，利用信息化技術，對城市不斷改造更新，及時修復殘損基礎設施，提高基礎設施能效，恢復應急功能，完善城市應急管理基礎設施建設。

4.4 重視科學技術價值，提升應急管理的技術韌性

第一，組建專業應急救援隊伍。政府要建立科學應急救援標準，實現精細化管理，完善應急管理流程。在韌性應急中，要配備專業設備，定期開展應急演練工作，提升專業隊伍應急救援水平，及時應對突發公共事件。第二，面向公眾開展應急教育。加強對社會公眾的基礎應急教育，提高個體應急能力，包括地震、火災的逃生方法等，減少人員財產損失。要向社會提供應急知識學習平臺，邀請相關領域專家開展應急管理科普宣傳，讓社會公眾了解應急管理知識。第三，發揮信息化技術，實現智能化應急管理。借助現代化信息技術，實現數據融合，打破部門間的信息壁壘，實現智能化統籌管理，增強城市應對突發公共事件的精準性。

5 結語

現代化城市治理水平和安全系數很大程度上取決于城市的應急管理能力，城市應急管理能力能否提升則取決于應急治理體系、應急多元主體協同、應急設施建設、科學技術價值的建立與運用情況。總之，要實現從體制機制、物質基礎、技術應用等多面高標準建設韌性城市，最終構建人人參與、人人有責、人人盡責、人人享有的共建共治共享社會治理模式。

參考文獻

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