鄉村振興駐村工作隊與村干部協同治理研究

譚建

［摘 要］本文基于實證調查，發現部分駐村干部處理不好機關“科層制”思維與農村“熟人社會”融合問題，駐村干部吸附幫扶資源能力偏弱，村干部與駐村干部的角色定位存在偏差，村干部與駐村干部權責邊界不明晰是阻礙二者協同治理效能提升的主要因素。為此，本文建議從立法層面明確駐村工作隊在村組織中的身份定位，明確村級事務中駐村干部具有監督權和決策權的事項，完善駐村工作隊和村干部的績效管理制度，實施村組織功能提升專項行動，著力消除駐村干部后顧之憂，進一步優化脫貧村治理機制。

［關鍵詞］鄉村振興；駐村幫扶；權責界限；協同治理

［中圖分類號］F20文獻標志碼：A

隨著駐村幫扶治理從“聚焦治貧”向“全面振興”轉移，駐村主要工作勢必從“脫貧攻堅”主線中明確的工作任務清單、目標績效節點、考核問責機制，人、崗、事統一的閉環流程，以及相對清晰的事權邊界，進一步擴展到鄉村振興與鄉村治理的方方面面，作為具有“官方色彩”的在農村的嵌入型外生力量［1］，駐村工作隊的日常工作逐漸與村兩委工作相重合。為此，應避免村級治理的“雙主體”現象和“權力博弈”，讓駐村干部和村干部產生互補合力，實現國家治理與鄉村自治二元合一，有機銜接，成為推進鄉村治理體系和治理能力現代化的重要干部保證。

1 基于渝東地區脫貧村的實證調查

重慶原14個國家級扶貧開發重點區縣均位于渝東地區，是重慶市脫貧攻堅成果鞏固和鄉村振興的主戰場。為此，課題組從渝東地區選取脫貧攻堅期間兼具“老、少、山、貧、庫”特點的150個派駐鄉村振興駐村工作隊的脫貧村為調查樣本，就駐村工作隊與村干部協同治理現狀、存在的主要問題，對第一書記和村支部書記深入展開調查與訪談。其中，第一書記以問卷調研為主，村支書以訪談調研為主。150位第一書記以問卷調研為主，問卷有效率100 %；累計訪談79位村支書，其中電話訪談34人，面談45人，問卷調研71位村支書，有效問卷65份，問卷有效率91.55 %。

1.1 駐村工作隊與村干部的角色認知存在偏差

在問及“您認為駐村干部是否需要一定的村務權力（比如簽字權）？”時，74 %的駐村第一書記認為，擁有一定村務權力“能防止村干部優親厚友、獨斷專行”。但在問及“您是否認為駐村干部在某些鄉村振興工作中負主要責任（比如項目引進）？”時，46 %的第一書記認為“不應該，工作隊只是當好配角”就行。按照權責對等原則，如果擁有某一項決定權，則必然要擔負主要責任，兩組數據表明，部分駐村工作隊在角色定位上還存在“重權輕責”的認識偏差。

與之對應，有25.33 %的村支書認為，“工作隊是來指導工作的，自己應該是輔助角色”。有10 %的村支書認為“工作隊拿的是工資，自己拿的是補貼，工作隊應該多干”，片面認為駐村工作隊應該是干事主角。這表明，有35.33 %的村支書認為自己應該是協助者角色。

1.2 部分駐村工作隊與村干部合作關系有待加強

有高達40 %的第一書記認為與村干部的關系是“一般化，有事說一說，無事各干各的”，甚至有3%的第一書記認為村干部對駐村工作隊“常有刁難”。

高達74.67 %的村支書認為“工作隊來不來都一樣”。村干部在工作隊駐村之后表現出兩種情況。一種是村干部能力強，能獨自打開局面，所以駐村干部來了之后處于工作配合角色，數據表明，有34 %的第一書記認為本村支部書記“能力很強，高瞻遠矚”。另外一種即是認為雙方工作沒有太多互動，也沒有太多促進。把這兩個數據相減為40.67 %，與占比40 %第一書記認為與村干部工作關系“一般化”的結果基本一致。這個結果表明，樣本中可能有四成以上工作隊與村兩委干部協同度不高，甚至存在權力博弈的現象。

1.3 影響駐村工作隊和村干部工作積極性的主要因素

課題組將影響駐村干部和村干部工作積極性的因素設置為多項選擇，在影響村干部工作積極性的因素排序中，排第一位的是“村干部待遇低”，占比62 %；第二是“農村工作比以前難做”，占比50 %；第三是“班子團結不好”，占比14 %；第四是“工作隊進駐以后，村干部積極性降低了”，占比11 %，這種現象可能就是我們所說的村干部被“邊緣化”的問題。

在影響駐村工作隊工作積極性的因素排序中，排第一位的是“工作任務艱巨，能力不足”，占比56 %；排第二位的是“被原單位邊緣化”，占比35 %，即認為自己被派駐到村有可能被原單位邊緣化，這表明駐村干部的工作態度與原單位的認可程度相關性極大；排第三位的是“駐村補貼偏低”，占比26 %；排第四位的是“處理不好與村干部關系”，占比17 %。

1.4 鄉村振興駐村工作存在“三難”的實踐困境

1.4.1 集體“三資”管理“監督難”

調查表明，有高達69 %的第一書記反映自己“不能有效監督村集體‘三資運轉情況”；有高達76 %的第一書記認為所在村監督委員會成員“文化水平低，認識有限”；有54 %的第一書記認為鄉鎮紀委“人少事多，難以監督村‘三資”。

1.4.2 重大事項參與“決策難”

在調研中，高達84 %的第一書記認為自己“責任很多，但心有余而力不足”，對于產業發展和建設思路僅停留于建言獻策層面，最終決定權還在村班子。調研樣本中，脫貧村村支書高中及以下文化程度的占68 %，同時從第一書記的評價來看，認為所在村支部書記“能力不足、思想保守、政策理解能力差”的達54 %。

1.4.3 主體考核評價“落地難”

調研發現，有46 %的第一書記認為“工作隊只是當好配角”就行；有39 %的第一書記認為所在村村干部會把“棘手的和得罪人的事交給駐村干部去干，自己置身事外”；甚至有極個別第一書記認為村干部對駐村工作隊“常有刁難”。在“配角思維”影響下，部分駐村工作隊的態度是“幫忙不多事”，而相對應的村干部的態度是“沒事莫找事”。當某項具體工作出現重大失誤，就會出現責任主體考核評價“落地難”狀況。調研表明，各派出單位層面能對駐村工作隊“三在村”情況有較為客觀的考核評價，但對其他具體任務落實的考核評價則難以量化。

2 問題原因分析

2.1 “科層制”思維與“熟人社會”不兼容

駐村工作隊代表國家治理一軌，村干部代表基層自治的一軌，駐村幫扶制度本質上是官僚制資源對村莊的輸入，在科層理性主義左右下，可能更多存在對上負責的狀態［2］，部分工作隊將科層制的運作邏輯套用到村社治理過程中，造成了正式制度的“程序化”和“對上負責”的要求與農村“差序格局”和“熟人社會”的現狀不相適應。

2.2 幫扶資源的吸附能力較弱導致工作信任度低

有學者調研發現，財政局、發改委等強勢部門單位派出的駐村工作隊治理績效較好，因為強勢部門本身掌握較多的治理資源，而弱勢部門派出的駐村工作隊治理績效相對一般［3］。在部分能力較強的村干部看來，吸附幫扶資源能力較弱的工作隊對村集體發展幫助不大，認為工作隊“來不來一個樣”，對工作隊產生不信任感。在這樣的情況下，部分駐村干部認為在幫扶工作上難出政績，出現工作無力感，更加注重平穩過渡，也比較關注自己是否會“被原單位邊緣化”的問題。此外，由于雙方長期共同生活工作在村，村干部的不信任感和駐村干部自身的無力感會延伸到其他場域，進而積累演變成為雙方不和諧的因素。

2.3 權責邊界不明晰造成監督考核虛置

雖然各地均有下發駐村工作隊任務清單，但大都比較籠統，多數情況下是駐村工作隊與村干部同抓共管的任務，且相互之間沒有明確的隸屬關系，駐村工作隊也沒有被賦予在某項村級事務中的決定權，造成事實上的相互監督乏力。另外，駐村干部又長期在村，派出單位“管不上”，村級組織“管不了”，造成實質上的監督考核虛置。

2.4 待遇較低、能力不足，與駐村干部的協同度低

目前，在較多的脫貧村存在這樣一種現象，“能人外出找活路，留守老弱做家務，說能不能村干部”，意思是說，脫貧村比較能干的人都不愿意當村干部，“說能不能”的人當村干部是較為普遍現象。調研表明，不少村干部因為繁重的工作任務已經近似于“朝九晚五”的坐班干部，但所得報酬是名義上為了配合工作而由上級政府所發的誤工補貼。部分村干部能力不足，且因為待遇較低，在駐村干部進村之后不可避免地出現心態失衡問題，認為駐村干部待遇能力都超過自己，應該多干多做，把自己放到“配角”位置，降低了二者的協同度。

3 提升駐村工作隊與村干部協同治理效能的建議

3.1 以駐村工作隊“三轉”強化駐村工作

3.1.1 轉身份，從崗位“配角”向干事“主角”轉變

一是明確崗位身份。建議由村代表會議推選駐村第一書記兼任村監督委員會副主任職務，駐村工作隊員兼任監督委員會委員職務，并列席村民委員會會議，在崗位安排上讓駐村工作隊成員成為干事創業“主角”。

二是明晰崗位責任。駐村工作隊在環境衛生整治、脫貧成果鞏固、資金項目落地、村組議事決策等具體工作中，要承擔“包小組”“包片區”“包村民”具體責任，形成事前“同謀”、事中“同干”、事后“同責”的工作設計。

三是接受崗位監督。以村務公開形式公開駐村干部工作職責、服務范圍；建立村重大事項第一書記向鎮鄉黨委報告制度；鎮鄉紀委建立駐村干部駐村情況、履職情況月公示機制。

3.1.2 轉職責，從工作“虛化”向職責“實化”轉變

一是決策實化。建議在脫貧村集體重大事項“四議兩公開”決策制度中，增加駐村工作隊與村兩委聯席商議環節，對于鄉村振興領域重大決策事項，駐村工作隊應參與共同決策。

二是任務實化。鎮鄉黨委政府在鄉村振興年度工作目標任務中應細化駐村工作隊的任務清單，賦予具體工作任務；明確駐村工作隊對村“講習所”運行的組織策劃責任；按期設立駐村工作隊接待日，專題專日做好政策宣傳、方案闡釋、糾紛調解、熱點答疑。

三是監督實化。對在鄉村振興工作領域內達到一定數額的財務開支，可同時讓第一書記簽字確認；明確第一書記對“三會一課”“主題黨日”開展的監督責任；明確第一書記黨風廉政具體責任，鎮鄉紀委設立第一書記黨風廉政報告制度，及時發現并防止小微權力異化。

3.1.3 轉作風，從駐村“身入”向幫扶“心入”轉變

一是選派駐村干部“要實際”。針對部分單位人少、正常輪換機制難落實的情況，可對任務較輕的村適當縮減選派人數；鼓勵選派年輕干部，把年輕干部的駐村工作經歷作為評職晉級的重要參考；從單位領導崗位上退下來的人員，在身體條件允許、個人志愿的情況下，優先選派；及時召回不能勝任的駐村干部。

二是關愛駐村干部“用實招”。針對部分駐村干部長期在村、照顧家庭時間少的情況，派出單位工會可安排專人聯系駐村干部家庭，幫助解決實際困難；允許派出單位據實報銷駐村干部往返村居和家庭的交通費用；統一標準，每年組織駐村干部集中體檢，為派駐期間突發疾病或意外受傷的駐村干部開通就醫“綠色通道”；鄉村振興局可牽頭定期組織召開駐村干部聯誼會，邀請家屬參加，增進工作理解。

三是考核駐村干部“靠實績”。對實績突出、群眾公認的駐村干部，同等條件下在提拔使用、職級晉升、職稱評聘時優先考慮；考核駐村干部要依據年初的工作責任清單，由所在鄉鎮黨委政府參照村干部績效組織考核，謀求駐村工作隊與村干部的工作目標一致，著力破除駐村干部對上負責的“科層制”思維，考核結果報鄉村振興局備案；建議鄉村振興局每兩年評選一次“十佳駐村干部”，大力培育先進典型。

3.2 以“解難、提質、賦能”提升村組織治理能力

3.2.1 解難——認真解決村組織現實問題

一是統籌解決脫貧村工作生活實際問題。可根據實際情況，統籌駐村工作隊各類年度工作經費，劃撥其中一定比例用于解決脫貧村駐村工作隊與村干部的工作伙食和用電問題，避免因生活費用分攤問題產生矛盾。

二是統籌解決村干部公車私用補助問題。目前村級事務繁重，調研發現，較多村干部私車公用的費用占據了所得補貼的很大比例，可參照鎮鄉事業單位人員車貼制度，報銷在協助完成公共事務過程中的用車費用。

三是統籌解決脫貧村基礎設施建設不平衡問題。建議對基礎設施類幫扶資源打包統籌，實施專項計劃解決脫貧村基礎設施建設不平衡或短板問題（如部分脫貧村仍存在季節性缺水問題），適當添置運動器材，設置文藝活動室或運動場所，促進駐村工作隊和村干部身心調節。

3.2.2 提質——大力實施村干部素質提升工程

一是持續選聘大學畢業生到村任職。加大大學生到村任職的選聘力度，嚴格落實大學生到村任職政策措施，通過進一步優化脫貧村村干部學歷結構、年齡結構，不斷彌補目前較多村干部與駐村干部在學歷、視野、信息化能力方面的差距。

二是持續開展村干部能力提升培訓。用好東西部協作幫扶力量，定期組織脫貧村村干部外出培訓；持續開展村干部繼續教育專項行動，在鄉村振興重點村開展針對駐村干部和村干部的農業職業技能和新型職業農民培訓和評定，不斷提升駐村干部和村干部服務“三農”的能力。

三是定期組織針對駐村干部和村干部的交流活動。區縣鄉村振興局可定期組織駐村干部和村干部同時參加的交流活動，一方面增進駐村干部和村干部的交流理解，另一方面可了解其他脫貧村駐村工作隊和村干部的協同工作現狀，做到取長補短。

3.2.3 賦能——持續提升村組織為民治理效能

一是核減部門機關行政執法編制下基層。科學精簡機關部門行政編制，向鎮鄉補充，以此減少村干部和駐村工作隊被鎮鄉政府委托的行政事務，促進村級組織輕裝上陣，讓駐村工作隊和村干部用更多精力解決群眾民生問題。

二是建立基層干部“吹哨”職能部門“報到”機制。著力根除農村問題處置難背后的治理頑疾，賦予駐村工作隊和村干部在面對疑難問題時的“吹哨”權限，要求相關職能部門必須按時“報到”，面對復雜問題，及時形成治理合力。

三是優化干部績效管理制度。適當改變以鎮鄉政府職能部門的計劃事項在村落實情況為主要內容的村干部的績效考核體系，增加解決群眾實際民生問題的考核權重，適當增加駐村工作隊對村干部的考核評價內容。

參考文獻

［1］袁立超，王三秀. 非科層化運作：“干部駐村”制度的實踐邏輯——基于閩東南C村的案例研究［J］. 華中科技大學學報（社會科學版），2017，31（3）：131-137.

［2］謝小芹. “雙軌治理”：“第一書記”扶貧制度的一種分析框架——基于廣西圓村的田野調查［J］. 南京農業大學學報（社會科學版），2017，17（3）：53-62，156-157.

［3］許漢澤，李小云. 精準扶貧背景下駐村機制的實踐困境及其后果——以豫中J縣駐村“第一書記”扶貧為例［J］. 江西財經大學學報，2017（3）：82-89.