新時期領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計發(fā)展探究

汪濤

［摘 要］2013年，黨的十八屆三中全會中首次提出要對領導干部進行自然資源資產(chǎn)離任審計，終身追究領導干部在任期間對生態(tài)環(huán)境及自然資源資產(chǎn)保護的責任，并于2018年正式確立為一項全新的審計制度。黨的二十大報告中再次提到“美麗中國”的建設，這無疑對我國離任審計提出了新目標、新要求。本文立足我國領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的現(xiàn)狀，研究我國自然資源資產(chǎn)離任審計工作的不足之處，針對性地提出了新時期優(yōu)化和完善領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作的策略。希望本文的研究能夠為審計工作人員提供理論參考，并且能夠指導具體的審計工作。

［關鍵詞］領導干部；自然資源資產(chǎn)；離任審計

［中圖分類號］F239文獻標志碼：A

人類社會的生存和發(fā)展以自然資源為基礎，伴隨著社會經(jīng)濟和科技的不斷發(fā)展，越來越多的自然資源被開發(fā)和利用，不僅使人類社會面臨著資源枯竭的壓力，還對生態(tài)環(huán)境造成了嚴重破壞，各種生態(tài)環(huán)境問題層出不窮，環(huán)境承載能力急劇下降，這無疑背離了人與自然和諧共生的理念，更無助于社會的可持續(xù)發(fā)展。過去依靠資源開發(fā)的粗放式的經(jīng)濟增長方式已不可行，迫切需要找到新的經(jīng)濟增長點來減少對資源環(huán)境的依賴，既要保護好生態(tài)環(huán)境，又要實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展。2013年，黨的十八屆三中全會中首次提出要對領導干部進行自然資源資產(chǎn)離任審計，終身追究領導干部在任期間對生態(tài)環(huán)境及自然資源資產(chǎn)保護的責任，并于2018年正式確立為一項全新的審計制度。開展領導干部離任審計制度是建設生態(tài)文明的必然要求，也是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的客觀需要［1］。

1 新時期自然資源資產(chǎn)離任審計創(chuàng)新發(fā)展目標

伴隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，自然資源方面的問題也隨之顯現(xiàn)。面對資源過度消耗、生態(tài)環(huán)境破壞和自然環(huán)境惡化的情況，進行領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計滿足了生態(tài)文明建設目標的需要，是新時期自然資源保護的重要途徑。故此，要全面推進領導干部自然資源資產(chǎn)管理責任落實和生態(tài)環(huán)境保護責任審計工作。其內(nèi)容涵蓋自然資源資產(chǎn)管理、國土空間規(guī)劃、碳達峰和碳中和、污染防治攻堅戰(zhàn)等重大任務落實情況。從2015年離任審計開展試點到2017年全面展開，自然資源資產(chǎn)離任審計在全國范圍內(nèi)取得了一定的成就，解決了一系列的生態(tài)環(huán)境問題［2］。但隨著我國經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展，以習近平同志為核心的黨中央提出“2030年前實現(xiàn)碳達峰，2060年前實現(xiàn)碳中和”的重大戰(zhàn)略目標，在黨的二十大報告中再次提到“美麗中國”的建設，這無疑對領導干部離任審計提出了新目標、新要求。

2 領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的不足之處

2.1 未建立健全的審計體系

目前，各地相關部門在領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計計劃管理、審計結果運用、數(shù)據(jù)采集與管理、審計協(xié)查、審計結果聯(lián)合整改督察制度和規(guī)范建設工作等方面收效甚微［3］。部分制度規(guī)范的缺失，導致了相應問題的產(chǎn)生。首先，缺乏明確的計劃。審計機關對于次年或者今后一段時間的審計內(nèi)容無法掌控，審計項目缺乏前瞻性、長期性和連續(xù)性。其次，缺乏有效的工作機制。各地各部門缺乏協(xié)調(diào)性和聯(lián)動性，無法充分運用審計結果，不能有機整合監(jiān)督措施，無法構建高效的長效機制。最后，無法發(fā)揮審計機關的真正作用。自然資源資產(chǎn)離任審計的核心是建立自然資源開發(fā)利用和管理業(yè)務全覆蓋式分析基礎之上的大數(shù)據(jù)審計。故此，依靠各地審計機關的單打獨斗、各自為陣，無法發(fā)揮審計的真正作用，這種模式無法對整個區(qū)域資源環(huán)境承載力予以審計評價。

2.2 缺乏審計質(zhì)量控制標準

基于領導干部審計評價指標、責任界定和等次評定等質(zhì)量標準不完備的情況，各地區(qū)的審計機關開展審計工作時，在審計廣度和深度把握上存在明顯差異［4］。在具體的審計過程中，有的審計機關是根據(jù)上級政府和主管部門的考核目標進行審計，有的則是根據(jù)行業(yè)管理標準進行審計，還有一部分是根據(jù)指標資料的收集和描述情況進行審計。總而言之，各地審計標準不一。地方自然資源資產(chǎn)管理問題具有長期性、可持續(xù)性和跨區(qū)域性的特點，有些問題屬于歷史遺留問題，有些問題會出現(xiàn)滯后顯現(xiàn)的情況，還有一些問題是多個部門管理監(jiān)督交叉造成的，這就會導致前后任領導之間、相鄰區(qū)域之間的責任歸屬難以確定的問題。領導干部履職等次的確定工作，因為各地區(qū)對資源要素的可比性不一樣，所以任期不同、地區(qū)不同的領導干部的等次評價標準無法做到統(tǒng)一和定量，導致審計工作缺乏客觀性、公正性和準確性。

2.3 審計評價標準依據(jù)具體的實施辦法較少

眾所周知，自然資源和生態(tài)環(huán)境的涉及范圍很廣，造成審計內(nèi)容的復雜、重點分散，很難形成有力的審計結論，發(fā)現(xiàn)的問題和結論邏輯聯(lián)系不緊密。對干部離任的自然資源資產(chǎn)審計只在關注問題查證的基礎上出具研究性報告，這樣無疑增加了審計風險。綜上所述，干部離任自然資源資產(chǎn)審計是問責還是評價，要結合各地審計資源和審計環(huán)境予以選擇，同時應大力倡導以總體評價為目的的研究性審計。

2.4 審計方式和手段單一

在審計過程中，大數(shù)據(jù)審計貫穿審計始終，對地理信息技術的應用較為常見。受到專業(yè)技術的限制，審計人員難以在短期內(nèi)掌握技術，故此，領導干部離任自然資源資產(chǎn)審計的一項重要工作就是如何對審計工作提供技術支持。面對這種情況，有些地方審計機關嘗試構建領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計數(shù)據(jù)平臺，用以輔助審計人員的工作，但是其實際應用價值有待驗證和開發(fā)，需進一步優(yōu)化和創(chuàng)新。

2021年12月21日，審計署審計長的報告指出，當前各級領導干部在履行自然資源管理和生態(tài)環(huán)境保護責任過程中主要有以下五方面的突出問題：一是資源環(huán)境規(guī)劃落實環(huán)節(jié)不暢通；二是高標準農(nóng)田建設數(shù)量與質(zhì)量不一致；三是不可再生資源集約規(guī)范使用效率不高；四是部分生態(tài)文明建設改革任務推進不力；五是生態(tài)環(huán)境風險隱患仍然存在。

3 新時期自然資源資產(chǎn)離任審計問題的解決對策

3.1 認真貫徹學習黨的二十大精神

3.1.1 貫徹新發(fā)展理念

深入貫徹學習黨的二十大精神，讓“綠水青山就是金山銀山”理念深入人心，推進中央生態(tài)文明建設的重大戰(zhàn)略決策和重大改革部署，既是審計機關維護中央權威的政治任務，也是審計機關更好發(fā)揮審計監(jiān)督作用的新契機、新平臺。自然資源資產(chǎn)離任審計工作可以很好地破解生態(tài)環(huán)境破壞問題，以追責審計倒追環(huán)保責任監(jiān)督，對加快推進“綠色、協(xié)調(diào)”發(fā)展理念意義重大。

3.1.2 堅持“人民至上”關注環(huán)保領域

自然資源資產(chǎn)離任審計應重點關注土地、大氣、水、森林等與百姓生活密切相關且具有長遠影響的領域。例如，從土地開發(fā)邊界問題、二氧化碳排放度、水資源污染防治、森林覆蓋增減量等角度出發(fā)開展工作，進而在自然資源資產(chǎn)離任審計中堅決貫徹聚焦重點領域、重點環(huán)節(jié)的工作核心，發(fā)現(xiàn)問題的根本所在，以達到良好的效果［5］。

3.2 強化審計保障，推動離任審計高質(zhì)量發(fā)展

3.2.1 加強部門聯(lián)動，完善配套制度

建立領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計協(xié)調(diào)領導小組，以此為依托建立、健全和完善相關制度和規(guī)范［6］，包括省級自然資源資產(chǎn)大數(shù)據(jù)建設指導意見、領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作發(fā)展規(guī)劃、領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計協(xié)調(diào)領導小組工作規(guī)則、領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計數(shù)據(jù)采集與管理辦法、領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計計劃管理辦法、領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計結果運用辦法、領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計協(xié)查辦法、領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計結果聯(lián)合整改督察辦法等。

3.2.2 推動審計數(shù)據(jù)平臺建設和區(qū)塊鏈建設

基于省級審計機關履行領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計需要，建立區(qū)塊分布式數(shù)據(jù)有機鏈接，推動本地區(qū)自然資源數(shù)據(jù)開發(fā)、管理和利用工作標準化、規(guī)范化和系統(tǒng)化，進而促進自然資源資產(chǎn)離任審計大數(shù)據(jù)模型化管理發(fā)展。結合自然資源資產(chǎn)大數(shù)據(jù)集中在省級主管部門的實際情況，應該由各省審計廳對所屬數(shù)據(jù)進行統(tǒng)一管理，并按照重點事項的審計要求，將數(shù)據(jù)模型化、系統(tǒng)化，遵循統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實施，整合資源、協(xié)同共享，突出重點、帶動全面，創(chuàng)新理念、注重實效的基本要求。

3.2.3 建立機制，強化審計結果運用

開展自然資源資產(chǎn)相關專題年度例行檢查，對重點領域、生態(tài)脆弱區(qū)、飲用水源地、重點地區(qū)等，通過省級機構統(tǒng)一進行數(shù)據(jù)分析處理，初步確定疑點圖斑后，按照“兩統(tǒng)籌”要求，統(tǒng)一組織全省或相關市縣審計機關進行例行核查和重點檢查，促進審計成果的轉(zhuǎn)化和利用，使審計成果成為各省自然資源資產(chǎn)大數(shù)據(jù)管理區(qū)塊鏈的重要控制環(huán)節(jié)點。首先，按照規(guī)定將審計結果數(shù)據(jù)反饋給業(yè)務主管部門，主管部門對相關問題予以整改落實，修正數(shù)據(jù)，完善相關自然資源資產(chǎn)負債表，同時做好建章立制。其次，審計結果上報各省審計委員會及省委、省政府，為領導決策提供參考依據(jù)［7］。

3.2.4 進一步加強審計專業(yè)人才隊伍建設

要加強復合型專項審計人員的培養(yǎng)。其培養(yǎng)途徑可以從以下幾個方面實施。首先，邀請專業(yè)的學者對審計人員進行培訓，增加審計人員的專業(yè)知識儲備。其次，聘請資源環(huán)境專家作為顧問予以指導，優(yōu)化審計人員的知識結構，豐富自然資源審計的相關知識，開拓審計思維，為領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作培養(yǎng)具有宏觀知識、實踐經(jīng)驗、專業(yè)特長、技術優(yōu)勢且德廉實績公認的人才。最后，為適應自然資源資產(chǎn)離任審計事業(yè)的發(fā)展需要，尤其是離任審計對從審人員能力素質(zhì)的“全、高、新、專、細、嚴”等特殊要求，可構建全國領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計專家?guī)欤O立審計專家標準條件，依據(jù)我國現(xiàn)階段確定的國家審計專家管理辦法，從專家人才庫中隨機抽調(diào)相應行政區(qū)域、資源類別和技能層級的專家參加審計工作，作為領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計主體的必備補充力量。審計工作人員的培養(yǎng)，能夠為審計工作奠定堅實的基礎。

3.3 積極開展研究型審計，提升治理效能

自然資源資產(chǎn)審計作為新時代的產(chǎn)物，尤其需要積極開展研究型審計。生態(tài)文明建設是我國“五位一體”總體布局的重要組成部分，其中科學涵蓋了包括綠色發(fā)展在內(nèi)的新發(fā)展理念，而領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作的開展，滿足了這一總布局要求，是新時期的時代產(chǎn)物。自然資源資產(chǎn)審計面對著形態(tài)不一、多種多樣的自然資源和生態(tài)環(huán)境，既要看現(xiàn)狀，又要看變化，不但要從紙面翻、賬上查，還需從空中看、地面察，不論是根據(jù)資源稟賦特點確定審計重點，還是根據(jù)資源類別確定審計方式方法都離不開研究型審計。開展研究型審計，是促進新時代生態(tài)文明、美麗中國建設的自然資源資產(chǎn)離任審計的需要。2021年的全國審計工作會議提到了要聚焦主責主業(yè)，審計機關的主責主業(yè)就是保障國家經(jīng)濟社會健康運行，揭露和查處重大違法違規(guī)問題。為了有效改變以前審計工作只注重發(fā)現(xiàn)問題、提出建議的習慣性思維，要把審計研究作為審計工作的前置條件，在整個審計工作過程中始終貫穿審計研究工作，這樣就能實現(xiàn)站在國家的角度思考問題，提供科學的依據(jù)以供領導決策。具體來說，審計前，在充分了解被審計單位的自然資源資產(chǎn)狀況、資金分配、相關的法規(guī)政策和以往年度接受審計等情況的基礎上，要對審計對象的時代背景、業(yè)務范疇、法規(guī)政策、風險漏洞、發(fā)展趨勢等提前做系統(tǒng)整體研究，通過研究拓寬思路，在審計中才能更好地找準方向，把握好重點內(nèi)容，掌握傾向性和苗頭性的問題，提出有針對性、可操作性的審計建議。

4 結語

我國自然資源資產(chǎn)離任審計工作雖然已經(jīng)全面開展，但是還處于發(fā)展初期，沒有形成系統(tǒng)的規(guī)范體系，很多問題都需要在實際工作中予以完善和優(yōu)化。探索出一條適合我國國情的中國式自然資源資產(chǎn)離任審計道路任重道遠，需要通過實踐不斷積累和創(chuàng)新，實現(xiàn)資源審計質(zhì)量的提升，進而有效地推動審計工作的有序開展。環(huán)境治理失靈問題有望通過領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計得以實現(xiàn)。審計發(fā)揮的作用是有限的，更需要領導干部盡職盡責，做好自身崗位的資源節(jié)約工作，促進生態(tài)資源的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)社會經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)文明建設的雙向提升，確保各方協(xié)調(diào)發(fā)展。

參考文獻

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［7］劉瀚斌，李子昂. 自然資源資產(chǎn)離任審計評價指標體系研究與應用——基于崇明區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)視角［J］. 財會月刊，2022（23）：105-111.