封關運作背景下國際高水平經貿規則金融條款的比較研究

易細純 張子豪

摘? ?要：封關運作背景下，海南自由貿易港主動對接國際高水平經貿規則是實現金融業更高水平開放的必然選擇。本文通過深入分析CPTPP、RCEP、DEPA等國際高水平經貿規則金融條款并進行比較研究，對照海南自由貿易港金融業開放實際情況，切實提出海南自由貿易港金融業開放的政策建議。

關鍵詞：海南自貿港；封關運作；國際高水平經貿規則；金融開放

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2023.05.003

中圖分類號：F831.0? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：1003－9031（2023）05－0034－07

作者簡介：易細純（1965-），女，湖南湘潭人，現供職于海南銀保監局；

張子豪（1991-），男，湖南株洲人，現供職于海南銀保監局。

《海南自由貿易港建設總體方案》確定海南自貿港要在2025年底前實現封關運作，當前，正值海南自貿港封關運作壓力測試，為正式封關運作提供充分的數據支撐。國際高水平經貿規則是國際開放程度較高的典型代表，積極對接國際高水平經貿規則，借鑒并運用國際高水平經貿規則中的金融條款開展金融開放壓力測試，是海南自貿港封關運作的必然選擇。

一、國際經貿規則演進的文獻綜述

自二戰以來，國際經貿規則經歷了幾輪重構，GATT協定的簽訂和WTO組織的成立誕生了二戰后第一代國際經貿規則的代表，這一階段的國際經貿規則主要關注促進貨物貿易便利、關稅減讓、降低非關稅壁壘等（尹政平，2015）。但自2005年WTO多哈回合談判受挫開始，全球貿易自由化的進程受阻，加之以美國為代表的西方國家認為其在現行國際經貿規則體系下承擔了過多的義務和責任，包括中國在內的新興經濟體卻享受了過多的優惠待遇，國際經貿規則開始轉向雙邊、多邊或區域性協定（王臘梅和秦琴，2021）。跨太平洋伙伴關系協定（TPP）、跨大西洋貿易與投資伙伴關系協定（TTIP）、區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）、亞太自由貿易區（FTAAP）等跨區域自貿協定，以及服務貿易協定（TiSA）、政府采購協定（GPA）、雙邊投資協定（BIT）等雙邊、多邊貿易協定陸續出現（中國民生銀行重慶分行、中國人民銀行重慶營業管理部聯合課題組，2022）。新一代的國際經貿規則轉向關注服務貿易、知識產權、透明度、監管一致性等領域（尹政平等，2017）。

在此背景下，我國加快推進自由貿易試驗區建設，并探索海南自由貿易港建設。以打造全球最高水平開放形態為目標，主動對接國際經貿規則，既是海南自由貿易港追求高水平開放所需，也是國際經貿規則變化形勢下，推進深化改革開放的必然要求（韓逸疇，2021）。金融開放既是國際經貿規則中服務貿易開放的重要內容，也是海南自由貿易港高水平開放的重要組成部分。海南自貿港高水平開放需要在金融業進行高水平開放壓力測試（曹遠征，2022），但無論從國家角度（劉志中和王曼瑩，2016；白潔和蘇慶義，2019），還是從自貿試驗區角度（尹政平等，2017）或從海南自由貿易港角度（韓逸疇，2021）研究國際經貿規則的影響和相應對策，均鮮有文獻關注國際經貿規則中的金融條款，僅有少數文獻從單一國際經貿規則如CPTPP角度研究海南自貿港的金融開放等（海南省地方金融監督管理局課題組，2022）。

本文對以CPTPP、RCEP、DEPA為代表的國際經貿規則進行全面梳理，著重關注其中的金融條款，系統總結目前國際經貿規則中金融條款的基本原則、核心條款等，結合目前海南自由貿易港建設及其金融開放的基本情況，分析國際經貿規則，以期為海南自由貿易港金融業更高水平開放提供參考。

二、當前國際經貿規則金融條款的主要構成、基本原則和重要條款

（一）主要構成

隨著世界經濟貿易格局不斷變化，以WTO為主體的傳統經貿規則已難以適應新興貿易業態的發展。近年來，各類國別、雙邊、多邊經貿規則和協定相繼推出，其中，最具代表性的國際經貿規則主要有CPTPP、RCEP、DEPA等。RECP全稱《區域全面經濟伙伴關系協定》，于2020年11月15日正式簽署，2022年1月1日正式生效，涉及東盟10國，中、日、韓及澳大利亞、新西蘭等15個國家，是亞太地區規模最大、最重要的自由貿易協定，其總人口、GDP、出口規模均占全球總量約30%。CPTPP全稱《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》，其前身為《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）。2021年9月16日，中國正式提出申請加入CPTPP。CPTPP成員國約覆蓋全球4.98億人口，GDP約占全球總量13%。DEPA全稱《數字經濟伙伴關系協定》，是全球首個數字經濟領域專項協議，由新加坡與新西蘭、智利共同發起并簽署，于2021年1月7日正式生效。2021年11月1日，中國正式提出加入DEPA。

CPTPP與RCEP分別代表了新一輪國際經貿規則構建過程中發達國家與發展中國家的不同利益訴求，DEPA專注于數字經濟，是全球首個數字經濟領域專項協議。這些協定構成了當前主流經貿規則，作出了高標準、高水平的開放安排，對海南自貿港乃至我國金融開放具有重要的借鑒意義。

（二）基本原則

1.負面清單原則

RCEP通過服務具體承諾表以正面清單或負面清單的模式對金融服務貿易作出承諾。目前，中國是以正面清單的形式對金融服務作出承諾，如開放再保險；國際海運、空運和運輸保險等保險服務的跨境交付。RCEP同時規定，應于協定生效后６年內轉化為“負面清單”方式承諾。CPTPP采用“正面清單+負面清單”的模式對金融服務貿易作出承諾。如在跨境貿易方面，CPTPP要求，針對成員在附件11-A中以正面清單列明的跨境金融服務，各成員應給予其他成員的跨境金融服務提供者國民待遇。在附件III中，則以金融服務不符措施減讓表的形式列出了金融服務的90條現行不符措施和51條未來不符措施。DEPA雖然沒有明確的負面清單，但也在諸如開放數據等方面作出了類似的規定。

2.國民待遇原則

RCEP、CPTPP、DEPA中均有國民待遇相關規則，其中，CPTPP有專門針對金融機構和投資者的國民待遇條款，要求在成員領土內的金融機構和投資者方面給予其他成員的待遇，不得低于其給予本國同類金融機構和投資者的待遇。RCEP的國民待遇則是針對包含金融在內的服務提供者。DEPA則是針對數字產品規定了非歧視待遇，相關定義均較為類似。

3.市場準入原則

市場準入亦是國際經貿規則的基本原則之一，旨在降低市場準入門檻，取締在市場準入方面的隨意限制。CPTPP、RCEP均約定不得設立以下市場準入限制措施，包括金融機構的數量、金融服務交易或資產總值、服務業務總數或服務產出總量、雇用自然人總數、特定類型法律實體等。DEPA主要是要求各締約方努力促進數字經濟和數字貿易便利化，允許數據跨境傳輸。

（三）重要條款

1.新金融條款

RCEP和CPTPP均有列述新金融條款，要求各成員允許提供已在另一成員提供的新金融服務。但該條款并非強制性措施，金融監管部門可基于審慎理由拒絕開展。

2.透明度條款

RCEP、CPTPP和DEPA中均有列述透明度條款，要求各成員認識到金融服務領域的監管透明度重要性并努力提升金融監管透明度。主要的措施包括：提前公布相關法規；法規公布日期與生效日期之間預留合理期限；規定期限內作出行政許可決定，明確行政許可所需完整文件清單和及時告知所需補充材料；完整告知申請人拒絕行政許可的理由等。

3.例外條款

例外條款主要約定了四種情形的例外。一是審慎例外，為維護金融系統穩定、保護金融機構或金融消費者可采取相應的審慎措施。二是宏觀政策例外，為推行貨幣政策和匯率政策采取的普遍適用的非歧視措施，可不適用主體相關章節的規定。三是機構安全例外，為維護金融機構或跨境金融服務提供者的安全或完整性考慮，可阻止或限制金融機構或跨境金融服務提供者向其關聯方轉移。四是執法例外，為防止包括欺詐、違約等行為，可采取相應的執法措施。4.數據信息流動條款

數據信息流動條款旨在允許金融機構跨境傳輸金融數據信息，促進數據信息的跨境流動，提升金融服務水平。RCEP、CPTPP、DEPA均有要求不得阻止金融機構為日常經營所需跨境傳輸數據信息，同時，也規定了兩類例外情形，一是基于監管審慎方面的考慮，二是基于個人隱私保護。

5.跨境金融服務貿易條款

服務貿易四種模式分別是跨境交付、境外消費、商業存在和自然人移動，均適用于金融服務。跨境金融服務貿易條款主要約定了以跨境交付、境外消費和自然人移動的形式可以提供的跨境金融服務。CPTPP主要在附件11-A中以正面清單列明，RCEP主要在服務具體承諾表以正面清單或負面清單列明。條款要求各成員應給予其他成員的跨境金融服務提供者國民待遇；但可出于審慎目的，要求其他成員的跨境金融服務提供者先行取得授權。此外，各成員國的居民，不管身處本國、其他成員國或非成員國，都可向跨境金融服務提供者購買服務。

三、海南自由貿易港金融開放的基本情況及與國際經貿規則對比

（一）海南自貿港金融政策框架

海南自貿港建設至今已有兩年多，在金融開放方面已基本形成法律體系加政策體系的框架。法律體系主要是《中華人民共和國海南自由貿易港法》（以下簡稱《自貿港法》），《自貿港法》以法律形式規定了金融服務實體經濟、金融改革創新、金融業開放、離岸金融和金融風險防控等內容。政策體系主要有《海南自由貿易港建設總體方案》（以下簡稱《總體方案》）和金融領域專項政策《關于金融支持海南全面深化改革開放的意見》（以下簡稱《意見》）等，《總體方案》以“跨境資金流動自由便利”對金融開放作出了制度設計。《意見》從六個方面提出了33條支持海南全面深化改革的政策措施。

此外，還有部分金融政策散見于《關于支持海南自由貿易港建設放寬市場準入若干特別措施的意見》、《關于在中國（海南）自由貿易試驗區試點其他自貿試驗區施行政策的通知》、《關于推進海南自由貿易港貿易自由化便利化若干措施的通知》、《海南省服務業擴大開放綜合試點總體方案》、《海南自由貿易港跨境服務貿易特別管理措施（負面清單）（2021年版）》（以下簡稱《海南跨境服貿負面清單》）、《海南自由貿易港外商投資準入特別管理措施（負面清單）》（以下簡稱《海南外商準入負面清單》）等政策文件中。

（二）海南自貿港金融開放基本情況

2018年至今，銀保監會先后宣布了三輪共34條開放新措施，涉及取消或放寬外資持股比例限制、放寬外資機構和業務準入條件、擴大外資機構業務范圍、優化外資機構監管規則和簡化行政許可流程等方面，已基本完成開放措施涉及的法規修訂和制定等主要工作。經過上述三輪開放，目前除國際協約談判中的負面清單外，在全國版《外商投資準入特別管理措施（負面清單）》中，銀行業保險業的限制措施已經清零。2021年，匯豐銀行海口分行開業，成為自中國加入WTO以來首家入駐海南的外資銀行機構，也是海南現有的兩家外資銀行機構之一。海南自貿港允許已取得離岸銀行業務資格的中資商業銀行總行授權海南自由貿易港內分行開展離岸銀行業務，截至2022年末，浦發銀行海口分行、平安銀行海口分行、招商銀行海口分行先后獲得總行正式授權開辦離岸銀行業務，為境外非居民提供多樣化的離岸銀行服務，充分發揮離岸銀行連接境內外的紐帶作用。此外，促進跨境資金自由流動相關的跨境資產管理業務、跨境醫療保險等業務均已落地實施；QDLP/QFLP等跨境投融資雙向通道業已建立。

（三）海南自貿港金融開放與國際經貿規則的對比

1.跨境資金流動自由便利方面

CPTPP和RCEP均有跨境資金流動自由便利方面的要求。CPTPP要求除執法需要或金融監管等例外情形外，在包括投資和跨境服務等方面的資金應可跨境自由流動，實時按照現行市場匯率進行匯兌且無延遲轉移。RCEP要求除特定情形外，不得對與其承諾相關的經常性交易的國際轉移和支付實施限制。

《總體方案》支持“跨境資金流動自由便利”，提出“有序推進海南自由貿易港與境外資金自由便利流動”，即貿易和投資的資金憑市場主體的指令可直接辦理跨境轉移和支付。總體上看，在跨境資金自由流動便利方面，海南自貿港在制度設計上與國際經貿規則的要求基本相符。

2.跨境金融服務方面

CPTPP在附件11-A“跨境貿易”中以正面清單方式列明，允許其他成員的跨境金融服務提供者通過跨境交付提供金融服務。其中保險及其相關服務主要開放有海運、商業航空、航天發射等保險、再保險、轉分保及保險附屬服務等；銀行和其他金融服務主要開放有金融信息及金融數據處理等。RCEP在服務具體承諾表中承諾開放跨境金融服務，其中中國以正面清單方式開放，如在保險及相關服務方面開放了再保險，國際海運、空運和運輸保險，大型商業險經紀、國際海運、空運和運輸保險經紀以及再保險經紀等；在銀行及其他金融服務方面開放了提供和轉讓金融信息、金融數據處理以及與其他金融服務提供者有關的軟件，咨詢、中介和其他輔助金融服務等。

《海南跨境服貿負面清單》在第六項中開放了部分跨境金融服務，主要包括再保險；國際海運、空運和運輸保險；大型商業險經紀、國際海運、空運和運輸保險經紀及再保險經紀。《海南跨境服貿負面清單》開放的金融服務與RCEP中中國承諾開放的基本一致，但范圍不限于RCEP成員國；而CPTPP中開放的跨境金融服務相較于海南要更開放，如日本在CPTPP中相較于海南多開放了商業航空、航天發射和搭載（包括衛星）保險的跨境服務；新加坡在CPTPP中相較于海南多開放了保險附屬服務。

3.國民待遇

CPTPP的國民待遇覆蓋了金融機構和投資的設立、獲得、擴大、管理、經營、運營、出售或其他處置。RCEP的國民待遇約定，在列入“服務具體承諾表”和遵守“不符措施承諾表”的情況下，給予服務和服務提供者國民待遇。DEPA的國民待遇主要針對數字產品。總體來看，CPTPP的國民待遇涉及范圍較為廣泛，基本覆蓋金融機構的“準入前”和“準入后”；此外，CPTPP還約定了最惠國待遇，即給予一締約方金融機構的待遇不得低于相似情況下給予其他締約方或非締約方金融機構的待遇。

《總體方案》支持“對服務貿易，實行以‘既準入又準營為基本特征的自由化便利化政策舉措”“破除跨境交付、境外消費、自然人移動等服務貿易模式下存在的各種壁壘，給予境外服務提供者國民待遇”。從制度設計上看，海南自貿港基本能對標國際經貿規則。從實踐上來看，隨著銀行業保險業外資持股比例限制的基本放開，準入前已能實現國民待遇；但準入后在部分業務許可方面還存在外資非國民待遇的情況，如外商獨資銀行、中外合資銀行在設立分行及信用卡中心、小企業信貸中心、私人銀行部、票據中心、資金營運中心、貴金屬業務部等分行級專營機構時，相較于中資商業銀行，多出了“具有撥付營運資金的能力，撥給各分行及分行級專營機構營運資金的總和，不得超過總行資本金總額的60%”的限制等。

4.新金融服務

CPTPP、RCEP均允許提供已在另一成員國提供或被監管的新金融服務，且無需制定新法律或修改現行法律。

目前，海南自貿港的政策法規體系及實踐案例中均未涉及到新金融服務，《總體方案》有提及“對新技術、新產業、新業態、新模式實行包容審慎監管”，但具體到新金融服務，沒有明確的法律法規規定其他國家的新金融服務在海南自貿港申請、設立、經營的流程。

5.跨境傳輸數據

CPTPP、RCEP均允許金融機構除為保護個人數據隱私安全和金融審慎監管考慮兩種例外情形外，可根據日常經營需要向境外傳輸數據信息。DEPA允許通過電子方式跨境傳輸信息，包括個人信息，同時規定可對通過電子方式傳輸信息設有各自的監管要求。

《總體方案》作出了“數據安全有序流動”的制度設計，支持“在確保數據流動安全可控的前提下，擴大數據領域開放，創新安全制度設計，實現數據充分匯聚，培育發展數字經濟”。但目前我國《網絡安全法》將金融業納入“關鍵信息基礎設施”，要求在境內存儲，金融數據跨境傳輸還存在一定的限制。

四、國際經貿規則對海南自由貿易港建設的啟示

（一）要加快推進金融基礎設施建設

一是明確多功能自由貿易賬戶體系的建設模式，做好多功能自由貿易賬戶體系上線的承接和準備工作，為海南自貿港跨境資金流動自由便利提供硬件保障。二是要依據《海南自貿港法》，適時在海南自貿港增設離岸金融機構，鼓勵現有銀行機構積極開展離岸金融業務。三是用好海南自貿港獨有的跨境資產管理政策，大力開展跨境資產管理業務。

（二）探索在更多領域放開跨境金融服務

一是探索合并《海南跨境服貿負面清單》和《海南外商準入負面清單》，為外資主體提供更明確的指引。二是逐步放開適合海南自貿港的跨境金融服務，如可考慮增加以跨境交付方式提供經常項下的人身險服務，加強海南自貿港與港澳保險市場的深度合作和互聯互通，吸引境外保險消費回流。三是梳理調整《海南跨境服貿負面清單》相關法律法規，為跨境金融服務開放提供法律法規依據，充分利用好《海南自貿港法》賦予的立法權，形成制度型開放。

（三）探索給予外資金融機構全面的國民待遇

一是在符合審慎監管的前提下逐步調整外資金融機構的相關行政許可，推行準入前準入后全面的“國民待遇”，實現海南自貿港應有的“既準入又準營”。二是進一步放寬金融市場準入條件，制定海南自貿港金融市場準入負面清單，按照準入前國民待遇加負面清單模式簡化管理。三是提升金融監管的透明度和法治化水平，監管政策制定前充分征求金融市場、金融機構特別是外資金融機構的意見，加強監管政策和監管信息公開，確保外資金融機構可以非歧視和便捷地獲取監管政策和監管信息。

（四）探索推行新金融服務

探索在海南自貿港推行尚未在我國境內提供的新金融服務、新金融業態、新金融產品等，在有效防范風險的前提下，分步驟分階段開放新金融服務。首先，可考慮引進周邊鄰近地區、已簽署各類自貿協定的成員方已成熟開展并被監管的新金融服務，如設立跨境資產管理中心、外匯交易中心、跨境金融服務中心、離岸金融中心等機構，與海南自貿港現有金融機構形成互補。其次，可考慮在更大范圍、更開放地區引進已有開展先例并被監管的新金融服務。

（五）探索金融數據跨境有序流動

探索對海南自貿港金融信息數據進行界定和分類，對于涉及金融安全、金融審慎相關數據，要求金融機構必須本地儲存；對于貼近市場、便利業務開展的相關數據，探索跨境有序流動，并明確跨境后的數據保護措施等。金融監管部門和網信部門加強監管協作，實現監管一致和信息共享，建立完善金融數據跨境傳輸的全過程監控機制。

（責任編輯：孟潔）

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