集建地入市增值收益調節金制度研究

余黎敏

［摘 要］調節金作為土地增值收益分配機制的重要組成部分，是國家參與入市收益分配的重要方式，影響著土地增值收益分配公平問題。本研究發現，各試驗區在調節金收繳過程中存在各地征繳標準差異性較大、征繳比例相對懸殊、城鎮分配層級不明晰的問題，可從規范稅費、加強專戶管理、明確分配層級三個層面規范增值收益調節金制度。

［關鍵詞］集體經營性建設用地；增值收益；調節金

［中圖分類號］F28文獻標志碼：A

伴隨著社會經濟的高速運行，在資本的催化作用下，城市化和工業化得到了迅速發展，各地區之間的要素流動也日趨頻繁。長期以來，農村集體擁有農村集體經營性建設用地（以下簡稱“集建地”）的所有權，主要將其用作內部鄉鎮企業的建設，不利于發揮閑置建設用地的增值效益。黨的十八屆三中全會明確提出，允許集建地以出讓、租賃、入股的方式進行流轉。

各級政府通過從土地入市和再轉讓過程中收繳調節金的方式參與分配。截至2018年底，全國集建地入市總計得到257億元價款，為國家增收了28.6億元調節金。為保障調節金的正常管理，各地出臺了相應的征管政策辦法。

目前，各地調節金征收比重差異較大，征收標準各行其是，缺乏普遍適用的制度指導。調節金作為政府參與入市土地收益分配的主要方式，其收繳方式不一致、收繳比例不穩定、收繳原則不明確等問題嚴重影響了政府參與收益分配的公正性。林超、曲衛東等學者認為，以成交總價款為收繳標準，忽視了政府及集體在入市中的分工付出［1］。石小石、白中科認為入市允許集體將閑置集建地流轉交易，致使政府喪失了部分財政收益［2］。吳昭軍認為不同地域調節金收繳比例存在較大差異，且缺乏法理依據，其合法性、權威性受到挑戰［3］。基于上述情況，本文針對集建地入市增值收益調節金制度進行研究，以期探索出符合現實需求的制度體系。

1 各試驗區土地增值收益調節金收繳與管理

1.1 各試驗區土地增值收益調節金收繳

通過研究各城鄉融合試驗區土地增值收益調節金收繳制度，除了傳統按照土地入市方式征繳土地增值收益調節金方式之外，收繳標準大致還有三種類型，分別為差別化征收、累進征收、按級征收。

1.1.1 差別化征收

廣東廣清接合片區的佛山市南海區按照入市方式（使用權出讓/轉讓）實行典型的差異化征收。具體辦法如下：依據“工用、商用、公共用”三類用途征繳調節金，其中，以“出讓”方式入市的土地根據若屬于“城市更新或農村綜合整治片區”，按照5 %～10 %的比例征繳調節金，其他區域10 %～15 %的比例繳納。入市方式為“轉讓”的根據“土地所有權”“房地產”，按照1.5 %～3.5 %的比例繳納，“直系親屬或公共福利事業”用途的以“贈與”方式轉讓的免收調節金。

1.1.2 累進征收

江蘇寧錫常接合片區的武進區根據入市方式（使用權出讓/轉讓）按成交價格和增值收益實行累進繳納調節金。其中，使用權的出讓按照成交價價款的20 %、30 %和40 %的比例分三級征收；以租賃、作價出資（入股）出讓的土地，按照租金、股份利息或紅利收入的20 %征收調節金。使用權轉讓的按照“出售”和“租賃、作價出資（入股）”兩種轉讓方式，根據增值收益征收30 %～50 %。以“交換”方式轉讓的，若存在補償差價，按照30 %的比例增收。同時，若產生相關稅費，由受讓方和轉讓方按規定繳納。

除江蘇省外，浙江省義烏市在土地增值收益收繳方面也實行累進征收制。與武進區略微不同的是，發生土地使用權出讓或租賃，義烏市以增值收益為基數，以三級超額累進的方式收繳。其中，未超出應扣項目50 %的部分，按30 %收繳；超過50 %且未超過100 %的部分，按40 %收繳；超過100 %的部分，按50 %收繳。

1.1.3 按級征收

重慶市大足區結合基準地價，按用途按地區制定了調節金具體的收繳比例。根據集建地歸屬的地理區位，按照三類鎮（街道）類型進行收繳。以協議方式入市為商業用地的，從土地純收益中收繳15 %～25 %的調節金；入市為工業用地的，從土地純收益中收繳10 %～20 %的調節金。以招拍掛的方式入市為商業用地的，從土地純收益中收繳10 %～20 %的調劑金；入市為工業用地的，從土地純收益中收繳5 %～15 %的調節金。

此外，山東、河南及四川也實行按級征繳。以基準地價覆蓋區位為標準，制定了具體的收繳辦法。例如河南建安區域內，若轉為商業用地，則根據基準地價所覆蓋的4級區域，按25 %～30 %的比例收繳；若轉為工業用地或公共用地，同理按照15 %～20 %的比例收繳。山東平度市根據土地區位所在的地價體系，按5 %～50 %不等的比例收繳調節金。四川郫都區按照13 %～40 %的比例收繳調節金。

1.2 各試驗區調節金管理辦法

調節金作為國家參與分配的合法形式，在自然資源部會同財政部等部門收繳后，目前各試驗區按照兩類方法進行管理：第一類是納入地方政府公共預算，在各級政府內部分配，并按照非稅收入統一管理；第二類是設立專項財政專戶，專款專用。

1.2.1 地方公共預算

在這種分配模式下，自然資源部等部門收繳調節金后，將其納入地方公共財政預算管理，按照一定的比例在鄉、鎮政府間進行分配，統籌用于鄉村建設、擴充集體資金、困難補助等。多地按照此方式對調節金進行管理。例如廣東、江蘇等地按照5∶5的比例在區、鎮（街道）進行分配；河南建安區按照區、鄉鎮（街道）4∶6的比例進行分配；江西收繳所得的調節金全數歸于地方國庫，按照地方公共預算統一管理，在區、鄉、村三級按比例進行分配。屬于鄉鎮集體所有的集體經營性建設用地，在區、鄉兩級按1∶9的比例分配；屬于村、組集體所有的集體經營性建設用地，在區、鄉、村三級按

1∶3∶6的比例分配。

1.2.2 財政專用賬戶

在這種分配模式下，自然資源部等部門收繳調節金后，將其納入專設的財政專戶管理。江蘇省常州市在收取土地增值調節金后，按照區與鎮（開發區）各50 %的比例分配，由區級統一安排使用，實行財政專戶管理，主要用于農村建設、環境整治、社保補助等。其中，鎮政府分配份額中的20 %由區政府統籌使用，主要作為農村“三權”抵押貸款風險的補償資金。

2 各地調節金征收制度比較分析

在《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）的規制下，各地制定了調節金收繳辦法。從各試驗區來看，制度設計方面雖有共通之處，但也存在較大的差異。

2.1 征繳標準尚不一致

根據《暫行辦法》，當集建地使用權人，以出售、交換、贈與、出租、作價出資（入股）或其他視同轉讓等方式取得再轉讓收益時，向國家繳納調節金。山東、河南、四川、重慶的部分地區以入市土地的地理區位為標準，根據不同入市方式和用地類型收繳土地增值收益調節金；廣東佛山地區實行差別化征收，以出讓方式入市的土地屬于“城市更新（‘三舊改造）或農村綜合整治片區”，當土地使用權發生再轉讓時，按照轉讓類別進行收繳調節金；浙江、江蘇部分地區實行分級累進繳納；吉林、江西的部分地區依照入市方式統一收繳調節金。由此可見，在農村地區土地增值調節金收繳方面，各試驗區存在較大的差異。調節金作為政府參與土地收益分配的主要來源，不同的收繳標準使得政府專項財政收入差額較大，進而影響各地區投入農村地區基礎設施建設的財政預算增額。同時，收繳調節金是建立城鄉統一的土地交易市場，構建統一的城鄉土地交易制度的重要措施。但本研究發現，僅浙江、江蘇的部分地區實行分級累進繳納，與土地增值稅實行四級超率累進稅率制的方式較為一致，其余地區在調節金收繳標準方面仍有很大差異。

2.2 征繳比例懸殊較大

《暫行辦法》中規定，在集建地入市或再轉讓過程中，政府可按照20 %～50 %的比例從土地增值收益中計提調節金。同時，當土地產權發生轉讓時，產權承受人需按照契約規定繳納一次性稅收，但目前契稅暫未將集建地入市納入繳納范疇，所以在此過程中需按3 %～5 %的比例繳納與契稅相當的調節金。整體來看，各試驗區之間制定的調節金收繳比例差異較大。浙江、吉林、江蘇、河南等地的調節金收繳比例基本與國家規定的比例持平，大致在18 %～50 %。江西、四川、重慶部分地區的調節金收繳比例略低，處在5 %～30 %。廣東佛山地區的增值收益調節金收繳比例整體較低，對于以出讓方式入市的工業用地繳納5 %，商業用地僅繳納10 %。根據不同區位的基準地價，山東平度地區調節金收繳的比例在5 %～50 %，其內部差異性較為明顯。此外，僅浙江、江蘇、江西、河南及四川五個地區在政策文件中規定受讓方需繳納3 %～4 %與契稅相一致的調節金，其他地區政策并未對此作出明確的規范性要求。整體來看，大部分地區的土地增值收益調節金的收繳比例相對較高，不同地區之間土地增值收益存在明顯的差異，各地區從中獲取的調節金收益差距較大，影響地方發展的平衡性。

2.3 城鎮分配層級不明晰

國家收取的調節金部分由政府作為非稅收入納入各級財政預算或財政專戶進行統一管理，并且根據土地的權屬，在各級政府間進行合理分配。通過研究發現，各試驗區城鎮各級政府間的分配比例尚不明晰，大部分地區參與分配政府層級也缺乏明確說明。其中，江蘇、廣東的部分地區僅在區、鎮政府按各50 %的分配比例進行分配，江蘇武進區額外規定將鎮政府收益的20 %劃歸到農村“三資”財政專戶進行管理；河南按照4∶6的分配比例在區、鎮二級政府間分配；浙江按6∶4在市、鎮街二級分配。由此可見，雖然上述地區在調節金分配過程中在區（市）、鎮（街道）實行二級分配且制定了具體的比例，但是并沒有對劃分的依據進行說明，缺少法理支持。僅江西片區根據土地所屬的產權對調節金的劃分進行說明，其中屬于村集體的按照1∶9的比例在區、鎮二級政府間分配，屬于鄉村集體所有的按照1∶3∶6的比例在區、鎮、鄉三級政府中進行分配。由于政府分配層級與分配比例不明確，各級政府在利益分配過程中缺乏約束性，收益分配缺乏公正性，進而影響了鄉村建設的資金投入力度。除此之外，各級政府在土地入市過程中扮演的角色不同，投入的成本也不同，若不明確規范各級政府的分配標準與分配方式，則會提高政府的工作成本，降低政府的工作效率。

3 完善土地增值收益調節金制度的對策建議

3.1 建立城鄉統一的稅收制度

首先，要盡快將入市增值收益調節金納入相關稅法建設工作。在法律上規范國家參與土地入市的初次分配和再轉讓分配稅收形式，對具體繳納的稅種和稅率進行合理安排，逐步實現契稅調節金、土地增值稅調節金等稅費并軌管理，逐步推動稅收整備工作步入正軌。其次，要通過法律明確入市增值收益的納稅對象、納稅義務人、收繳稅率、收繳比重。地理區位對土地價格具有決定性影響，在土地初次入市與再轉讓過程中，可將土地實際成交額作為納稅對象，以地理區位劃分為標準，參照江浙地區及國有土地增值稅繳納辦法，按增值額度，實行多級累進繳費制度。在確定稅收比重時，要充分發揮稅收的調節作用，平衡好入市增值收益與征地等其他土地流轉方式之間的地價差額。最后，國家在制定稅收政策法規時，要考慮到社會發展的平衡性，充分保障農民集體及集體成員的收益權。可適度降低初次入市土地增值稅收的比重，適度提升再轉讓增值稅收的占比，在初次分配時將更多的土地收益分配給農民集體及集體成員。

3.2 加強政府的專項費用收支管理

首先，要充分發揮政府在土地市場體系中的經濟管理職能，維護好土地增值收益分配秩序，可通過降低入市準入門檻、整合入市交易費用等方式降低土地交易成本。厘清各級政府在土地入市過程中所扮演的角色，要準確劃分自然資源局、財政局、稅務局等涉及土地增值收益分配管理職能部門的職責與權限，建立責任人負責制度，明確責任部門和相關責任人的權利與義務。同時，要最大化地避免政府機構職能錯位與交叉，有效避免財力、物力、人力資源的浪費。要加強各部門之間的合作，及時溝通土地增值收益調節金收繳與分配工作進展，優化政府分配結構，化解分配過程中的各類矛盾沖突。其次，土地增值稅費“取之于民”理應“用之于民”，要秉持專款專用原則，以鄉村振興為目標，提高土地出讓收入使用投入農業農村的比例。以保障和改善農民民生為優先方向，將更多的土地增值收益投入基礎設施建設、農村環境整治、生態補償、農村社保補助和特困救助等民生工程，增加政府財政預算中農村地區的預算份額，將農村經濟建設與發展作為縣域內政府工作的重點。

3.3 明確政府參與分配的層級

在土地市場交易過程中，應該加強私法規制，以法權形式確保各級政府參與利益分配博弈的合法性［4］。首先，要充分發揮政府參與增值收益分配的社會職能，在內部分配過程中要注重形式平等，明確政府參與土地增值收益分配的層級。可通過衡量各級政府所承擔的工作任務的繁雜程度，以及后續工作成本和需求預算，按照土地管轄范疇，確定區（市）、鎮、鄉三級政府之間的分配比例。其次，要保障基層政府分配過程中的實質性公平，適度擴大縣域范圍內的鎮、鄉政府土地增值收益調節金的分配占比，激發縣域內政府的工作積極性。

參考文獻

［1］林超，曲衛東，毛春悅. 集體經營性建設用地增值收益調節金制度探討——基于征繳視角及4個試點縣市的經驗分析［J］. 湖南農業大學學報（社會科學版），2019，20（1）：76-81.

［2］石小石，白中科. 集體經營性建設用地入市收益分配研究［J］. 中國土地，2016（1）：28-30.

［3］吳昭軍. 集體經營性建設用地土地增值收益分配：試點總結與制度設計［J］. 法學雜志，2019，40（4）：45-56.

［4］劉靖羽，尹奇，匡玥. 集體經營性建設用地入市中政府行為的博弈分析［J］. 河南農業大學學報，2016，50（6）：844-850.