基于社會資本視角下的政府形象塑造研究

徐玲玲

摘要：政府形象塑造對公眾的信任程度和滿意程度具有直接影響，目前關于政府形象的探討大多是基于政府行動層面的研究，缺乏對多主體的認知。如何提高政府的公信力，建設廉潔公正的政府形象，是政府迫切需要解決的問題。本文以社會資本為分析視角，對政務服務“好差評”制度塑造良好政府形象的策略進行分析，從社會信任、社會網絡和社會規范三個方面提出了優化對策。

關鍵詞：社會資本；政府形象塑造；政務服務“好差評”制度

政府形象是政府管理者和執行人員在行政系統的運行中采取的行動策略與開展的各項政治活動對社會所帶來的客觀影響和整體表現以及社會對政府行為產生的感知和評價。[1]大量研究顯示，政府形象會對城市經濟、區域發展產生重要影響。良好的政府形象可以有效提高公眾滿意度，營造良好的政治氛圍，積極提升政府的行政能力。當政府形象塑造不佳時，則會對政府的經濟、政治、文化等方面發展起到消極作用，公眾滿意度和政府公信力都會因此大打折扣。稍有不慎，還會陷入“塔西佗陷阱”。為了塑造良好的政府形象，更加充分實現政府的行政職能，2019年9月，李克強總理在作《政府工作報告》時第一次提出建立政務服務“好差評” 制度，三個月后，國務院辦公廳印發《關于建立政務服務“好差評” 制度提高政務服務水平的意見》。各地各層級地方政府紛紛采取措施層層落實、積極響應。目前，根據2022年《省級政府和重點城市一體化政務服務能力評估報告》，政務服務“好差評” 制度以五級評價法為基礎，各省市不斷創新，通過定期進行“好差評” 排名大幅提升了各地政府的行政效率，使得政府的公信力和公眾滿意度不斷上升。在現代化的背景下，政務服務“好差評” 制度的執行以有限的資源為依托，將互聯網的力量和公民政治參與的形式創新融合，對政府的形象塑造和宣傳起到了積極影響。

一、文獻回顧與理論基礎

（一）文獻回顧

20世紀90年代，我國學者對政府形象的塑造問題展開研究。此時的研究重點是探討改革開放背景下政府該如何塑造自己的形象從而對社會主義市場經濟產生積極推動作用。[2]由于實踐案例的缺乏，專家學者對政府形象塑造的操作執行層面未展開過多討論。[3]隨著公共關系理論被國內學者廣泛應用，公共關系和溝通載體成為研究政府形象的新生角度。近年來，隨著群體性事件突發，學界的關注重點開始轉向政府危機管理、輿論引導、輿情治理等方向。特別是在疫情的背景之下，大量專家學者針對疫情時代政府應當如何塑造自身形象以應對公共危機展開廣泛討論。[4]隨著網絡時代的快速變更，社會公眾與政府開始拓展新型的政民互動方式，學者以微博、微信、抖音等新媒體為切入點展開討論，總體而言，目前的研究忽視了政府形象塑造與政府工作績效提升之間的關系。

（二）理論基礎

法國社會學家皮埃爾·布爾迪厄最早對社會資本的概念進行了研究，羅伯特·帕特南將社會資本概念與公共政策、民主治理相結合。他認為社會資本是社會生活中某些有助于個體行動者更加有效地為共同目標而達成共同行動的特征，如信任、規范與網絡。[5]根據這一理論，本研究將社會資本的構成要素歸類為社會信任、社會網絡和社會規范，三者相互作用、相互促進。在社會資本理論中，政府形象塑造需要各個主體在互相信任的基礎上，依靠政民關系網絡，發揮社會規范體系的約束和保障作用。社會資本理論提出了政府形象的塑造與提升的新思路，而政務服務“好差評” 制度能夠對政府形象塑造產生一定積極作用，正是遵循這一邏輯，將社會資本、社會網絡、社會信任三者緊密相連，實現良性運轉。

二、社會資本相對缺乏：政府形象塑造的困境

近年來，我國面臨的國內外形勢發生著劇烈變化，公共危機事件層出不窮，政府形象面臨著一次又一次的大考。在SARS、汶川大地震、甲型H1N1流感和新冠病毒感染疫情等事件的沖擊下，各地各層級政府都一定程度上受到公眾信任下降的困擾，因此，政府形象塑造成為政府提高公眾滿意度、增強政府信任的重要突破口。為了提升并穩固政府形象，國家做出多方努力，創新完善政民溝通的多種渠道、優化增強營商環境、強化反腐敗力度，致力于建設人民滿意的服務型政府。但從社會資本的層面來看，政府形象塑造還存在以下薄弱點。

（一）社會信任不足

在社會資本中，社會信任處于首要核心地位，同樣也是政府形象塑造的重要支撐。社會利益與政府利益之所以能有效融合，有賴于良好信任基礎的構建。在政府形象的塑造中，如果政府與社會公眾之間缺乏良好的信任關系，就難以構建良好的政民互動網絡。在政府形象的塑造中，仍存在著社會信任不充分的現象，主要表現為制度信任薄弱和人際信任不足兩個方面。一方面，現代社會發展飛速，積累的問題也不斷增加，復雜性日益加深，公眾對政府有著越來越高的期望和要求。特別在疫情之下，政府面臨著艱巨的防控任務，社會公眾對政府累積的不良情緒日益高漲，時間一長，便會對政府形象產生反作用；另一方面，在政府形象塑造中，政府與公眾之間一直都是處于主動與被動的關系。社會公眾對于政府所發布的信息、頒布的政策文件通常都是處于被動接收的狀態，政治參與感的缺乏同樣削弱了政府形象塑造的有效性。

（二）社會網絡缺失

社會網絡作為政府形象塑造的重要支撐，也是提高公眾滿意度的關鍵路徑。良好政府形象的塑造離不開廣泛的社會參與。但實際由于種種限制因素，各地各級政府社會網絡存在著不同程度的缺失。一方面，社會各主體缺乏參與意識，政府形象塑造在營造過程中的參與人群有限，多是以政府、社會組織力量為主；另一方面，在固有觀念的影響下，行政執行人員在壓力型體制和行政動員下開展政府形象塑造工作，部分政府工作人員對政府的認識與定位還存在誤區，忽視政府工作的公共價值與多主體協作機制的構建，影響政府工作績效。在基層人員的執行工作中，由于未深化“以人為本”“執政為民” 思想，使得一些政務服務未能及時有效滿足公眾需求，影響了政府形象。

（三）社會規范滯后

在政府形象的塑造中，社會網絡行動既需要受到約束，也需要在行政人員發揮主動性的前提下實現積極影響，在這個過程中，社會規范的作用不容忽視。而對于關鍵轉型階段的政府來說，社會規范的滯后使得政府人員的行動與結構失衡，從而制約了政府良好形象的塑造。一方面，政府形象塑造的法制法規相對滯后，制度銜接不充分，在政府形象的塑造中，難以保障各主體的責任落實。同時，社會規范的缺失導致政府人員在實施行動時沒有明確的指導方向，最終會起到反作用；另一方面，政府形象塑造政民互動的社會規范缺失使得公民參與的積極性降低，當社會力量參與不足時，社會公眾缺乏獲取信息的有效渠道，社會力量參與不足，最終影響良好政府形象的塑造。

三、政務服務“好差評”制度執行中的政府形象塑造策略

政務服務“好差評” 制度是重大變革背景下政府信任和公眾滿意度提高的重要舉措，有效緩解了公民對政府的緊張情緒，創新了政府監管方式，提高了政務服務能力。社會資本視域下，“好差評” 工作在政府形象塑造中發揮著不容忽視的作用，對其進行分析，主要從積極強化社會信任、不斷擴展社會網絡和完善健全社會規范三個方面發力。

（一）積極強化社會信任

社會信任是行為主體對實施行動的心理期望，包括制度信任和人際信任兩個層面。在制度信任方面，政務服務“好差評” 制度的本質實際上是以制度化的形式將政府績效與公眾監督相結合。自建立以來，各地各級政府紛紛響應中央號召，推動“好差評” 制度順利執行，以推進“服務性政府” 的建設。2019年5月，國家一體化政務系統將全國各省市聯結在一起，為政務服務“好差評” 制度的運行提供了有效的實施保障。在人際信任方面，各地政府在政務服務網上分別設置專門的評價版塊，并建立健全“好差評” 信息公開公示制度，以“好評數” 和“差評量” 為依據積極開展競爭排名，提高行政效能。廣州、貴州等地創新打造閉環評價流程，實時推動機制改革，有效提高政府形象。政府將政務服務評價與互聯網有效結合，通過官方權威信息發布平臺保障公眾的知情權，當出現“差評” 時，第一時間整改、反饋、追評通報結果。在這種模式下，公眾、企業的辦事體驗提升，政府工作人員的工作績效顯著提升，無疑優化了政府形象。

（二）不斷豐富社會網絡

社會網絡由政府內部自上而下的縱向網絡和政務服務各主體之間的橫向網絡構成。在縱向網絡方面，自政務服務“好差評” 制度實施以來，各地各級政府紛紛積極參與一體化平臺建設，多個省市聯結國家系統，成立“好差評” 工作領導小組，明確責任，加強協調、統籌、管控。如甘肅蘭州組建25人的工作領導小組，常務副市長任組長，成員為具體執行操作人員，根據季度定期反饋推行情況，并將結果作為調整工作的依據。橫向網絡方面，政府大力開展社會動員工作，積極引導社會組織、企業參與政務服務“好差評” 制度的落實與執行，對基層執行人員進行專業化培訓，不斷加強對公民的宣傳和動員，形成政府、公眾、企業良性互動的政務服務評價體系，有效提高了公眾滿意度。此外，政府依靠大數據建立政務服務“好差評” 信息匯聚系統，形成以政務服務平臺為依托的“好差評” 制度管理系統，積極健全配套的“好差評” 評價反饋追蹤機制，不斷完善信息資源共享網絡，實現數據共享和社會監督。在政府和社會的努力下，政府形象塑造的關系網絡日漸豐富。[6]

（三）建立健全社會規范

社會規范為政府形象塑造提供規范性和有序性，是行政人員開展塑造活動的基礎，包括正式規范和非正式規范。從正式規范來看，自李克強總理2019年提出建立政務服務“好差評” 制度后，國務院辦公廳印發《關于建立政務服務“好差評” 制度提高政務服務水平的意見》，各省市結合實際情況及時下發各類針對性政策文件，在原有評價途徑的基礎上聯結小程序、公眾號、窗口評價等多種方式，通過“非常滿意” 到“非常不滿意” 的五級評價法開展“好差評” 評價工作。此外，還積極開展競爭排名，各省市按照服務事項和窗口定期發布“好評數” 與“差評數”，精確到具體的區、縣。從非正式規范來看，道德規范、公共精神也發揮著重要作用。政府工作人員堅持“以人民為中心” 的原則，突出政府的服務性導向，將政務服務評價的主動權交給社會公眾，并將評價結果和工作績效結合在一起，以“好評量” 和“差評量” 作為人員晉升、激勵獎懲的依據，實時督促排名靠后的部門和人員按時整改并追蹤反饋。在與公民的互動層面，公民獲取信息的渠道不斷拓寬，各地各級政府通過權威渠道定期向辦事公眾公布各省市、地區的“好評率”“差評率”，辦事企業和公眾對“好差評” 制度的參與感與整體感知度迅速上升，政府形象隨之有效提升。

四、結束語

社會資本具有增強政府信任、豐富社會網絡、激勵社會發展，構建良好政府形象等積極功能。本文以社會資本的積極功能為出發點，對政務服務“好差評” 制度有效塑造政府形象的路徑進行了探討，研究建議政府在今后的形象塑造中做到以下幾點：一是積極強化社會信任，加強政府管理理念的轉變，建立服務型政府。政府要改變原有單向行動的理念，充分發揮社會公眾在管理活動中的關鍵地位，并實現各項資源的合理配置。同時，政府要完善信息公開制度，保障公民的知情權，加強對政府行動的社會監督和內部監督，提高政府信任；二是建構政府、社會、公眾等多主體良性的合作網絡，提升社會資本。在政府形象塑造中，社會關系網絡是多個主體在政府指導下互動的載體，促進各項活動的合作與協調。在政務服務“好差評” 制度的執行中，中央政府和地方政府作為指導者，通過社會組織、社區精英起模范帶頭作用，將政民互動和政務服務評價有效結合在一起，在變化復雜的現代化背景下實現政府形象的迅速提升；三是完善各項規范制度，為政府形象塑造提供制度保障和政策指導，既要重視正式規范，又要重視非正式規范的深化。在疫情的影響下，公民情緒變化波動大，需要在政府的行動中得到對公共利益的肯定。非正式規范表現為政府工作人員在自身工作中堅持“以人為本” 原則，實現工作態度、行為觀念服務導向轉變，提高政府公信力。

參考文獻：

[1] 郭惠民.國際公共關系教程[M].上海：復旦大學出版社，1996.

[2] 趙勁夫.市場經濟中的政府形象[M].北京：中共中央黨校出版社，1996.

[3] 胡寧生.中國政府形象戰略[M].北京：中共中央黨校出版社， 1998.

[4] 尹曉楠，方雪琴.危機修辭視域下的政府形象傳播：以“新冠肺炎”疫情事件中河南形象傳播為例[J].新聞愛好者， 2020，（3）：41-44.

[5] [美]羅伯特·D.帕特南.使民主運轉起來[M].王列，賴海榕，譯.南昌：江西人民出版社，2001.

[6] 沈麗琴.地方政府實施政務服務“好差評”制度的成效及其優化[J].中國行政管理，2020，（12）：144-146.