黨建引領民族地區基層社會治理的價值導向、現實障礙與破解對策
——基于恩施土家族苗族自治州的調查與思考

余 冬 林 陳 常 弋

(1.中南民族大學 馬克思主義學院,湖北 武漢 430070;2.武漢輕工大學 經濟學院,湖北 武漢 430048)

黨的二十大報告指出,以鑄牢中華民族共同體意識為主線,堅定不移走中國特色解決民族問題的正確道路,堅持和完善民族區域自治制度,加強和改進黨的民族工作,全面推進民族團結進步事業[1]。中國特色社會主義進入新時代,黨的民族工作面臨許多新情況新挑戰,做好新時代黨的民族工作,尤需完整準確把握習近平總書記關于加強和改進民族工作的重要思想,不折不扣貫徹落實黨中央作出的新部署、提出的新要求,牢牢把握鑄牢中華民族共同體意識這個主線,教育引導各族人民牢固樹立休戚與共、榮辱與共、生死與共、命運與共的共同體理念,將民族工作做好做細做扎實,讓黨和人民的事業煥發出新的蓬勃生機[2]。

我國有廣大民族地區,對民族地區的治理是國家治理體系的重要組成部分,創新民族地區基層社會治理,是我國建設和諧社會的重要方面。本研究以恩施土家族苗族自治州為例,將黨建引領民族地區基層社會治理的價值導向作為理論基礎和研究切入點,凝煉民族地區黨建引領基層社會治理中取得的成效,歸納和總結可復制、可推廣、可借鑒的典型經驗,并著眼于新時代民族地區基層社會治理面臨的新挑戰、新問題,有針對性地提出相應的破解對策。因此,將恩施土家族苗族自治州黨建引領基層治理的實踐經驗進行充分總結與凝煉,必將對其他地區推進黨建引領基層社會治理新實踐提供有益參考和借鑒。

一、黨建引領民族地區基層社會治理的價值導向

(一)牢牢把握增強基層社會治理能力的根本遵循

習近平總書記在黨的十九大報告中已提出:“打造共建共治共享的社會治理格局”“加強社區治理體系建設,推動社會治理重心向基層下移,發揮社會組織作用,實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。”[3]習近平總書記在黨的二十大報告中再次強調:“完善社會治理體系,健全共建共治共享的社會治理制度。”[4]尤其是在廣大民族地區,推進黨建引領基層社會治理不僅是堅持黨的全面領導的重要保障,更是黨聯系群眾的關鍵所在。

第一,堅決走符合民族地區特色的科學發展之路。在深刻領會黨的二十大報告中關于堅持和完善社會治理制度的重大部署的基礎上,結合民族地區實際,準確把握健全充滿活力的基層群眾自治制度、構建基層社會治理新格局的戰略布局。全面深入持久開展民族團結進步創建,固根基、揚優勢、補短板、強弱項,有效推進民族地區基層社會治理現代化,促進民族地區經濟社會發展,不斷提升民族地區群眾生活水平。

第二,堅持黨建引領民族地區基層社會治理的創新發展。我國是一個幅員遼闊的統一的多民族國家,其民族構成、民族分布、民族文化及各少數民族地區的自然區位、經濟社會發展水平等均存在差異。民族地區的基層社會治理既關系當地的和諧與發展,更關乎國家的穩定與繁榮[5]。因此,要堅持黨建引領,堅決維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統一領導,不折不扣地貫徹落實中央部署,不斷完善民族地區基層社會治理體系。

(二)深刻認識黨建引領創新民族地區基層社會治理要義

黨的二十大報告提出的基層黨組織的建設目標,即要“建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘”,其中的“領導基層治理”更是黨的二十大對基層黨組織職能的全新定位。近年來,隨著基層黨組織職能發生轉變,全國各地均積極響應,積極試點,探索出許多將黨建與基層社區治理相結合的新思路、新方法,使黨的執政基礎更加堅實,也使黨建引領基層社會治理更加有效。我們黨勇于進行理論探索和創新,以全新的視野深化對共產黨執政規律、人類社會發展規律、社會主義建設規律的認識,取得重大理論創新成果[6]。因此,基層社會治理創新要找到癥結和破解之策,要在適應民族地區社會主要矛盾轉化的變化基礎上,有效提升經濟社會發展質量,不斷滿足人民群眾對美好生活的需要。

(三)民族地區的特殊性決定基層社會治理創新是必由路徑

民族地區的基層社會治理創新是極度緊要與迫切的,特別是進入新世紀以來,隨著我國經濟社會的快速發展,民族地區基層社會治理所面臨的問題更加特殊,局面更加復雜[7]。因此,民族地區基層社會治理創新既要考量全國共性,又要聯系地方實際,任務依然十分艱巨。民族地區基層社會治理要因地制宜,密切結合實際,要堅決以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引,把握大政方針與具體政策,切實團結各族人民群眾,為黨的長期執政夯實基礎。

黨建引領是民族地區基層社會治理創新的重要“武器”。黨的政治建設是黨的根本性建設[8],因此,要激發黨建引領在民族地區基層社會治理中的功能與活力,不折不扣地貫徹落實中央部署,在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路上同黨中央保持高度一致。通過倡導社會主義核心價值觀,促使民族地區的廣大人民群眾在思想意識上達成共識。通過黨建引領民族地區基層社會治理,有效增強基層黨組織的領導力、號召力、凝聚力和戰斗力[9]。

二、黨建引領的創新實踐——基于恩施土家族苗族自治州的實證調查

民族地區的特殊性決定了其社會治理必然具備廣泛的內涵面向。面對基層社會治理存在的問題,恩施土家族苗族自治州積極探索新的社會治理體系,初步形成了“一核兩翼多元”城市基層黨建一體化格局。湖北省恩施土家族苗族自治州地處武陵山腹地,是革命老區、三峽庫區,面積2.4萬平方公里,轄2個市、6個縣,總人口402萬人,有土家族、苗族、侗族等28個少數民族。恩施擁有秀美的山川、迷人的風景、厚重的人文歷史與獨特的風土人情,也是全國具有鮮明特色的少數民族地區之一。

近年來,在恩施州委、州政府的正確引領下,各級黨組織圍繞加快建設“兩山”實踐創新示范區目標定位,抓實“立足大生態、構建大交通、發展大旅游、打造大產業”四大舉措,彰顯“土、硒、茶、涼、綠”五大優勢。全州聚力鄉村振興重點任務,牢牢把握駐村工作隊這支關鍵隊伍,選優配強駐村第一書記和隊員,嚴格駐村工作隊“住在村、吃在村、工作在村”工作要求,累計向2118個村(社區)選派6110名駐村干部(含中央、省派駐村干部),其中第一書記2060人,并將村“兩委”、駐村工作隊和包村干部整合組建駐村“尖刀班”,明確責任體系,強化隊伍建設,豐富工作內容,催生鄉村治理新動能。聚焦推動城市基層社會治理實現更高質量發展的目標定位,逐步構建以社區黨組織為核心,以駐區單位、社會組織為依托,以居委會、業委會、物業公司、群眾團體等多元主體為基石的“一核兩翼多元”城市基層黨建一體化格局,探索形成符合其特點的黨建引領城市基層社會治理的有效路徑,進一步拉近黨群干群關系,激發社區黨員干部群眾民主規范自治的積極性,實現資源力量由分散化向集中化轉變,共建工作由碎片化向系統化成型,治理服務由粗放式向精細化提升,社區基層自治能力和服務水平穩步提升。推動黨建與中心工作深度融合,取得了突出成績。各級黨組織呈現奮勇爭先的工作態勢,基層黨員敢于擔當、善于作為,基層黨建工作獨具特色和亮點,為我國其他民族地區基層黨建創新提供有益啟示。

(一)網格細化,形成基層社會治理協作合力

立足黨建引領,將網格化管理融入基層社會治理各領域和全過程,著力將黨建平臺、社區治理平臺、志愿服務平臺“三平臺融合”,因地制宜劃分網格,構建精細化管理、人性化服務、多元化參與的基層社會治理網格化體系,以“小網格”提升基層社會治理精準度,不斷優化治理效能,激活基層社會治理“大合力”。

第一,“共同締造”促自治。制定深化共同締造推進黨建引領基層社會治理工作方案,從織密組織、建強隊伍、搭建平臺、建章立制四個方面著力,充分發揮網格員活戶籍、活檔案、活地圖的“三活”優勢,逐步摸清網格內“人、情、地、事、物、組織”等要素,并依托社會治理聯動指揮平臺建立云基礎數據庫,激發群眾自治內生動力,探索出一批可復制、可推廣的經驗和做法,“六同治理”“五議工作法”等多次被省級主流媒體宣傳推介,對其他地區基層社會治理提供有益參考。

第二,“五社聯動”促善治。在社區、社會組織、社工、社會資源、社區自治組織“五社聯動”下,依托社區新時代文明實踐站,組建志愿服務隊伍,引導志愿服務向專業化、組織化方向發展,不斷發揮社會工作的專業優勢,賦能社區社會組織、社區志愿者和社區居民,發掘和利用社區公益慈善資源,提升社區治理效能。近年來,培育小棉襖、畢茲卡等24家專業社工組織,組建287支志愿服務隊、638個社區社會組織,聚焦困難幫扶、居家養老、兒童成長等多個領域,專業服務超10萬人次。

第三,“四級聯辦”促精治。建立重大事項市領導牽頭領辦、復雜事項部門認責承辦、一般事項社區“大黨委”聯動交辦、具體事項居民協商議辦的“四級聯辦”工作機制,把“服務窗口”搬到群眾家門口,常態化深入小區、樓棟、居民家中開展便民服務、解決生活難題。以多種形式的宣傳鼓勵轄區群眾積極配合和主動參與,實現社會服務“零距離”、居民訴求“全響應”跨部門、跨層級、跨區域解決各類糾紛5800余個,辦實事1.6萬余件。比如恩施土家族苗族自治州利川市清江村,該村建立了村級“基礎大數據庫、惠民數據庫、電子共享材料庫”三大數據庫,將農民辦事的17個高頻事項及13個證明事項納入平臺,村民辦事的“菜單”由“紙質菜單”變為“電子菜單”,同時開發電子印章模塊,實現證明事項“不見面審批”“農民辦事不出戶”。

(二)“三治融合”,推進多元治理模式

以群眾需求為目標,堅持農民主體地位,推進“自治+法治+德治”融合,強化駐村“尖刀班”作用,發揮鄉村治理“乘數效應”。

第一,以“自治”為基。推行積分制、清單制工作模式,全覆蓋開展積分制管理試點,建立村級“紅黑榜”,開設積分超市,動態展示每戶積分,有效激活村民參與鄉村治理的積極性主動性;建立村級辦事事項清單制,明確責任清單、任務清單和活動清單,推動小微權力在陽光下運行。如恩施市推行的“院落黨建”新模式,就是針對鄉村“熟人社會”特點,將散居院落劃分為特色單元,組建院落黨小組,由村民選出有威望、群眾認可度高的老黨員、村醫等作為組長或院落長,組建“兩長四員”(黨小組長、村民小組長,衛生員、宣傳員、調解員、聯防員)隊伍,促進農村基層黨組織規范提升和農村黨員教育管理,激發農村黨員活力。

第二,以“德治”為先。以村規民約、紅白理事會為抓手,依托家風家教助廉基地,開設“法德大講堂”,設置“清廉圖書角”,增強道德輻射帶動作用;以“最美家庭”評選、十星級文明戶評選、見義勇為表彰獎勵等活動為載體,營造人人點贊最美、人人爭當最美的向上向善風氣。如鶴峰縣李橋村以新時代文明實踐站為基礎,以志愿服務為支撐,搭建青年公益、新鄉賢調解、老年托養、兒童托管4個平臺,建設創新打造“本地好人幫”志愿服務品牌,直通鄉村治理“神經末梢”,實現正能量傳遞、互動的良性循環,推動良好家風、文明鄉風的賡續傳承。

第三,以“法治”為本。按照“重心再下移,加強村一級”的思路,推進執法人員下沉一線,開展“千場宣講”活動,建設村級綜治工作中心,落實“一村一(輔)警”“一村一法律顧問”,創新發展新時代“楓橋經驗”,建立訴調對接、警情推送制度,打造多元化、合成式的矛盾糾紛排查化解工作體系,建成全國民主法治示范村16個,獨特的治理經驗推動了恩施州綜治工作邁上新臺階。

(三)“三力齊發”,夯實鄉村治理保障

始終強化駐村“尖刀班”隊伍保障,從后勤保障、能力提升、資金投入上“三力齊發”,強化鄉村治理隊伍建設,不斷夯實鄉村治理保障水平。

第一,在后勤保障上發力。嚴格落實村級組織運轉經費保障,按照村主職每年報酬不低于4萬元、副職報酬不低于主職70%、村辦公經費不低于2萬元、村級事務必要支出經費不低于5萬元的標準全面提升村級工作保障。

第二,在能力提升上發力。每年按照“州級示范、縣級覆蓋”原則,對駐村工作隊員、村“兩委”干部、鄉鎮干部、換屆后新任領導干部實行全員輪訓。通過“走出去學、引進來教”,推動思想破冰,以武漢市對口幫扶為契機,選派20名鄉(鎮、街道)黨(工)委書記和339名村(社區)黨組織書記赴武漢市先進鄉村跟班學習,委托浙江大學等高等院校開展理論提升集中培訓;探索開展“書記論壇”活動,通過集中研討統籌“看典型、學理論、講經驗、議方法、對標做”,有力推動基層黨組織書記解放思想、更新觀念。

第三,在資金投入上發力。建立完善財政涉農資金統籌整合機制,按照“大類間統籌、大類內打通”原則,實行跨部門、跨年度、跨層級統籌,為鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接提供強有力的資金保障。同時,積極拓寬農村融資渠道,引導金融資本向農村有序流動。

三、黨建引領民族地區基層社會治理所面臨的現實障礙

基于恩施土家族苗族自治州在基層社會治理中存在的問題分析發現,民族地區基層社會治理的長久發展面臨著類似于恩施土家族苗族自治州一樣的現實困境。中國特色社會主義進入新時代,我國民族地區基層社會建設取得了舉世矚目的歷史性成就,但隨著國內、國際形勢的深刻變化,我國民族地區基層社會治理面臨著一些新矛盾、新困境[10]。面對國內外復雜的社會形勢,我們需要深刻探討和反思基層社區治理中所呈現出來的經驗和教訓,如何適應經濟與社會發展新形勢下基層社會建設和治理的新要求,如何進一步加強基層黨組織的核心領導作用,如何更有效地動員廣大民眾參與到基層社會建設中來,如何激發基層自治組織參與社區建設的活力,如何協調政府、社區與社會的關系,是新時代基層社會治理應有的學術觀照與實踐反思[11]。

(一)治理實踐中基層自治組織“行政慣性”與基層現實脫嵌

第一,“去行政化”治理改革受限。近年來,恩施土家族苗族自治州在建設服務型政府的時代背景下,政府通過“去行政化”推動政府服務方式轉變,不斷改變過去“命令式”的管理方式,提升人民群眾對黨委政府的滿意度、認同感。對恩施土家族苗族自治州來講,“去行政化”體現在陣地,關鍵是干部,落實于服務,以群眾感受和需求為導向,不斷淡化基層“行政”色彩。當前,行政審批工作中心逐漸向社區轉移,各級部門紛紛“爭奪”村委會墻上“C位”,基層黨群服務中心成為部門工作的展示區。恩施土家族苗族自治州某些組織陣地并不考慮各項功能設置布局合不合理、接不接地氣,而是一味完成任務,進行簡單拼湊,群眾使用率、認可度并不高。這些“形式主義建設”“重建不重用”“有場所無活動”等組織陣地問題,成為干群“連心路”上的“絆腳石”。

第二,“行政慣性”亟需改變。民族地區基層自治組織(村委會、居委會等)作為社會治理中的重要主體,在基層社會治理中發揮著“上傳下達”的橋梁作用,“對下”則為收集群眾的訴求和呼聲,解決群眾實際問題[12];“對上”則為傳達上級政府的各種文件精神,配合社區建設和治理。恩施土家族苗族自治州自治組織在基層社會治理中的橋梁和紐帶角色,一方面推進基層社會治理政策的貫徹和實施,另一方面對基層政府與基層群眾的“雙重負責”機制又容易導致基層自治組織在具體工作中的“左右為難”,不得不在“夾縫中”開展工作。基層自治組織受到來自于基層政府工作壓力的傳遞,群眾生活的大小事務大部分由社區解決,導致行政化傾向嚴重。法律定位為基層群眾性自治組織已經成為基層政府或其派出機構的“腿”,基層政府以行政管理的方式向其布置行政工作,并決定基層工作的內容和形式,安排大量的行政事務、檢查評比、會議臺賬等。事務性的工作占用了基層干部下基層走訪的時間和精力,基層自治組織的行政化傾向擠壓了居民自治的空間,導致基層社區自治功能的弱化。大部分基層干部承擔著上級分派下來的多重任務,忙于事務、疲于檢查,困于文山會海,“閉門造車”“紙上談兵”等不良作風紛紛顯露出來,導致基層自治組織“事務性工作多、自主性工作少”,長期形成的基層社會治理的“行政慣性”需要改變。

(二)慈善式幫扶導致底層群體參與社會治理的主體性缺失

第一,底層群體的生存狀況與社會心態存在偏差。生活在社會邊緣的底層群體是社會各個階層中經濟承受能力和心理承受能力最弱的群體,是民族地區社會治理的薄弱環節。民族地區在精準扶貧、鄉村振興等戰略背景下,社會各界集中全力對底層群體展開幫扶。然而,在扶貧幫困、脫貧致富的具體實踐中,更多地強調政府、社區、基層自治組織的責任和擔當,而較少關注幫扶對象對社會的回報和責任,從而導致部分幫扶對象“只想獲取,不想奉獻”,對于民族地區社區建設和治理擺出一副“事不關己,高高掛起”的姿態,甘愿做社區建設的“旁觀者”。為人民服務是黨和政府義不容辭的責任和義務。但是,在現實中,極少數居民經常容易把基層干部對居民的服務看成一種變了味的“理所應當”。

第二,“施舍式”的治理彈性欠缺。社區治理不是社區慈善,社區慈善是一種施舍式的治理邏輯,嚴重阻礙民眾主體性意識和參與社區治理主動性的開發,導致群眾向“施舍”民眾的退化。社區居民容易養成“我窮我該要”“等著要”甚至“不要白不要”的心態,社區民眾參與意愿被削弱,其主體性遭遇外吞噬。社會治理是人民群眾主體性生成的過程,底層群體的主體性培育應該是基層社會治理的重要內容,當前社區治理面臨的深層問題是“社會無行動,群眾不行動”。基層政府的“長官意識”形成的社區行政邏輯導致基層社會治理遭遇人民群眾的“理性無知”,而對底層群體的施舍式幫扶邏輯又加強了這種“理性無知”[13]。底層群體在基層社會治理和建設中同樣是參與主體,這種主體性應該更多地表現為底層群體的自助互助、政府和基層自治組織的引導和協助,而不應該是無原則的“有求必應”和“保姆式的服務”。

(三)“常態化”治理與“非常態化”治理的情境轉換錯配

第一,常態治理“碎片化”與非常態治理“動員化”出現結構倒懸。當前,恩施土家族苗族自治州面臨著兩種治理情境,一種在確定性事件常態化治理的基礎上,主要處理一些模式化的日常事務;另一種則為基于某些突發性事件的非常態化治理,主要處理臨時出現的非日常事務。常態治理的“碎片化”與非常態治理的“動員化”出現失衡,帶來的治理困境往往成為制約治理效能提升的障礙,大量的專項檢查與績效考核對基層造成一定負擔。

第二,政治“錦標賽”帶來的工作任務劇增。在行政發包制模式下,恩施土家族苗族自治州政府擁有目標考核與人事任免權力,下級政府則擁有一定程度的自由裁量權。在層層篩選與結果考核的模式下,地方官員不得不提高政策執行標準,以此獲取比較優勢、謀求晉升保障。在特定經濟理性的驅動下,恩施土家族苗族自治州政府官員積極開展政治“錦標賽”,主動提出更高的經濟發展目標,推動地方的經濟增長,同時也造成重復建設和資源浪費等問題。在“橫向競爭”與“縱向發包”的雙重影響下,自由裁量權與事權正逐步下放,相關考核指標不斷增多,基層工作任務持續增加。

四、黨建引領民族地區基層社會治理的破解之道

恩施土家族苗族自治州結合自身特點,勾勒出富有特色的社會治理體系,對于其他民族地區社會治理工作有著典型示范效應。但調研也發現,廣大人民群眾的價值取向應以社會主義核心價值觀為引領,在充分吸收借鑒少數民族優秀傳統文化的基礎上,在與其他民族的交往、交流、交融中形成共識,筑牢深層次的民族團結、民族和睦意識[14]。同其他民族地區社會治理工作一樣,恩施土家族苗族自治州社會治理體系建設也正遭遇瓶頸,亟待進一步完善。進一步推動民族地區基層社會治理創新,關鍵在于謀劃新思路、拓展新空間、激發新活力,有效推進黨建與民族地區基層社會治理的有效銜接,切實打通基層社會治理的“最后一公里”,積極打造民族地區基層社會治理的特色文化品牌,最終實現民族地區的善治,進而促進民族團結[15]。

(一)區域共建:以社區黨組織為核心

第一,鑄牢中華民族共同體意識。新時代黨的民族工作的“綱”則是鑄牢中華民族共同體意識,所有工作都要向此聚焦[16]。堅持和完善共建共治共享的社會治理制度,站穩人民立場,持續夯實基層“戰斗堡壘”,充分發揮基層黨組織的作用,開展定點包聯,鍛煉黨員干部聯系和服務群眾能力,不斷凝聚基層干事活力,激勵基層黨員干部的帶動引領作用,持續加強基層干部隊伍建設,選優配強村兩委班子,大力培育農村致富帶頭人,為鄉村振興提供源源不斷的動力。扶持發展“一村一品”特色經濟,增強“輸血”功能,為壯大村集體經濟提供保障,推動基層社會治理水平和能力提升。

第二,建立聯合型區域化黨建組織實體。以社區黨組織為“圓心”,統籌轄區內機關企事業單位、社會組織等黨組織成立社區“大黨委”,圍繞“黨建工作聯做、黨建資源聯享、精神文明聯創、服務難題聯解、公益事業聯辦、生活環境聯建”的共同目標取向,在維持原有組織架構和隸屬關系的前提下,精準對接社區、單位、居民之間的利益契合點和需求連接處,共同建立聯合型區域化黨建組織實體。同時,以社區“大黨委”為基礎,吸納社區內的居民小區、物業公司、新興組織等其他多元黨組織擴建社區“黨建聯盟”,實行實事聯辦、服務共享,形成社區黨組織、社區“大黨委”和社區“黨建聯盟”三級遞進架構的區域化共建機制。

(二)議事協商:以聯系和聯席為依托

第一,“組織建設”與“科學決策”相統一。基層民主協商能否順利推進,政策能否有效實施,根本在于基層組織,關鍵在于黨的領導。充分發揮基層黨組織在基層協商中的領導核心作用,使基層黨組織成為服務基層發展的領導者、推動者和組織者。把黨的領導貫穿于基層協商全過程和工作各方面,充分發揮黨的把關定向作用,使基層民主協商始終沿著正確的政治方向發展,實現村級事務民主科學決策,促進基層社會和諧穩定。

第二,“協商能力”與“民主價值”相統一。擴大群眾參與是實現基層協商民主的基礎保證。基層民主協商不僅是全過程人民民主的重要實現形式,更是基層群眾自治制度的主要內容之一,其實質就是保證和實現群眾廣泛、有序的政治參與。在“村事民議”中,始終堅持以人民為中心,堅持村民自治,引導動員組織村民廣泛參與村級事務協商決策,在提事、議事、決事、辦事、評事全過程中充分體現人民群眾主體地位,充分發揮群眾自治作用,讓群眾在民主協商中表達訴求、化解矛盾、增進共識、解決問題,實現“民事民提、民事民議、民事民治、民事民享”的目標,保障群眾充分的民主政治權利。

第三,“制度建設”與“法制體系”相統一。建立制度機制是開展基層協商工作的前提條件,制度建設是推進法治社會建設和構建基層社會治理體系的必然要求,是保障基層民主協商科學決策,持續運轉的根本所在。依法建立協商制度機制和基本程序,對于基層民主實踐結果起著關鍵作用。以法律法規為依據,以政策規定為抓手,把民主議事協商依法納入村民自治章程和村民自治制度,規范建立議事協商的運行機制和操作程序,提高議事協商的合法性、有效性和科學性,使民主協商步入法治化、規范化、制度化軌道,確保協商活動依法有序開展,協商結果合法有效滿意,達到良法善治的目的。不僅使基層依法自治水平持續提高,也推進自治、法治、德治為一體的基層社會治理體系加速形成。

第四,“監督問效”與“協商效果”相統一。加強監督問效是確保基層協商效果的重要手段。實施監督是保障全面準確貫徹落實政策制度,維護國家集體利益和群眾合法權益,確保民主協商合法有效,協商成果有效落實的重要手段和方式。在基層民主協商中高度重視監督工作,充分發揮村務監督委員會監督職能和群眾監督權利作用,始終將監督置于民主協商的事前、事中和事后全過程。形成協商成果后,以監督推動協商成果轉化落實,以問效實行反饋評價機制,確保群眾對協商成果落實滿意,基層民主協商質效和水平明顯提高。

(三)互聯互動:以常態化溝通為導向

第一,突出“廣泛性”,激活“業主”共建意識。樹立群眾“業主”意識,完善以基層村、社區為基礎、全社會共同參與的基層社會治理新格局,依靠群眾統籌抓好脫貧攻堅、基層社會治理與鄉村振興的有機銜接、高效推進。要厘清群眾自治組織和廣大群眾間的職責定位,加強協作共建,拓寬群眾參與社會治理的范圍和途徑,鼓勵群眾代表參會議政,將決策過程有效轉化為集中傾聽民意的過程,將信息結果反饋有效轉化為政策制定依據,把密切干群關系融會貫通于社會治理始末,全方位激發群眾建言獻策的積極性,進一步提高決策部署的科學性、精準性、廣泛性,營造人人參與共建美好家園的濃厚氛圍,不斷推進民族地區基層社會治理繁榮發展。

第二,突出“效能性”,激發“判官”共治意識。群眾的事多同群眾商量,群眾的事多依靠群眾。要堅持群眾觀點和群眾路線,引導人民群眾依法行使民主權利,堅持把共治作為創新基層社會治理結構、重塑文明鄉風秩序、提升民主自治水平的鍛造平臺。在法治框架下,最大化發揮群眾牽引輔助作用,推動由村、社區干部單邊作戰到小組班子、婦女代表、黨員代表、復退軍人等廣大群眾協同共治的轉型,不斷壯大群防群治的力量。以“一事一議”會議、民主聽證等為主要形式搭建相互學習、相互借鑒、相互促進的“大舞臺”,集眾智解難題,集眾力助推“自治、法治、德治”一體化社會基層社會治理新秩序。

第三,突出“普惠性”,激勵“共同體”共享意識。在探索黨建引領城市基層社會治理工作中,一個轄區內的黨組織、社會組織、企事業單位、業委會、居民群眾等社會力量既是社會治理的參與者和見證者,又是社會治理的共享者。不但把“蛋糕”做大,還把“蛋糕”分好。要統籌整合轄區資源,在黨組織協同作戰、資金項目安排部署上,牢固樹立“一盤棋”思維,緊緊擰成“一根繩”,同心同向發力,優先解決群眾關心關切的共性問題,扎實推進普惠性、基礎性民生設施建設,全面提高公共服務資源共享水平。

(四)考核評價:以黨建責任人為主體

第一,推動基層行政管理體制改革。加大民族地區基層黨建工作的區域化改革探索推進力度,建立容錯機制、力戒形式主義,真正為基層黨員干部減負,通過不斷完善考核體系,進一步強化重在平時、考在日常和重實干、重落實的鮮明導向,讓基層黨員干部們在日常工作中能夠負重更少、干勁更足。一定程度上調整和完善基層評價體系的主要內容、主要標準,構建激勵性兼具約束性的基層考核評價體系。

第二,理順基層社會治理工作機制。鼓勵各級、各地區因地制宜地嘗試探索,通過多種形式、各種行之有效的方式延伸基層黨組織的引領力。充分研究考慮基層治理的實際需要,合理劃分基層政府與上下級職能部門各自的責任與邊界,明確基層的主要工作任務與職能定位,在理順權責關系的基礎上,防止上級向基層“轉嫁”職責,讓基層干部疲于應對。

第三,推動各類組織在基層治理中創新發展。社會需求在多元復雜的環境下,基層力量需借助不同組織作用,創建更大的利益共同體,以此尋求更多的利益結合點。同時,建立健全群眾參與基層社會治理的工作機制,通過充分調動基層群眾性自治組織的積極性,創新其吸納方式,更好地激發和引導民族地區廣大人民群眾的積極性,使其主動地參與到當地基層社會治理的各個層面。

(五)文化塑魂:以便民服務為宗旨

第一,形成“黨建+基層社會治理”的創新工作思路共識。讓黨建與民族地區社會治理有效銜接、相互促進。其次,要堅持以人民為中心,推動普惠、共享的發展,用“服務型”治理取代“管控式”治理,切實提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。再次,要創新謀劃推進民族地區基層黨建工作,破除束縛、打通圍墻和壁壘,在更大范圍、更寬領域、更深層次實現構建融合互通的聯動治理格局。

第二,打造“黨建+民族文化”品牌。推進中國式現代化需要強大的物質力量,也需要強大的精神力量。打造“民族文化”品牌,就是要激發各民族文化創新創造活力,更有效地推動民族地區優秀傳統文化創造性轉化、創新性發展,不斷滿足人民群眾多樣化、多層次、多方面的精神文化需求,不斷提高人民群眾的現代文明程度,不斷鞏固各民族團結奮斗的共同思想基礎。要充分考慮民族地區具有的地域性、包容性、傳承性、群眾性和時代性等特征,做好研究、開發、宣傳、推介等方面的工作,把傳統文化保護納入經濟和社會發展規劃、城鄉建設規劃,加強各族群眾生產生活、民族服飾、文化藝術、民族節慶等傳統文化的挖掘整理,如在建筑主體和外觀設計上融入民族文化元素,體現少數民族特點,以此增強黨在民族地區的親和力,并推動民族文化傳承。再次,要積極打造“黨建+紅色文化”品牌,將紅色元素與民族地區有機融合,不斷激勵青年黨員重拾對紅色文化的溫情與敬意。

第三,深化提升黨建引領基層社會治理示范區創建。深化推進街道管理體制改革工作,建立健全街道運行機制。深化“小區培基”工程,進一步優化小區黨組織設置,推進組織觸角延伸和工作覆蓋。常態化推動資源服務平臺下沉,深入推進社區減負增效行動,不斷構建“自治、法治、德治、智治”相結合的基層治理體系。

五、結 語

中國是統一的多民族國家,民族工作在國家治理中占據重要地位,中國取得舉世矚目的成就,得益于中國共產黨領導下的有效治理體制,這是中華人民共和國成立70多年來有效治理和治理優勢的根源[17]。而中華民族共同體意識也逐步形成并不斷得到加強,成為民族地區治理的強大精神力量,呈現出頻繁互動、交融共生的歷史格局。

加強和創新基層社會治理的生動實踐證明,實現經濟社會跨越發展、維護社會和諧穩定,必須堅持黨的領導,堅持把黨的群眾路線貫穿于基層社會治理全過程。基于恩施土家族苗族自治州構建的社會治理體系經驗分析,本文認為,提升民族地區基層治理能力現代化水平,要創新實施以社區黨組織為核心的區域共建機制、以聯系和聯席為依托的議事協商機制、以常態化溝通為導向的互聯互動機制、以黨建責任人為主體的考核評價機制、以便民化服務為宗旨的黨群服務機制,讓群眾在實現民族地區基層社會治理現代化的同時,解決好貧困問題,著力構建基層社會治理新格局,確保民族地區經濟社會發展、民族團結進步、群眾安居樂業。