宅基地?fù)裎桓們r交易“武進(jìn)樣本”的解析與思考

陸佳玉 張新衛(wèi)/江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局

常州市武進(jìn)區(qū)持續(xù)深化宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”改革，積極探索多元化戶有宜居的保障模式。探索實(shí)踐的農(nóng)民自建區(qū)宅基地?fù)裎桓們r機(jī)制，將宅基地?fù)裎桓們r納入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺管理，促成了全省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺首例宅基地?fù)裎桓們r交易案例，主要通過制度集成創(chuàng)新和實(shí)踐路徑探索，形成了宅基地?fù)裎桓們r交易全流程管理評價標(biāo)準(zhǔn)、制度體系和案例樣本。

探索與實(shí)踐

堅持制度設(shè)計適用性導(dǎo)向。擇位競價是指本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)，同時有多名符合條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，對同一塊宅基地提出申請，可以實(shí)行“有償選位、擇位競價”的公開投標(biāo)選位方式。武進(jìn)區(qū)探索開展宅基地?fù)裎桓們r交易試點(diǎn)，堅持以農(nóng)戶建房用地免費(fèi)使用的福利性和隨機(jī)分配獲得的普遍性為前提，遵循以人為本、公平公正的原則，突出集體經(jīng)濟(jì)組織主體地位，明確參與對象和適用范圍，立足規(guī)范宅基地保障分配管理，通過探索開展有償競價適當(dāng)滿足宅基地個性化選位現(xiàn)實(shí)需求，不搞戶戶有償擇位、不搞變相收費(fèi)盈利。

尊重案例樣本差異化選擇。為有效解決農(nóng)民戶有所居到住有宜居的現(xiàn)實(shí)需求，結(jié)合村莊舊宅共墻聯(lián)排和農(nóng)戶意愿條件參差不一等特點(diǎn)，按照農(nóng)戶自拆自建、集體統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建模式，武進(jìn)區(qū)積極探索“自愿自主、一戶一宅、建新拆舊”易地規(guī)劃新建農(nóng)民自建區(qū)建設(shè)路徑，充分尊重建房戶意愿選擇，宅基地分配保障主要采取“先分后建”和“先建后分”2種形式。禮嘉鎮(zhèn)何墅村成功探索了“先建后分”宅基地?fù)裎桓們r案例樣本，該自建區(qū)一期規(guī)劃用地38.7畝，規(guī)劃建設(shè)住宅房76套，設(shè)計宅基地占地面積90平方米、140平方米2種戶型，有71戶符合建房條件的農(nóng)戶提出了申請并取得建房資格。分別對6個同戶型設(shè)計（占地140平方米、具有地下室、電梯功能）中同一地塊位置具有宅基地?fù)裎灰庠傅?6戶建房戶，采取有償使用方式進(jìn)行公開競價擇位，每個地塊起拍價格5000元，總底價3萬元，經(jīng)過116輪競價角逐，6個位置分別以4.5萬元～19萬元不等價格被成功競拍，有償擇位成交總價82.3萬元，溢價率高達(dá)2643.33%。嘉澤鎮(zhèn)成章村探索了“先分后建”宅基地?fù)裎桓們r案例樣本，采取明底暗標(biāo)、一次性報價形式，21戶建房戶對23個具有明顯區(qū)位優(yōu)勢的地塊進(jìn)行競價擇位，農(nóng)民按照報價高低選擇宅基地區(qū)位，單體地塊最高競拍成交價格61.8萬元，村集體共獲得競價收益304.2萬元。

引導(dǎo)擇位競價規(guī)范化交易。村集體以戶為單位保障經(jīng)濟(jì)組織成員分享宅基地使用權(quán)，主要體現(xiàn)為農(nóng)戶利用宅基地建住宅保障居住及生產(chǎn)生活相關(guān)的特定功能，隨著農(nóng)民對美好生活向往需求的日益增長，對宅基地建房坐落位置及周邊自然人文環(huán)境個性化選擇期待各不相同，由實(shí)體土地資源所衍生的空間優(yōu)勢潛在價值效應(yīng)成為建房戶關(guān)注的一項(xiàng)特殊紅利，引入市場化經(jīng)濟(jì)杠桿無疑成為資源所有權(quán)人和使用權(quán)人共同認(rèn)可的最佳方案，武進(jìn)區(qū)將宅基地區(qū)位優(yōu)勢資源納入全省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺管理，創(chuàng)新建立了與資源交易有關(guān)的交易項(xiàng)目民主議事決策機(jī)制、資格審查機(jī)制、公告報名登記制度、交易方式實(shí)施機(jī)制、競價監(jiān)督公證機(jī)制，針對“多戶競一位、單戶競多位、多戶競多位”的交易需求，相應(yīng)完善了舉牌競價、明底暗標(biāo)、線上線下等多元化交易方式，區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)聯(lián)動區(qū)宅改辦等業(yè)務(wù)管理單位，根據(jù)個性化需求設(shè)計差異化交易標(biāo)準(zhǔn)和操作流程，為引導(dǎo)宅基地?fù)裎桓們r交易系統(tǒng)化、流程化、規(guī)范化、長效化管理搭建制度框架和標(biāo)準(zhǔn)體系。

強(qiáng)化競價收益一體化監(jiān)管。積極探索宅基地?fù)裎桓們r交易機(jī)制，創(chuàng)新建立了宅基地制度改革、產(chǎn)權(quán)交易、農(nóng)房建設(shè)、資金投入保障等制度集成改革聯(lián)動共建機(jī)制，明確村集體經(jīng)濟(jì)組織作為擇位競價收益主體，將競價所得收益統(tǒng)一納入農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管平臺管理，規(guī)范資金使用，實(shí)行全流程監(jiān)管。按照專款專用、專項(xiàng)管理要求，要求競價收益專項(xiàng)用于農(nóng)民自建區(qū)公建配套設(shè)施建設(shè)資金投入，主要用于自建區(qū)道路交通、水電氣、污水管網(wǎng)、綠化亮化美化及文化活動陣地建設(shè)方面，嚴(yán)禁作為農(nóng)戶收益分配和非人居環(huán)境建設(shè)支出，為保障農(nóng)民自建區(qū)建設(shè)和農(nóng)房更新改善提供資金支持。

經(jīng)驗(yàn)與啟示

探索創(chuàng)新宅基地?fù)裎晦r(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易公開競價機(jī)制，建立了宅基地所有權(quán)行使、農(nóng)戶資格權(quán)保障、使用權(quán)要素配置等全要素改革設(shè)計模型，豐富了宅基地“三權(quán)分置”制度集成改革實(shí)踐，還較好地實(shí)現(xiàn)了與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村經(jīng)營管理制度完善及市場化運(yùn)作等制度的有機(jī)融合，更是向改善農(nóng)民住房條件、提升農(nóng)村人居環(huán)境、促進(jìn)鄉(xiāng)村有效治理等方面釋放權(quán)能改革紅利的生動樣本。對深化宅基地制度改革和助力鄉(xiāng)村振興產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，也為各地改革實(shí)踐提供了可復(fù)制借鑒的經(jīng)驗(yàn)啟示。

讓資源要素“活起來”。全面喚醒了農(nóng)村沉睡土地資源，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村宅基地資源要素的優(yōu)化配置和統(tǒng)籌利用，土地資源要素活力得到有效激發(fā)。

讓制度通道“暢起來”。堅守農(nóng)村土地組、村、鎮(zhèn)三級集體所有的底線，創(chuàng)新破解了“人隨地走、權(quán)隨地轉(zhuǎn)、利隨權(quán)享”宅基地資格權(quán)保障與收益分配機(jī)制瓶頸，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶宅基地資格權(quán)跨組、跨村流動提供可能。

讓經(jīng)濟(jì)杠桿“調(diào)起來”。引入市場化手段，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)作用，切實(shí)滿足農(nóng)民“住有宜居”的差異化、個性化保障需求，解決農(nóng)村公建設(shè)施建設(shè)資金平衡問題，促進(jìn)農(nóng)村土地節(jié)約集約利用。

讓土地價值“漲起來”。從宅基地有償使用到有償擇位，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)土地市場的有效銜接融合，進(jìn)一步顯化農(nóng)村土地資源價值，拓展了村級集體增收路徑。

讓產(chǎn)權(quán)交易“嚴(yán)起來”。宅基地?fù)裎患{入全省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺一體化管理和閉環(huán)運(yùn)行，建立了規(guī)范化交易管理標(biāo)準(zhǔn)和操作流程，形成了網(wǎng)上公告、交易報名、競價監(jiān)督公證和資金使用管理全鏈條信息化管理制度。

讓鄉(xiāng)村治理“強(qiáng)起來”。堅持黨建引領(lǐng)，尊重農(nóng)民自愿選擇，完善集體經(jīng)濟(jì)組織民主決策和農(nóng)民建房理事會自我管理的共建共治共享的鄉(xiāng)村有效治理模式，引導(dǎo)農(nóng)民自覺參與，促進(jìn)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。

讓農(nóng)民住房“新起來”。探索異地集中規(guī)劃新建模式，解決農(nóng)房危舊和時尚宜居現(xiàn)實(shí)需求，注重風(fēng)貌管控與文韻傳承，為打造未來鄉(xiāng)村提供新樣本。

思考與建議

盡管武進(jìn)區(qū)在探索宅基地?fù)裎桓們r交易機(jī)制和實(shí)踐案例方面積累了諸多成功經(jīng)驗(yàn)，同時也取得了良好效果，但必須清醒地認(rèn)識到宅基地?fù)裎桓們r交易仍存在許多制度瓶頸、社會公平性和系統(tǒng)性等問題，建議正確處理好以下四個方面關(guān)系。

正確理解創(chuàng)新與底線的關(guān)系。對各集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份（宅基地資格權(quán)）界定，是按照嚴(yán)格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)崿F(xiàn)的，目前在非本集體經(jīng)濟(jì)組織之間開展宅基地資格權(quán)跨村、跨鎮(zhèn)流動尚無法條支撐，況且成員宅基地資格權(quán)理應(yīng)由本集體經(jīng)濟(jì)組織保障。繞過制度底線或撇開制度依據(jù)的隨意操作，不僅沒有打通制度通道，相反破壞了現(xiàn)有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理架構(gòu)的合法性和穩(wěn)定性。宅基地區(qū)位屬于集體土地資源衍生的空間資源，擇位競價交易理應(yīng)納入集體產(chǎn)權(quán)交易管理，不屬于市場化產(chǎn)品的交易行為，交易流程和過程應(yīng)接受業(yè)務(wù)主管部門的指導(dǎo)與監(jiān)督，選擇由社會中介機(jī)構(gòu)主導(dǎo)交易活動違反了現(xiàn)行集體“三資”管理要求。

分類梳理紅利與福利的關(guān)系。宅基地主要具有保障本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基本居住功能，本集體按照共同約定的保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行無償分配，具有保障的普遍性與福利性。大多數(shù)經(jīng)濟(jì)條件一般的農(nóng)戶不具備參與宅基地?fù)裎桓們r的實(shí)力，主要對象是少數(shù)經(jīng)濟(jì)條件較好的改善型農(nóng)戶，要分類梳理擇位競價對象，尊重大多數(shù)農(nóng)戶的自主選擇，堅持基本保障優(yōu)先、個性需求兼顧原則。對本集體范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)條件一般的緊房戶或無房戶，應(yīng)優(yōu)先建立無償分配（擇位）機(jī)制，確保宅基地的福利性，對有經(jīng)濟(jì)條件的改善型農(nóng)戶，可適當(dāng)實(shí)行競價選位。要加強(qiáng)分類處置，保障和維護(hù)最廣大農(nóng)民群體的合法權(quán)益，不能采取用地必競搞一刀切的做法。

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)與整體的關(guān)系。宅基地?fù)裎桓們r交易不僅是簡單的交易過程，交易管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涵蓋擇位意愿調(diào)查、區(qū)位確定、民主決策、交易方式、流程設(shè)計、資格審查、過程監(jiān)督等多環(huán)節(jié)、多個管理主體，要統(tǒng)籌研究擇位競價的系統(tǒng)性、全局性問題，加強(qiáng)環(huán)節(jié)銜接、制度對接和整體設(shè)計，不搞斷章取義，不留后遺癥。村集體要尊重農(nóng)民意愿，充分發(fā)揮共建共治共享的民主管理功能，不能越俎代庖，強(qiáng)制競價，變相收錢；鎮(zhèn)級要嚴(yán)格把好村莊規(guī)劃管控關(guān)、擇位競價的資格審核關(guān)、宅基地使用審批關(guān)，做好業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督工作。

嚴(yán)格把控風(fēng)險與穩(wěn)定的關(guān)系。各地在探索宅基地?fù)裎桓們r機(jī)制過程中，應(yīng)嚴(yán)守法律底線和制度底線，在組、村、鎮(zhèn)三級農(nóng)村集體所有制框架下，要加強(qiáng)對涉及跨村、跨鎮(zhèn)問題的法理性、可行性研究，重點(diǎn)探索制度突破、主體層級上升、資格權(quán)屬性調(diào)整及使用權(quán)要素跨域流動的制度空間和實(shí)踐路徑。要科學(xué)合理編制實(shí)用性國土空間規(guī)劃和農(nóng)村建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，堅決防止通過行政化、市場化手段將大量農(nóng)村人才、資金集聚到少數(shù)區(qū)位，破壞農(nóng)村的可持續(xù)均衡發(fā)展。要夯實(shí)管理基礎(chǔ)，加強(qiáng)風(fēng)險評估，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)，防止盲目追求經(jīng)濟(jì)利益而進(jìn)行選擇性、切塊式無序改革，有效避免大量新的管理矛盾和社會風(fēng)險發(fā)生。要注重制度探索創(chuàng)新，切實(shí)為破解資源平衡補(bǔ)償、收益分配、權(quán)利權(quán)屬穩(wěn)定管理等改革難點(diǎn)堵點(diǎn)問題提供有力支撐。