雙碳目標背景下綠色政府債券風險控制研究

羅震 潘文富

摘要：在綠色發展理念的指導下，綠色金融在我國快速發展，促進了我國綠色產業的發展。為了實現“雙碳”目標，地方政府債發行中包含綠色債券。近年來，我國地方政府債券隱性風險顯著，綠色政府債券作為地方政府債券的一類，同樣也具有類似的風險屬性。基于這一背景，本文首先回顧了綠色政府債券的發展現狀，結合我國地方政府債券的風險，著重分析了當前我國綠色政府債券在風險防控中存在著隱性化風險、資金使用效率低以及成本收益錯配等問題，最后從建立綠色政府債券發行指引，完善綠色政府債券額度管理和資金管理制度，建立綠色政府債券預算管理體系和獨立的監管體系的角度提出了針對性的建議。

關鍵詞：綠色政府債券 綠色金融 風險控制

中圖分類號：F812.51 F832

工業革命在推動科技進步及生產力水平提高的同時，也導致了經濟發展與生態環境之間的矛盾的日益突出。我國經濟發展正處于綠色轉型階段，綠色產業面臨著巨大的發展機遇和廣闊的前景。綠色產業的發展需要大規模的資金支持，因此需要通過金融手段促進資本流向綠色產業。政府可以通過綠色政府債券來撬動社會資本流向綠色環保項目，在地方政府債發行中包含很多綠色概念類型的債券。近年來，我國的地方政府債務規模增速較快，地方政府債務余額的增速遠超于地方政府性基金總收入，加之隱性擔保的存在，使得我國地方政府債務風險隱患集聚。雖然綠色政府債券屬于綠色債券，但是其一部分的風險屬性與地方政府債務相似，仍存在風險隱性化和成本收益錯配等問題。因此對于綠色政府債券的風險控制研究對未來我國綠色經濟發展方式的轉型有著重要的意義。

一、文獻回顧

最初，國內外學者對于綠色金融相關研究多集中于綠色金融內涵及其必要性上。Cowan[1]認為，綠色金融即是綠色經濟與傳統金融兩者融合的產物，關注的重點是經濟與環境的協同發展，引導金融市場聚集的資金流入環保產業當中，優化產業結構。Labatt 和 White[2]則從風險管理的視角出發，認為綠色金融是在提高環境質量和風險轉移方面發揮重要作用的一種金融工具。綠色債券是推動我國綠色金融快速發展的重要工具。雖然綠色金融在實現“雙碳”目標方面起到了非常重要的作用，但是仍然存在很多問題。為了更好地促進我國經濟結構的綠色轉型，我國慢慢出現了生態環保、鄉村振興等重點領域的專項債。在地方政府債券與綠色債券不斷融合的過程中出現了很多綠色概念類型的債券，募集資金用于生態環保、軌道交通、污染防治等領域。雖然地方政府專項債在“穩基建、保增長、補短板”方面發揮了重要的作用，但由于之前地方政府融資平臺的違規舉債，以及地方政府債務存在隱性擔保，使得地方政府債務風險隱患集聚。凌華等[3]認為政府基金收入高度依賴土地出讓金，政府基金收入未必能償還政府專項負債，對于專項債券違約風險，必須引起高度重視。周世愚[4]認為一旦政府當期財政無法償還已產生的債務，資不抵債的情形將使得政府信用風險加大，這可能會導致政府在籌集資金進行城市建設時遇到困難，造成地區發展緩慢，基礎設施配置不到位等問題。

以上文獻大多是從綠色債券，或是地方政府債務單一方面出發，研究單一主題的內容。隨著我國經濟的綠色轉型，地方政府債務與綠色債券不斷地交叉融合，綠色政府債券開始發揮越來越重要的作用，但是卻少有關于綠色政府債券方面的研究。因此，為了充分發揮綠色政府債券在撬動社會資本、加速經濟轉型上的促進作用，對綠色政府債券的風險控制進行研究則顯得非常重要。

二、我國綠色政府債券的現狀分析

在發展初期，綠色債券是由綠色概念類型專項債中出現的“實質綠”項目所構成的。根據《2020年中國綠色債券發展報告》數據顯示，在非貼標綠色債券的發行規模上，地方政府在我國2020年非貼標綠色市場中作為最主要的發行人，發行債券數量高達734只，發行規模為8514.12 億元，在我國非貼標綠色債券發行總量中占比超過一半。雖然我國綠色債券規模發展迅速，但是地方政府貼標的綠色債券的發行量以及占中國境內所有貼標綠色債券的比重仍然很低。從中國財經大學綠色金融國際研究院公布的相關數據來看，2022年上半年，我國貼標綠色債券發行規模為5039.63億元，而非貼標綠色債券發行規模為8784.92億元，非貼標綠色債券發行規模遠超于我國貼標綠色債券的發行規模。2022年上半年非貼標綠色債券的發行主體主要為地方政府，發行非貼標地方政府綠色債券的規模大約為4321.57億元，占非貼標綠色債券發行規模的49.19%。因此，目前在我國綠色政府債券中，非貼標綠色債券仍然占主要部分，這也反映出我國綠色政府債券發展潛力巨大。

從發行主體來看，2020年中國綠色債券的發行人類型發生了新的變化，共有90家政府支持機構發行了綠色債券，發行總量為1190億元人民幣 （170億美元），占2020年中國綠色債券發行總量的38%。最引人注目的是，政府支持機構發行的綠色債券總量增長強勁，增幅達18%。根據《2021年中國綠色債券發展報告》公布的相關信息的統計及整理，從發行數量和發行規模來看，國有企業發行綠色債券392只，占比96.55%，規模達4743.34億元，占比97.69%。其中，地方國企發行數量最多（238只，占年總發行量的58.62%）；中央國企發行規模最大（2803.11億元，占年總發行規模的57.73%）。此外，部分民營企業、公眾企業、外商獨資企業、中外合資企業和國際機構也參與了綠色債券發行。

2022年1月15日至1月28日，我國累計發行綠色債券43只，共募集資金652.93億元。國有企業發行綠色債券31只，共募集資金531.93億元。其中，中央國有企業發行綠色債券17只，占總發行數量的39.53%，共募集資金434.63億元，占總募集資金的66.57%；地方國有企業發行綠色債券14只，占總發行數量的32.56%，募集資金97.30億元，占總募集資金的14.9%。從數據中可以看出我國綠色債券發行人以國有企業為主。

一般而言，省級政府通過發行綠色金融相關項目的專項債，來引導資金流向綠色產業，具有一定的公益性。隨著綠色資產的投資價值越來越受到認可，那些具備專業綠色投資能力和先進風險控制體系的金融機構會更具市場優勢。在“雙碳”目標背景下，我國綠色產業領域融資需求巨大，然而綠色項目收益周期長，收益速度慢的特點勢必需要政府引導資金流入綠色產業，因此在未來將會有更大的綠色政府債券的融資需求，綠色金融與地方政府專項債的融合也將更加深入。

三、我國綠色政府債券在風險防控中存在的問題及原因分析

綠色政府債券是綠色債券的一種創新，但本質上它是一種特殊的地方政府專項債，因此，綠色政府債券與地方政府專項債在一些方面具有相同的風險屬性。在對我國綠色政府債券現狀回顧的基礎上，本文對我國綠色政府債券在風險防控方面存在的問題及原因進行具體地分析。

（一）綠色政府債券存在隱性化風險

《綠色債券發行指引》主要是以企業綠色債券為出發點設計的，更加注重發揮企業債券融資對促進綠色發展、推動節能減排、解決突出環境問題、應對氣候變化、發展節能環保產業等方面的支持作用，而綠色政府債券發行更加注重公共設施和服務等領域的綠色轉型。目前，我國綠色政府債券缺乏相應的指引，綠色資金的使用途徑沒有明確的規定，有違規風險的可能。為了達到發行綠色政府債券的標準，一些收益不足的項目會被“增加”收益，而這些項目實際上并沒有產生收益，最后仍由地方政府基金收入償還債券本息。綠色政府債券是一種特殊類型的地方政府債券。由于我國地方政府債務的存量規模較大，增速較快，而地方政府基金性收入的增速持續落后于地方政府債務余額的增速，加之以地方政府為擔保，使得我國綠色政府債券存在一定的隱性化風險。

（二）綠色政府債券資金使用效率低

政府通過綠色政府債券籌集資金，并引導社會資本投向符合要求的綠色項目。我國在綠色政府債券管理方面缺乏嚴格的監管體系，雖然地方政府債券有力地支撐了政府投資的增長，但是其所撬動的社會資本十分有限。一方面，在前期因為一些綠色項目準備不充分，致使項目無法按照原定計劃開工，綠色政府債券所籌集的資金沒有得到高效地利用；另一方面，由于缺乏嚴格的監管體系，有些非“綠色”債券資金可能會混入“實質綠”項目的部分，難以明確區分真正用于綠色項目的資金。對“實質綠”項目進行權威認證是綠色政府債務資金用于綠色生態項目的重要保障，然而現有的第三方認證機構評估水平參差不齊，認證的標準也不統一，使得綠色政府債券信息披露的透明度降低。同時，綠色政府債券的特點在于其更加注重環境效益，但我國缺乏環境績效評價標準，難以對環境效益進行定量化的分析，最終無法對綠色項目進行有效的監督，降低了綠色資金的使用效率。

（三）綠色項目成本收益錯配，債務風險集聚

綠色政府債券是以政府為發行主體，政府通過發行綠色政府債券籌集資金用于綠色債券指引所規定的綠色項目，其具有地方政府專項債的特點。地方政府專項債公益性較強，項目所產生的政府性基金或者專項收入作為還本付息的資金來源。一方面，綠色政府債券更加注重環境效益，具有較強的公益性，但是，一些綠色項目現金流預測不準確，項目預測方案較為粗略，致使收益與融資平衡受到影響；另一方面，綠色政府債券項目收益期較長，收益速度慢，屬于經濟效益低的綠色公益項目，在發行期限內容易出現項目收益不明顯的問題，項目收益難以覆蓋綠色政府債券本息，融資無法與收益自平衡，債券資金難以如期償還，使得地方政府財政負擔加重，地方政府償債風險不斷集聚。

四、綠色政府債券風險防控的對策研究

（一）建立科學的綠色政府債券指引，落實償債主體責任

首先，為了避免綠色政府債券與地方政府債券在用途上產生沖突，降低綠色政府債券違規風險的可能性，綠色政府債券發行指引的制定應當以綠色政府債券為出發點，更加注重與綠色轉型相關的綠色政府債券發行項目，嚴格限制綠色政府債券籌集資金的使用方向，明確規定綠色資金的用途，同時通過建立嚴格的綠色政府債券標準來對綠色政府債券起到真正的約束和指引作用；其次，為了降低綠色政府債券存在的隱性風險，應當完善專項債額度管理機制，落實償債主體責任，以“誰舉債，誰償還”為原則，減少中央政府對地方政府兜底救助的隱性擔保色彩，促進綠色政府債務權責歸屬的明晰化，進而增強地方政府對綠色政府債券的風險防范意識，同時通過建立嚴格的項目審核以及債券信息披露體系，進一步降低綠色地方政府債券存在的隱性化風險。

（二）完善綠色政府債券額度管理和資金管理制度

通過對我國地方政府債券風險的發展歷程的梳理，可以發現我國地方政府債券存在著存量大、增速快、專項債風險隱患集聚的特點。同時，在“雙碳”目標的背景下，我國在低碳發展、綠色轉型方面的融資需求量將在未來快速增長，而綠色政府債券是政府為了撬動社會資本、引導資金流入綠色項目而進行融資的一種綠色專項債，其在發展過程中也同樣具備政府債券存在的風險特征。提高綠色政府債券資金的使用效率，降低地方政府的道德風險是降低地方債務風險的關鍵[3]。為了提高綠色政府債券的資金使用效率，首先應當完善綠色政府債券額度管理，根據地方政府之前綠色債券的發行情況、環境效益、社會效益、綠色認證、信息披露等綜合因素，合理確定綠色政府債券的發行額度；其次應當完善綠色政府債券的資金管理制度，加強綠色政府債券事前、事中、事后的全方位管理，跟蹤管理綠色政府債券所籌集資金的投向，確保籌集資金能更好地滿足綠色項目的融資需求。同時，完善綠色政府債券信用評級和信息披露制度，增強綠色項目資金運用的透明度，拓寬公眾監督的渠道，通過社會監督共同提高綠色政府債券資金的使用效率。

（三）建立綠色政府債券預算管理體系和獨立的監管體系

綠色政府債券主要是為環境效益大的綠色項目籌集資金，而這些綠色項目具有收益周期長、收益速度慢等特點，通常會存在成本與收益錯配的問題。因此如何平衡綠色政府債券的成本與收益，避免新一輪綠色政府債券風險聚集是至關重要的。為了使綠色政府債券項目收益與融資自求平衡，首先，需要建立以項目收入為支撐的專項債預算管理體系，以項目收入、預算收入、預算規劃為核心參考要素，對綠色政府債券項目收入及現金流情況進行合理預測，對項目的收入、成本、稅金、可償債收益以及現金流規模進行科學準確地測算，在測算出項目收益能夠覆蓋本息后，還需進行敏感性分析，即考慮市場變動因素分析項目收益覆蓋債券本息情況，使得測算結果更加嚴謹，更有利于挑選出優質的收益與融資自求平衡的項目；其次，綠色政府債券需要建立更加嚴格且獨立的監管體系。通過第三方評估機構對所投入資金的綠色項目進行嚴格的審核，確保綠色政府債券所籌集資金真正發揮“綠色”作用。由于綠色貼標政府債券監管更加嚴格，信息披露更加透明，并且以政府信用作為擔保，更加能夠得到投資者的認可，從而促進更多的社會資本流入綠色項目，降低政府籌資壓力的同時分散了債券的風險，降低了地方政府債券風險聚集的隱患。由于綠色政府債券與地方政府專項債投資領域存在較高的擬合度，商業銀行可在綠色政府債券前期項目組包中，配合地方政府找準綠色投資領域，為后續債券評估和貼標打好基礎。同時可將發行綠色貼標政府債券以及債券資金使用績效評價結果納入官員晉升的考核指標中，適度簡化綠色政府債券貼標程序，對發行綠色貼標政府債券的地區給予一定的財政補貼，降低綠色政府債券的發行成本，鼓勵政府積極發行綠色貼標政府債券。

參考文獻：

[1]Cowan E.Topical issues in environmental finance[Z].This Research Paper Was Commissioned by the Asia Branch of the Canadian International Development Agency，1999：1-20.

[2]Labatt S， White R.Environmental finance：a guide to environmental risk assessment and financial products[M].Canada：John Wiley & Sons Inc，2002.

[3]凌華，周會洋，沈云，等.地方政府專項債券的風險測度與預警研究[J].會計之友，2021（4）：61-67.

[4]周世愚.地方政府債務風險：理論分析與經驗事實[J].管理世界，2021，37（10）：128-138.

責任編輯：姜洪云

*基金項目：貴州省哲學社會科學規劃重點課題“貴州企業債券違約風險預警研究”（21GZZD57）；全國統計科學研究項目“西部礦產資源開發的綜合補償統計標準構建研究”（2021LZ45）。

第一作者簡介：羅震，貴州財經大學會計學院，碩士研究生，研究方向：資本運營與財務戰略。

通信作者：潘文富，貴州財經大學會計學院，副教授，碩士生導師，博士，研究方向：資本運營與財務戰略。