全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略：理論分析與路徑實(shí)現(xiàn)

摘? ? 要：抓實(shí)農(nóng)民土地問題是破解“三農(nóng)”難題的關(guān)鍵，促進(jìn)農(nóng)村穩(wěn)定是我國土地制度改革的核心。馬克思土地產(chǎn)權(quán)及其收益分配理論、土地資源基本屬性與合理配置理論、土地利用系統(tǒng)論、農(nóng)村空心化“三整合”調(diào)控理論等是全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的理論基礎(chǔ)。從總體上看，全域土地綜合整治在各方面均指向鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總目標(biāo)。開展全域土地綜合整治助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，具體要從依法規(guī)范調(diào)整土地權(quán)屬，增加農(nóng)民農(nóng)地收益；做好頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展；強(qiáng)化市場化機(jī)制，優(yōu)化農(nóng)村土地要素配置；立足實(shí)踐創(chuàng)新，構(gòu)建“三農(nóng)”發(fā)展長效機(jī)制等方面入手推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：全域土地綜合整治；鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；土地利用

中圖分類號：F301.2? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? ?文章編號：1009-5128（2023）02-0058-08

收稿日期：2022-05-20

基金項(xiàng)目：福建省高校以馬克思主義為指導(dǎo)的哲學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)科基礎(chǔ)理論研究項(xiàng)目：全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略研究（JSZM2020098）

作者簡介：李英偉，男，安徽亳州人，泉州經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院會(huì)計(jì)系教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，主要從事財(cái)稅理論與政策、國有資產(chǎn)管理、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研究。

黨的十九大報(bào)告高度重視“三農(nóng)”問題，提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，旨在破解城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡不充分問題，這為“三農(nóng)”穩(wěn)步發(fā)展指明了方向。十九屆五中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)，“十四五”時(shí)期要優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。土地資源是農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是農(nóng)民重要的生活保障。作為踐行“兩山”理念的生動(dòng)范例和創(chuàng)新典范，全域土地綜合整治是破解當(dāng)前鄉(xiāng)村發(fā)展用地難題和城鄉(xiāng)空間難題的有效措施。扎實(shí)推進(jìn)全域土地綜合整治，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村加快發(fā)展是當(dāng)前和未來一段時(shí)期最緊要的任務(wù)。

一、文獻(xiàn)綜述

從各國實(shí)踐看，鄉(xiāng)村土地整治根源于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展進(jìn)程中凸顯的農(nóng)村人口“空心化”、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低下、土地撂荒、公共服務(wù)短缺等鄉(xiāng)村衰退問題。Tunen于1826年提出第一個(gè)實(shí)踐性較強(qiáng)的孤立國農(nóng)業(yè)圈層理論即農(nóng)業(yè)區(qū)位論，認(rèn)為存在著圍繞城市同心圓狀的農(nóng)村土地利用圈，根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展中存在的間距和一般趨勢，每個(gè)區(qū)域都應(yīng)以城市為圓心，由內(nèi)向外形成6個(gè)同心圓式的農(nóng)業(yè)地帶，分別為自由農(nóng)業(yè)帶、林業(yè)帶、輪作農(nóng)業(yè)帶、谷物及牧草農(nóng)作帶、三圃式農(nóng)作帶、粗放經(jīng)營的畜牧業(yè)帶［1］315–318，而西方“基于自然的解決方案”理論，重點(diǎn)關(guān)注整體規(guī)劃設(shè)計(jì)的永續(xù)農(nóng)業(yè)，氣候變化適應(yīng)性的氣候智慧型農(nóng)業(yè)，能夠從空氣中抓取碳的碳農(nóng)作，可以治愈現(xiàn)代農(nóng)業(yè)病的再生農(nóng)業(yè)及空心村問題的村莊更新等內(nèi)容［2］，這些都是我國全域土地綜合整治可以借鑒的理念。始于20世紀(jì)70年代發(fā)達(dá)國家的鄉(xiāng)村復(fù)興運(yùn)動(dòng)，以及之后的日本村鎮(zhèn)綜合建設(shè)示范工程、韓國新村運(yùn)動(dòng)、歐盟鄉(xiāng)村發(fā)展政策、英國中心村戰(zhàn)略、印度鄉(xiāng)村綜合開發(fā)項(xiàng)目、美國村鎮(zhèn)和生態(tài)村建設(shè)等［3–4 ］，都在理論和實(shí)踐層面進(jìn)一步豐富和拓展了鄉(xiāng)村振興背景下全域土地綜合整治的內(nèi)涵和外延。值得一提的是，德國的鄉(xiāng)村整治以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，通過開展公私合作以提升治理效率，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)三方面協(xié)調(diào)發(fā)展。［5］

從國內(nèi)研究所涉及內(nèi)容看，主要包括：一是對全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略內(nèi)涵、基礎(chǔ)理論和作用機(jī)制的研究。全域土地綜合整治是在一定區(qū)域內(nèi)，按照土地利用總體規(guī)劃確定的目標(biāo)和用途，以土地整理、復(fù)墾、開發(fā)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺(tái)，推動(dòng)田、水、路、林、村綜合整治，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的一項(xiàng)系統(tǒng)工程。［6］在內(nèi)容方面，全域土地綜合整治涉及生產(chǎn)、生活和生態(tài)“三大空間”范圍，包括農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治、鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)和歷史文化保護(hù)等多項(xiàng)內(nèi)容。［7］在理論依據(jù)方面，主要有：土地資源優(yōu)化配置、農(nóng)村土地“三整合”、農(nóng)村空心化“生命周期”、克里斯泰勒中心地理論等。［8］此外，在土地整治轉(zhuǎn)型中借助景觀生態(tài)學(xué)、生態(tài)美學(xué)和社會(huì)學(xué)理論，可分別構(gòu)筑生態(tài)功能與空間平衡性、人居環(huán)境整體性和社會(huì)治理與歷史文化延續(xù)性。［9］在作用機(jī)理方面，全域土地綜合整治通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、村莊轉(zhuǎn)型、農(nóng)民轉(zhuǎn)型、治理轉(zhuǎn)型等四個(gè)層面助推鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型。［10］二是對所涉及對象領(lǐng)域的研究。首先是重視城鄉(xiāng)融合發(fā)展。對農(nóng)村土地整治策略與模式的研究文獻(xiàn)較多，但都指出應(yīng)遵循農(nóng)村地域的空間差異性及發(fā)展的階段性，其一般模式有：區(qū)域差異性模式、城鄉(xiāng)一體化模式、統(tǒng)籌協(xié)同決策模式。［8］針對各地試點(diǎn)實(shí)踐的研究，涉及浙江省經(jīng)驗(yàn)啟示的較多。其次是強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。農(nóng)村土地整治有助于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展［11］，并促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化［12］。再次是關(guān)注農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)。內(nèi)容大多集中于國土空間生態(tài)修復(fù)、土地整治的生態(tài)效益評價(jià)、以及土地質(zhì)量、景觀生態(tài)質(zhì)量和社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)質(zhì)量的關(guān)系等方面。三是對有關(guān)問題與建議措施的研究。這類研究文獻(xiàn)相對較多，大都是基于近年來各地實(shí)踐而提出的。強(qiáng)調(diào)在試點(diǎn)過程中存在著規(guī)劃指引欠科學(xué)、內(nèi)涵目標(biāo)和要求理解不全面、組織管理形式不規(guī)范、專項(xiàng)資金支持不足、生態(tài)保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)、監(jiān)管措施不完善等問題，對策建議主要包括堅(jiān)持問題導(dǎo)向、政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、制度創(chuàng)新、規(guī)則引領(lǐng)、依托項(xiàng)目、強(qiáng)化監(jiān)管等［12–14 ］。

總之，國內(nèi)研究熱點(diǎn)主要集中在：如何從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)確定土地利用目標(biāo)，優(yōu)化城鄉(xiāng)融合發(fā)展空間布局，構(gòu)建“三農(nóng)”發(fā)展長效機(jī)制，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。同時(shí)，可以看到，國內(nèi)外研究文獻(xiàn)對全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略理論基礎(chǔ)的研究相對不足，尤其是缺乏對馬克思土地產(chǎn)權(quán)及其收益分配理論的探討。同樣，尚需要結(jié)合理論與實(shí)踐情況進(jìn)一步對具體優(yōu)化路徑深入分析。因此，如何聯(lián)系現(xiàn)實(shí)政策和各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步深化對理論基礎(chǔ)的研究，尤其是嘗試引入馬克思土地產(chǎn)權(quán)及其收益分配理論，并基于此，提出有針對性的對策建議成為下一步所要思考的重點(diǎn)內(nèi)容。

二、全域土地綜合整治助推

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的理論基礎(chǔ)

（一）馬克思土地產(chǎn)權(quán)及其收益分配理論

馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論是馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心理論，涵蓋著豐富深邃的內(nèi)涵。其中，土地產(chǎn)權(quán)配置市場化和土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能分離理論為我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和土地制度變革指明了市場化導(dǎo)向，也為當(dāng)前通過市場自動(dòng)調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)土地資源合理配置，以及土地產(chǎn)權(quán)按市場規(guī)則有效流轉(zhuǎn)提供了新思路。產(chǎn)權(quán)制度是決定土地歸屬與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的重要內(nèi)容。解決土地問題的根本在于產(chǎn)權(quán)，而產(chǎn)權(quán)的核心問題是處理好產(chǎn)權(quán)及其收益分配之間的關(guān)系。

土地產(chǎn)權(quán)是土地權(quán)利人在其權(quán)利存在的土地上，依法行使其權(quán)利時(shí)對土地的用益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)和管理權(quán)。產(chǎn)權(quán)及其各種權(quán)能在不同產(chǎn)權(quán)主體之間流通，土地資產(chǎn)在不同財(cái)產(chǎn)行為主體之間進(jìn)行分配。馬克思指出，“借助于商品的各小部分的所有權(quán)證書，商品能夠一部分一部分地投入流通”［15］332，土地交易過程的本質(zhì)反映了土地權(quán)利關(guān)系的變化，因此完善土地權(quán)利體系是土地權(quán)利保護(hù)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。馬克思強(qiáng)調(diào)，一切形態(tài)的地租都以土地所有權(quán)的存在為前提。在我國市場經(jīng)濟(jì)體制下，土地級差地租產(chǎn)生的自然條件，即土地肥沃程度不同、土地區(qū)位差異、農(nóng)民追加投入的生產(chǎn)資料和勞動(dòng)力差別，以及土地級差地租發(fā)生的社會(huì)條件和原因，即土地的有限性和一般壟斷經(jīng)營都是客觀存在的［16］，據(jù)此可依據(jù)馬克思土地產(chǎn)權(quán)及其收益分配理論來分析我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的利益關(guān)系，指導(dǎo)建立土地使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)機(jī)制，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革，盤活集體建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)集中規(guī)模經(jīng)營，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，解決農(nóng)村征地制度改革中出現(xiàn)的難題。投入土地上的資本形成土地資本，改革開放以來，城市化進(jìn)程的加快和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展帶來了土地利用格局的變化，使土地資本投入持續(xù)增加。土地級差地租成為我國多年來實(shí)踐中城鎮(zhèn)居民財(cái)富增長的重要?jiǎng)恿χ础Ｔ诎匆胤峙湓瓌t下，土地收益是經(jīng)濟(jì)主體憑借其擁有的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利而分享的地租，同時(shí)政府通過再分配措施進(jìn)行收益調(diào)節(jié)。［17］農(nóng)村土地整治既是對城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)的分配，也是對土地在農(nóng)村人口、產(chǎn)業(yè)之間的配置。［18］因此，馬克思土地產(chǎn)權(quán)及其收益分配理論是指導(dǎo)當(dāng)前我國全域土地綜合整治工作的基礎(chǔ)理論。

（二）土地資源基本屬性與合理配置理論

土地在各類生產(chǎn)要素中是作為一種重要的基礎(chǔ)性資源而存在的，同時(shí)也是自然資源分類體系中最基本的依托和基礎(chǔ)。它具有自然屬性和社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性，且兩種屬性間相互依存、滲透和制約，其中自然屬性是基礎(chǔ)屬性，取決于土地是具有天然性的自然界產(chǎn)物，也決定了土地的資源功能；而社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性決定了其社會(huì)經(jīng)濟(jì)功能，取決于一定的生產(chǎn)關(guān)系和社會(huì)制度，主要包括土地的資產(chǎn)性和供給的稀缺性等。我國人口眾多，土地需求增長與土地資源稀缺性之間的矛盾表現(xiàn)得更為突出。依據(jù)土地資源基本屬性與合理配置理論可以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化及合理配置。

土地作為一種基礎(chǔ)資源，在市場經(jīng)濟(jì)體制下，資源配置的決定性力量是市場機(jī)制，通過價(jià)格、供求、競爭等的自動(dòng)調(diào)節(jié)來實(shí)現(xiàn)。由于市場經(jīng)濟(jì)和價(jià)值規(guī)律的自發(fā)作用和規(guī)范引導(dǎo)，土地產(chǎn)權(quán)按市場規(guī)則有效流轉(zhuǎn)，帶來土地要素資源配置和利用效率的提高。農(nóng)村土地制度改革的根本目標(biāo)是充分利用市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地資源再配置，從而促進(jìn)土地生產(chǎn)功能的有效發(fā)揮，防止土地閑置和浪費(fèi)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)出者的合法土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值［19］，最終達(dá)到整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)出水平的最大化。然而，由于市場調(diào)節(jié)要經(jīng)歷一個(gè)比較漫長的過程，甚至可能出現(xiàn)破壞農(nóng)用地、過度開墾、犧牲生存環(huán)境等不利后果。這就需要政府介入以規(guī)范、管控、調(diào)節(jié)和制約，以空間規(guī)劃及用途管制等手段限制土地過度投資等。因此，在資源配置中發(fā)揮市場機(jī)制決定性作用的同時(shí)，不應(yīng)忽視政府的能動(dòng)作用。此外，由于土地的多功能性，且不同地塊的特征和重要性也不同，可能出現(xiàn)功能間的不協(xié)調(diào)，利用不合理等情況，同樣需要政府進(jìn)行調(diào)適。全域土地綜合整治是我國土地資源追求配置最優(yōu)化、綜合效益最大化、節(jié)約集約利用規(guī)律性，以及利用和管理從粗放型轉(zhuǎn)變到集約型的必然選擇。整治重點(diǎn)應(yīng)面向保障發(fā)展、保護(hù)耕地和惠及民生的戰(zhàn)略目標(biāo)，進(jìn)一步探究與一定發(fā)展階段相適應(yīng)的城鄉(xiāng)間、區(qū)域間、產(chǎn)業(yè)間土地利用配置的原理和機(jī)制。［8］

（三）土地利用系統(tǒng)論

土地利用是特定區(qū)域自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等環(huán)境要素交互作用的產(chǎn)物。土地利用價(jià)值與人類社會(huì)的發(fā)展方向和價(jià)值取向高度相關(guān)，并隨著自然和人類超大系統(tǒng)的演化而發(fā)生改變。可以說，整個(gè)人類社會(huì)發(fā)展史實(shí)質(zhì)上就是一部有關(guān)人類探索如何合理有效利用土地的歷史。系統(tǒng)論以整體原理著眼于事物的整體性和事物間的相互聯(lián)系。土地利用系統(tǒng)論據(jù)此探究了土地利用的一般模式、結(jié)構(gòu)和規(guī)律，進(jìn)而為土地資源管理與土地利用規(guī)劃提供決策參考。若干種功能各異而又互相聯(lián)系的土地利用系統(tǒng)組合在一起，構(gòu)成一個(gè)土地利用大系統(tǒng)，以其產(chǎn)品和服務(wù)滿足人類生產(chǎn)生活的各種需求。［20］土地利用系統(tǒng)是一個(gè)復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，它追求的是土地利用的綜合效益最大化，但同時(shí)它又是一個(gè)開放的系統(tǒng)，其構(gòu)成不但包含土地自然生態(tài)要素，而且還包括人口、生產(chǎn)技術(shù)、社會(huì)需求、土地制度與法規(guī)、市場狀況、區(qū)域條件、經(jīng)濟(jì)政策等各種社會(huì)環(huán)境因素，表現(xiàn)出較強(qiáng)的時(shí)間維度的演進(jìn)性和空間維度的差異性特征。該系統(tǒng)功能是通過其與外部環(huán)境大系統(tǒng)間進(jìn)行物質(zhì)、能量、價(jià)值、信息的傳遞來實(shí)現(xiàn)的。［21］15作為人工系統(tǒng)，土地利用系統(tǒng)及其結(jié)構(gòu)的變化又是客觀可控、有規(guī)律可循的。據(jù)此人們可以通過開展土地利用規(guī)劃和管理工作來達(dá)到對土地利用系統(tǒng)的調(diào)控，從而提高土地投入產(chǎn)出率。可見，土地利用系統(tǒng)論從整體上看，其目的是要實(shí)現(xiàn)土地資源的最大利用價(jià)值，符合“整體大于各部分總和”的理念。

全域規(guī)劃是土地利用系統(tǒng)論的集中體現(xiàn)，重在以科學(xué)規(guī)劃引領(lǐng)整治實(shí)踐。從總體上看，全域土地綜合整治與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總目標(biāo)具有一致性。它以土地資源及利用為核心，在內(nèi)容和范圍上具有全面性和多樣性，是對“山水林田湖草”實(shí)行全面綜合整治，涉及“生產(chǎn)、生活和生態(tài)”等三大基本空間；在目標(biāo)和功能上具有多元化，核心目標(biāo)在于推動(dòng)耕地保護(hù)、強(qiáng)化節(jié)約集約用地和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，從而釋放土地資源潛能，盤活沉睡資本，不斷增強(qiáng)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動(dòng)力；在內(nèi)涵和手段上具有綜合性，包含了土地經(jīng)濟(jì)學(xué)、土地管理學(xué)、土地評價(jià)學(xué)、土壤學(xué)、環(huán)境生態(tài)學(xué)、農(nóng)田水利學(xué)等多門學(xué)科理論知識(shí)，涉及經(jīng)濟(jì)、地理、法律等諸多專業(yè)領(lǐng)域。全域土地綜合整治要求從全域視角將土地綜合整治作為一項(xiàng)綜合性系統(tǒng)工程。結(jié)合中外理論溯源來看，具有同一性。無論是發(fā)達(dá)國家鄉(xiāng)村治理中多元價(jià)值、城鄉(xiāng)共生、協(xié)同自主等理念，還是我國浙江省全域土地綜合整治有關(guān)全域規(guī)劃、全要素整治、全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展等的具體做法，以及未來的生態(tài)修復(fù)工程，無不貫穿著系統(tǒng)論思想，是土地利用系統(tǒng)思維方式和系統(tǒng)工程方法的成功應(yīng)用。［22］從土地系統(tǒng)科學(xué)的視角看，在土地整治過程中，一方面，對于偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村地區(qū)來說，需要重點(diǎn)關(guān)注并基于城鄉(xiāng)的遠(yuǎn)程耦合和聯(lián)系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。另一方面，鄉(xiāng)村振興需要經(jīng)歷一個(gè)由系統(tǒng)規(guī)劃到分類評估，再到有序推進(jìn)的過程。由于鄉(xiāng)村的土地利用存在區(qū)域差異性，因此其土地利用格局和結(jié)構(gòu)應(yīng)與城市保持協(xié)調(diào)，在功能上兩者要互為補(bǔ)充、互相促進(jìn)；鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)也要分批分類，在對所有鄉(xiāng)村綜合評估的基礎(chǔ)上進(jìn)行，以確定哪些鄉(xiāng)村需要振興以及時(shí)間安排的先后順序及其振興發(fā)展的主要障礙因素等。［23］

（四）農(nóng)村空心化“三整合”調(diào)控理論

隨著快速城鎮(zhèn)化和農(nóng)村人口非農(nóng)化進(jìn)程，我國農(nóng)村人口大量向城鎮(zhèn)特別是大城市流動(dòng)，導(dǎo)致農(nóng)村空心化現(xiàn)象日益加劇，并逐漸從人口空心化演化為人口、土地、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、服務(wù)、文化和公共設(shè)施等的整體空心化。［24］其實(shí)質(zhì)反映了農(nóng)村人口因向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移而引致的經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能全面衰退的過程，這給新時(shí)期鄉(xiāng)村發(fā)展帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。農(nóng)村空心化“三整合”調(diào)控理論指出，一個(gè)完整的農(nóng)村空心化過程演進(jìn)通常包含出現(xiàn)期、成長期、興盛期、穩(wěn)定期、衰退或轉(zhuǎn)型期等幾個(gè)階段，政府如在興盛期之前對土地制度及時(shí)實(shí)施調(diào)控政策，進(jìn)行科學(xué)管控和深化改革，大力推進(jìn)組織、產(chǎn)業(yè)、空間“三整合”，就能有效阻隔空心化演替的路徑，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村要素有序流動(dòng)及優(yōu)化配置。［25］其中，組織整合要求建立上下貫通、執(zhí)行有力的多層次組織體系，依據(jù)不同空心村的實(shí)際情況，綜合評估經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和民生改善，對農(nóng)村生產(chǎn)規(guī)模化、新型社區(qū)化進(jìn)行高效組織管理；產(chǎn)業(yè)整合通過促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、用地規(guī)劃、農(nóng)村生產(chǎn)要素的有序集聚，凸顯農(nóng)業(yè)的多功能作用，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)重塑與轉(zhuǎn)型升級搭建新平臺(tái)；空間整合則強(qiáng)調(diào)各地要因地制宜，重視城鄉(xiāng)間產(chǎn)業(yè)專業(yè)化分工協(xié)作和村莊內(nèi)部生產(chǎn)力空間歸并優(yōu)化，對農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)，即“三生”空間進(jìn)行重構(gòu)和改進(jìn)，以優(yōu)化土地利用格局。

空心村整治是農(nóng)村土地整治的“重中之重”，其核心是要協(xié)同推進(jìn)“三整合”。［26］而做好鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃又是破解農(nóng)村土地空心化的有效途徑。［24］全域土地綜合整治正是以政府為主體、以科學(xué)規(guī)劃為前提的。各地的組織保障基本確定是以縣級人民政府為組織主體責(zé)任、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為實(shí)施主體職責(zé)，由部門牽頭組成聯(lián)席會(huì)議制度，并形成市、縣、鄉(xiāng)三級聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。在土地整治過程中尤其重視規(guī)劃的“龍頭”引領(lǐng)作用，從優(yōu)化土地利用規(guī)劃入手，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)整合功能，多措并舉、綜合治理，有效提升建設(shè)用地產(chǎn)出效率和集約利用水平，支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)融合發(fā)展。同時(shí)，將空心村整治與農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程相結(jié)合，努力促成現(xiàn)代鄉(xiāng)村的生態(tài)化、集約化。總之，全域土地綜合整治的本質(zhì)是“激活鄉(xiāng)村資源、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興”，其“農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村振興”的目標(biāo)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總目標(biāo)殊途同歸。

此外，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)等理論則構(gòu)成了全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。全域土地綜合整治是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手。在土地整治過程中，按照“全域規(guī)劃、城鄉(xiāng)一體”理念，從空間結(jié)構(gòu)上構(gòu)建總體布局，堅(jiān)持城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展，大力推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，助力鄉(xiāng)村共同富裕；啟動(dòng)美麗鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)工程，積極探索通過產(chǎn)業(yè)、村莊、土地、公共設(shè)施和生態(tài)規(guī)劃等的“多規(guī)合一”方式，對“山水林田湖草”進(jìn)行綜合治理以及系統(tǒng)修復(fù)，努力把鄉(xiāng)村建成“生態(tài)文明宜居”的美麗鄉(xiāng)村。

三、全域土地綜合整治助推

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施路徑

（一）依法調(diào)整土地權(quán)屬，增加農(nóng)民農(nóng)地收益

土地改革面臨的首要問題是明晰產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村土地再利用增地的確權(quán)登記與土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)及空間優(yōu)化的緊密結(jié)合。地權(quán)安排和土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生土地紅利，完善土地權(quán)能結(jié)構(gòu)，有利于土地紅利分配征地制度的改進(jìn)。［27］改革要以鄉(xiāng)村人地關(guān)系協(xié)調(diào)為核心，高度重視土地整治實(shí)踐中的權(quán)屬調(diào)整，不斷激發(fā)農(nóng)民的能動(dòng)性，明確相關(guān)土地權(quán)利人的主體地位，健全土地收益分配機(jī)制。具體做法：

第一，切實(shí)做好土地和不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查、確權(quán)登記工作，達(dá)到土地權(quán)屬合法、完整、無爭議。深入推進(jìn)農(nóng)地確權(quán)工作和宅基地制度改革工作，有權(quán)屬爭議的土地不得納入整治范圍。法律規(guī)定農(nóng)村土地承包后所有權(quán)性質(zhì)不變。《農(nóng)村土地承包法》（2018修正）指出，“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，讓其真正享有占有、使用、收益和流轉(zhuǎn)四權(quán)統(tǒng)一的權(quán)利。”農(nóng)民承包的土地受法律保護(hù)，“耕地的承包期為30年。草地的承包期為30～50年。林地的承包期為30～70年”。在土地開發(fā)整理權(quán)屬調(diào)整時(shí)要確保直接利益歸屬于農(nóng)民個(gè)人。

第二，進(jìn)一步規(guī)范土地整治及其權(quán)屬調(diào)整，制定與完善相關(guān)法律法規(guī)。目前適用于土地整治權(quán)屬調(diào)整的法律法規(guī)不夠明確 ，相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范、地方政策不成熟，法制宣傳不到位，急需盡快解決；土地權(quán)屬調(diào)整的技術(shù)支撐系統(tǒng)不健全，需要結(jié)合我國國情，加強(qiáng)相關(guān)理論探究，推動(dòng)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐總結(jié)評估，創(chuàng)設(shè)針對土地資源的調(diào)查、置換、征收、評估和分配等技術(shù)指標(biāo)體系和計(jì)算方法，輔以信息化實(shí)踐與架構(gòu)規(guī)劃，以滿足我國土地權(quán)屬調(diào)整的現(xiàn)實(shí)需要［28］。

第三，確保農(nóng)民充分享受到土地整治的成果和收益。全面貫徹落實(shí)國務(wù)院《跨省域補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》，并依據(jù)《高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（TD/T 1033—2012）進(jìn)行土地權(quán)屬調(diào)整。土地權(quán)屬調(diào)整應(yīng)基于有關(guān)權(quán)利人的平等自愿、協(xié)商一致，開展調(diào)整意愿和調(diào)整現(xiàn)狀調(diào)查、開展土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、編制調(diào)整方案、簽訂調(diào)整協(xié)議書并及時(shí)辦理變更登記；遵循依法依規(guī)原則、公眾參與原則、民主協(xié)商原則、利益不減少原則和土地適度集中原則；探索宅基地“三權(quán)分置”改革及具體實(shí)現(xiàn)形式，保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)，適度放活使用權(quán)，允許以自營、出租、流轉(zhuǎn)、抵押、合作、入股等方式盤活利用閑置住宅，發(fā)展鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入；發(fā)揮農(nóng)村土地確權(quán)、農(nóng)村承包地再分配、城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地和城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)用地政策效應(yīng)，聚焦深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)發(fā)力，實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)型扶貧［29］。

第四，充分發(fā)揮村集體組織和農(nóng)民的主體地位。土地整治權(quán)屬調(diào)整工作過程中必須做到公告、檢查和指導(dǎo)到位，讓村民參與從申報(bào)立項(xiàng)、規(guī)劃設(shè)計(jì)審批、施工、實(shí)施監(jiān)管，到驗(yàn)收工作的全過程。加強(qiáng)監(jiān)管評估，強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任，建立健全動(dòng)態(tài)“監(jiān)測—評估—維護(hù)—再監(jiān)測”機(jī)制，實(shí)施整治全過程的精細(xì)化管理，做到事前把關(guān)調(diào)研、事中控制監(jiān)管、事后審查分析，確保知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)和收益權(quán)落到實(shí)處。［7］具體來看：在項(xiàng)目實(shí)施前進(jìn)行管理監(jiān)督，要求召開符合法定年齡的村民代表會(huì)議，就是否開展項(xiàng)目工程座談并征求意見，對相關(guān)權(quán)利進(jìn)行確認(rèn)；監(jiān)督在市場機(jī)制下項(xiàng)目的實(shí)施變更情況，直至讓農(nóng)民參與市場化驗(yàn)收的方式對整治項(xiàng)目進(jìn)行確認(rèn)，納入補(bǔ)充耕地與耕地占補(bǔ)平衡考核的范圍［30］；在整治項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，參與相關(guān)土地合法權(quán)利審查，并協(xié)助處理因土地征用、承包等引起的所有權(quán)和使用權(quán)調(diào)整變更而可能產(chǎn)生的權(quán)屬爭議和產(chǎn)權(quán)糾紛等，確保依法維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。

（二）做好頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

全域土地綜合整治作為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有力武器，發(fā)揮關(guān)鍵作用需做到頂層設(shè)計(jì)、政府主導(dǎo)。這是因?yàn)椋蛲恋鼐C合整治的內(nèi)涵和目標(biāo)任務(wù)的系統(tǒng)性、整體性和綜合性特征，旨在通過高起點(diǎn)、高定位、高標(biāo)準(zhǔn)和高效率實(shí)現(xiàn)全域規(guī)劃、空間重構(gòu)、整體設(shè)計(jì)、綜合整治，解決國土空間開發(fā)利用問題。具體做法：

第一，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)、優(yōu)化用地布局。盡快編制相關(guān)導(dǎo)向性文件，明確政策指引，統(tǒng)一規(guī)范管理，出臺(tái)整治負(fù)面清單，科學(xué)有序引導(dǎo)村莊規(guī)劃；科學(xué)規(guī)范與制訂整治工作的政策依據(jù)，質(zhì)量驗(yàn)收評價(jià)辦法和驗(yàn)收評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，明確整治項(xiàng)目竣工驗(yàn)收評價(jià)具體依據(jù)、內(nèi)容、組織、規(guī)程、技術(shù)要求、實(shí)施辦法等相關(guān)規(guī)定，做到有據(jù)可依、有制可循；在項(xiàng)目實(shí)施過程中應(yīng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，成立專業(yè)的土地開發(fā)經(jīng)營公司或委托土地儲(chǔ)備發(fā)展中心、土地開發(fā)整理儲(chǔ)備中心等成熟機(jī)構(gòu)經(jīng)營土地資產(chǎn)，開發(fā)與經(jīng)營補(bǔ)充耕地和增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)等業(yè)務(wù)［7］。

第二，做好基礎(chǔ)工作，深化整治內(nèi)涵。按照“全要素、全類型”的要求，開展全面調(diào)查，摸清資源家底，為整治工作提供全面的基礎(chǔ)資料；堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，創(chuàng)新“土地整治+”模式，加快高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)擴(kuò)面提質(zhì)，強(qiáng)化存量建設(shè)用地盤活利用，提高鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展節(jié)約集約用地水平；完善土地利用總體規(guī)劃層級銜接體系，結(jié)合地域特色和鄉(xiāng)村實(shí)際，對村級土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃等進(jìn)行整合，科學(xué)劃定功能分區(qū)，推動(dòng)土地資源高效管理、合理利用；抓住“互聯(lián)網(wǎng)+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”的歷史機(jī)遇，加快培育一批多元化、市場化的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體，不斷提升農(nóng)業(yè)信息化、機(jī)械化、品牌化、綠色化水平，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值鏈，實(shí)現(xiàn)多元化鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)；以土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)為契機(jī)，采取多種流轉(zhuǎn)方式對土地進(jìn)行細(xì)碎化整合，調(diào)整合并零散地塊，促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地利用效率。

第三，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上下功夫，用足用好政策杠桿。提高政治站位，加強(qiáng)組織保障，精心設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌推進(jìn)重大事項(xiàng)決策、資金運(yùn)作等工作，夯實(shí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展；明確考核目標(biāo)，層層壓實(shí)責(zé)任，將整治工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直部門黨政“一把手”工作目標(biāo)政績考核范圍；落實(shí)好各項(xiàng)用地保障政策，確保一定比例的新增建設(shè)用地指標(biāo)用于保障鄉(xiāng)村重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目；對農(nóng)村“空心化”進(jìn)行產(chǎn)業(yè)整合，借助“村莊規(guī)劃+增減掛鉤+土地整治”政策工具，盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，推動(dòng)集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)土地高效利用，采取多種方式對農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)合利用發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)；同時(shí)，以空間整合實(shí)現(xiàn)村莊聚落由單功能的“生活化”轉(zhuǎn)向多功能的“三生”化。

（三）強(qiáng)化市場化機(jī)制，優(yōu)化農(nóng)村土地要素配置

實(shí)施市場化運(yùn)作土地整治項(xiàng)目，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的必由之道。只有充分尊重市場規(guī)律，以土地市場化為抓手，穩(wěn)步推進(jìn)土地要素市場化配置，才能夯實(shí)鄉(xiāng)村綜合整治的基礎(chǔ)。具體做法：

第一，拓寬多渠道資本參與土地綜合整治的路徑。顯然，農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為財(cái)政支出的優(yōu)先保障領(lǐng)域，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，財(cái)政的重要政策工具和基礎(chǔ)性制度保障作用不可或缺。［31］因此，財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有現(xiàn)實(shí)的政策要求與內(nèi)在的理論邏輯。在政府主導(dǎo)下，公共財(cái)政投入資金可通過財(cái)政部門的“資金庫”、自然資源部門的“土地儲(chǔ)備庫”和發(fā)改委部門的“項(xiàng)目庫”，即“三庫”聯(lián)動(dòng)方式獲取；銀行投融資可采取銀行交易收益期權(quán)抵押方式得到。［7］然而，全域土地綜合整治僅僅依賴財(cái)政投入難以滿足其要求，資金仍然是主要問題。需進(jìn)一步完善體制機(jī)制，綜合運(yùn)用農(nóng)村土地征收、宅基地制度改革、集體用地入市流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、耕地占補(bǔ)平衡等關(guān)聯(lián)性政策和手段，擴(kuò)大試點(diǎn)項(xiàng)目融資渠道；穩(wěn)步推進(jìn)土地要素市場化配置改革，釋放資本力量，維護(hù)市場公平，降低市場準(zhǔn)入門檻，破除準(zhǔn)入難等隱性壁壘，營造良好的資本要素投資環(huán)境，引領(lǐng)企業(yè)推動(dòng)資本要素順暢流動(dòng)，引導(dǎo)社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，保障投資者合法權(quán)益不受侵害。

第二，創(chuàng)新農(nóng)村土地要素市場化配置新模式。對傳統(tǒng)指標(biāo)管理制度進(jìn)行市場化改革，將政府用地政府定價(jià)、行政調(diào)劑改為城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)交易制度，促進(jìn)各類市場主體公平競爭，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入；非農(nóng)建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)應(yīng)公開規(guī)范，符合用地規(guī)劃，并明確土地流轉(zhuǎn)期限；加快宅基地市場化交易流轉(zhuǎn)，探索宅基地有償使用和退出機(jī)制；在不轉(zhuǎn)變農(nóng)用地用途前提下，創(chuàng)新集體土地入市流轉(zhuǎn)形式，以相對市場化方式實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民對土地財(cái)產(chǎn)收益的獲取。

第三，在市場化背景下探究農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展路徑。強(qiáng)化市場經(jīng)營發(fā)展理念，緊緊抓住全域土地綜合整治這個(gè)突破口，不斷推動(dòng)農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展；與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要、棚戶區(qū)改造及“三產(chǎn)用地”入市改革、高新技術(shù)融合發(fā)展、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易改革等緊密結(jié)合，統(tǒng)籌規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局［32］；做好用地保障，將整治騰出的新增建設(shè)用地優(yōu)先用于解決產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展“用地難”問題；加快形成立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，強(qiáng)化新型農(nóng)業(yè)主體引領(lǐng)作用，打造特色農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式助農(nóng)增收，把產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈、利益鏈等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)組織方式引入農(nóng)業(yè)。

（四）立足實(shí)踐創(chuàng)新，構(gòu)建“三農(nóng)”發(fā)展長效機(jī)制

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，未來農(nóng)村發(fā)展的趨勢已定，更重要的工作是結(jié)合全域土地綜合整治項(xiàng)目，落實(shí)具體措施，建立健全構(gòu)建“三農(nóng)”發(fā)展的長效機(jī)制。面向未來，全域土地綜合整治在生態(tài)文明、空間規(guī)劃和效率變革等方面都提出了新的更高的要求［5］，需要在土地整治工作實(shí)踐中因勢利導(dǎo)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。具體做法：

第一，在實(shí)施模式上要因地制宜、注重實(shí)效。由于我國幅員遼闊，各地在地形、耕地增加潛力等方面差異顯著，自然經(jīng)濟(jì)條件、土地利用現(xiàn)狀、農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)、農(nóng)業(yè)發(fā)展方向等情況也不盡相同，在整治過程中務(wù)必因地制宜，堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，注重質(zhì)量進(jìn)度，確保有序推進(jìn)，并贏得村民支持。

第二，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。堅(jiān)持規(guī)劃先行，先規(guī)劃后建設(shè)，將土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等“多規(guī)合一”，推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化；堅(jiān)持共享發(fā)展，用足用活城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、置換、周轉(zhuǎn)和土地整理折抵等政策手段，提升農(nóng)村土地資源價(jià)值；推動(dòng)不同產(chǎn)業(yè)用地類型合理轉(zhuǎn)換，多舉措盤活存量建設(shè)用地；推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)渠道，推動(dòng)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間雙向流動(dòng)、合理配置、平等交換、優(yōu)化組合；建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，完善利益分配機(jī)制，推動(dòng)農(nóng)村集體土地入市流轉(zhuǎn)。

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【責(zé)任編輯? ? 劉亞楠】

Abstract：Grasping the land problem is the key to solve “Three Rural Problems”，and promoting rural stability is the core of land system reformation in China. Marxs theory of land property rights and income distribution，the theory of land resources basic attributes and land resources rational allocation，land use system theory，and the theory of Three-Integration regulation to the rural hollowing are the theoretical basis of promoting rural revitalization strategy through comprehensive land consolidation. On the whole，the comprehensive land consolidation points to the overall goal of the rural revitalization strategy in every aspect. The specific path should be carried out from the aspects of adjusting land ownership according to the law and regulations to increase peasants land income，doing the top-level design to promote high quality agricultural development，strengthening market mechanisms to optimize the allocation of rural land factors，and building a long-term mechanism of the development of agriculture，rural areas and farmers based on practice innovation.

Key words：comprehensive land consolidation；rural revitalization strategy；land use