“數字官僚主義”：表現形式、生成邏輯和治理路徑

陳鵬

摘要：“數字官僚主義”是指各級黨政機關及其工作部門在推進數字政府建設過程中，在工作任務布置、工作任務落實、工作督查考核和群眾日常事務辦理等環節上呈現出的完全僵化和教條地依靠數字政府管理系統、政務新媒體等來推動黨政管理和國家治理工作的官僚主義做法。“數字官僚主義”的出現，是近年來技術治理導向在國家治理實踐中日漸凸顯、數字政府建設進程中縱向政府間的層層加碼和橫向政府間的激烈競爭等多種因素綜合作用的結果。“數字官僚主義”的治理，需要從認真區分政務服務手段創新與“數字官僚主義”做法、樹立重工作實績輕電子痕跡的政府績效評價導向、堅持政務服務事項線上辦理與線下辦理有機結合、穩妥推進政務服務的數字化轉型等方面來推動。

關鍵詞：“數字官僚主義”；表現形式；生成邏輯；治理路徑

中圖分類號：D63? 文獻標志碼：A? 文章編號：1008-2921（2023）01-0098-07

官僚主義和形式主義，一直以來就是我們的黨和各級政府堅決反對的不良工作作風。官僚主義的盛行和形式主義的泛濫，不僅影響到國家治理流程的優化和國家治理效率的提升，而且還會割裂黨同人民群眾之間的血肉聯系，不利于政府與公眾之間的有效互動，進而影響到黨的執政根基和政府的公信力。改革開放以來，特別是黨的十八大以來，在黨中央的堅強領導和國務院的大力推動下，官僚主義和形式主義的不良工作作風得到有效的遏制，漠視群眾根本利益、脫離群眾實際需求決策、給群眾辦事設置煩瑣的程序等官僚主義問題逐步得到有效的化解，政府行政運行流程不斷優化，國家治理效能也隨之不斷提升。不過，我們在看到官僚主義頑疾在得到有效治理的同時，也要深刻認識到一種伴隨數字政府進程的不斷加速和智能技術的快速發展而出現的新型官僚主義即“數字官僚主義”正逐步形成，成為國家治理流程優化和國家治理效能提升的障礙。作為一種新型的官僚主義，“數字官僚主義”既具有傳統官僚主義的一些共性特征，也呈現出許多獨特的個性特點，辨識難度和治理成本較之于傳統官僚主義要復雜得多。對“數字官僚主義”的表現形式和生成邏輯進行系統地梳理，尋求相應的治理路徑，是反對官僚主義作風、密切黨群和干群關系、提升國家治理效能的內在要求和重要保障。

一、研究緣起和文獻綜述

近些年來，伴隨移動互聯網、人工智能技術的快速發展及其在國家治理中應用場景的不斷拓展和應用程度的不斷加深，數字政府進程的不斷加速，國家治理的數字化和智能化水平不斷提升。但是，伴隨數字政府水平的不斷提升和國家治理智能化進程的不斷加快，一種與傳統的官僚主義既有緊密聯系也有重要區別的新型官僚主義——“數字官僚主義”開始出現，并引起了學術界和政府部門的高度關注。《人民日報》社的重要智庫平臺“人民智庫”通過對6 077名干部群眾進行問卷調查后發現，干部群眾眼中的“智能官僚主義”排在前五位的是：①工作群要求24小時即時響（42.20%）；②反復填寫相同材料，補臺賬，應付各種檢查、命令和匯報（42.03%）；③工作微信群和政務辦公群成為“曬調研走訪里程”“曬擺拍”“曬加班”的“秀”（41.85%）；④每日打卡，“列隊”回復，事事留痕（40.83%）；⑤信息化學習、宣傳內容缺乏可讀性，往往是各部門之間自吹自擂（39.56%）［1］。

目前，學術界關于“數字官僚主義”的研究主要集中于以下幾個方面：一是對“數字官僚主義”名稱的界定。“數字官僚主義”是伴隨數字政府水平的不斷提升和國家治理數字化、智能化程度的不斷提高而出現的一種新型的官僚主義。為了與傳統的官僚主義相區別，這種新型的官僚主義有學者稱之為智能官僚主義［2］，也有學者將之稱為新型官僚主義［3］。二是對“數字官僚主義”基本內涵的論述。例如，周少來認為“數字官僚主義”是一種披著“新馬甲”的官僚主義。這類官僚主義借著數字化政務、信息化管理、網上辦理、臺賬管理等名義和形式，在提高辦事效率的同時，也造成眾多的“數字鴻溝”、“信息孤島”等“電子衙門”現象［4］。三是對“數字官僚主義”表現形式的探究。周少來將常見的“數字官僚主義”概括為以下三個方面：電子簽到、照相留痕，并及時電子反饋本單位的會議紀要；及時更新、反饋和上報各種材料和數據；臺賬材料和數據更新的檢查監督［4］。四是對“數字官僚主義”治理對策的研究。例如，張會平認為，政府數據治理能力的提升是破除智能官僚主義和信息形式主義的關鍵［5］。杜寶貴對如何識別智能官僚主義及其相關的治理對策進行了探究［6］。

從學術界現有關于“數字官僚主義”的研究成果來看，“數字官僚主義”問題已經引起學術界部分學者的關注，對“數字官僚主義”的基本內涵和表現形式及其治理路徑的探究所取得的研究成果，為有關“數字官僚主義”研究的進一步深入，奠定了較好的理論基礎。但是，學術界現有關于“數字官僚主義”的研究還存在一些有待深入的地方，這些問題主要表現在以下三個方面：一是有關“數字官僚主義”的稱謂尚未統一，“數字官僚主義”“智能官僚主義”“新式官僚主義”等概念之間存在一定的混用。二是現有研究中關于“數字官僚主義”基本內涵的界定以描述性為主，缺乏對“數字官僚主義”內涵和特征的清晰界定。三是對于“數字官僚主義”的生成邏輯和治理路徑缺乏系統地梳理。本文計劃在對學術界現有關于“數字官僚主義”的研究成果進行梳理的基礎上，對“數字官僚主義”的基本內涵和主要特征進行較為明確的界定，然后從國家治理中技術治理導向的凸顯、縱向層層加碼和橫向惡性競爭三個維度對我國“數字官僚主義”的生成邏輯進行分析，并給出相應的治理對策。

二、“數字官僚主義”的基本內涵和表現形式

（一）“數字官僚主義”的基本內涵和主要特征

“數字官僚主義”作為一種新型的官僚主義，是在數字政府建設進程不斷加快和國家治理智能化水平不斷提升的背景下出現的，是指各級黨政機關及其工作部門在推進數字政府建設過程中，在工作任務布置、工作任務落實、工作督查考核和群眾日常事務辦理等環節上呈現出的完全僵化和教條的依靠數字政府管理系統、微信工作群、QQ工作群、政務微信公眾號和政務App等政務新媒體來推動黨政管理和國家治理工作的官僚主義做法。

作為官僚主義的一種形式，“數字官僚主義”與傳統的官僚主義一樣，存在不從實際出發、不堅持走群眾路線、不顧群眾真實需求、門難進、臉難看、話難聽、事難辦等共性特征。同時，“數字官僚主義”也存在著與傳統官僚主義明顯不同的一些個性特征：一是“數字官僚主義”更多的表現為組織決策、執行和監督等工作環節上的官僚主義做法，主要以組織行為的方式呈現出來。二是“數字官僚主義”具有合法的外在形式。“數字官僚主義”通常會打著推動數字政府建設水平和質量、提高政府治理的智能化水平等名義來展開，借著信息化管理、網上辦理、臺賬管理等合法的外在形式來實施。三是“數字官僚主義”的識別難度較之于傳統官僚主義更大。由于“數字官僚主義”這種形式的官僚主義在實際工作中的表現形式較為多樣，而且“數字官僚主義”大多以組織行為和合法的外在形式來推動，致使“數字官僚主義”的識別難度遠遠大于傳統的官僚主義。

（二）“數字官僚主義”的主要表現形式

1.工作布置環節上的“數字官僚主義”。工作布置是一項工作開展的開端。具體來說，工作布置環節上的“數字官僚主義”主要表現為以下四個方面：一是通過政務管理系統直接轉發上級文件成為工作布置的習慣做法。二是微信工作群、QQ群成為布置工作的主要陣地。不停地收發來自不同微信工作群和QQ群內的通知，已經成為很多黨政機關領導和工作人員的日常工作，數量眾多的微信工作群、QQ群大大增加了黨政機關工作人員的工作負擔，疲于應付成為很多人的工作常態。三是“列隊”回復成為下級接受上級工作安排的標準動作。四是回復上級工作安排的速度成為衡量下級工作主動性的重要標準。這種形式的“數字官僚主義”，導致不停地關注政務管理系統、微信工作群和QQ工作群內的動態，成為黨政機關領導干部和工作人員在日常工作中以及下班之后的重要任務之一，唯恐錯過第一時間回復上級工作安排，而不管這種工作安排是否屬于緊急和異常重要的事情。

2.工作推進環節中的“數字官僚主義”。工作推進環節中的“數字官僚主義”問題主要表現在以下四個方面：一是反復填寫電子臺賬成為下級向上級匯報工作進展和工作成果的主要形式。圖片、文字、視頻等，是記錄和反映黨政機關工作人員在實際工作中如何推進工作、工作取得了哪些階段性成果以及工作的最近進展的有效素材，制作并及時地通過一定的渠道向上級政府和部門傳遞這些素材，是保障上級政府和部門能夠及時了解和有效監督下級工作的重要手段。二是電子打卡、發布定位成為判定下級是否到崗工作的主要依據。現有的政務App基本都具有電子簽到和打卡的功能，這也成為上級確認下級是否到崗工作的重要依據。同時，還有部分地區和部門采用在微信工作群、QQ工作群中發個人定位的方式，來認定派駐到外地或別的部門的工作人員是否在崗工作的依據。三是在微信工作群、QQ工作群中曬工作動態成為展示工作進展的流行做法。微信工作群和QQ工作群在為黨政機關工作人員日常的通信聯系和工作互動提供便捷的同時，也為部分工作人員在群中曬工作動態提供了便利，工作群儼然成了少部分機關和工作人員博取領導關注和宣傳自己工作業績的空間，部分圖片或短視頻可能系擺拍而成。四是在微信群或朋友圈中曬加班成為工作人員的慣常做法。除了在微信工作群和QQ工作群中有意曬擺拍的圖片外，部分黨政機關工作人員還習慣在微信群或自己的朋友圈中發布加班的動態，以此來博取領導或上級的關注。

3.工作考核上的“數字官僚主義”。工作考核上的“數字官僚主義”主要表現在以下兩個方面：一是為了提高政務信息、政務短視頻、政務微博發布的數量和點擊量以及政務微信公眾號的關注度和政務App的注冊用戶數等考核指標的數量，部分地區和部門存在著為發政務信息、政務短視頻和政務微博而發的問題，甚至有的黨政機關的工作人員被強制要求點擊或轉發相關政務信息，不僅增加了工作人員的負擔，也使得“數字官僚主義”問題日漸凸顯。二是部分地區和部門要求下級凡事都要做到電子留痕，將電子臺賬等電子材料作為考核下級工作的主要依據。在這種“數字官僚主義”做法的驅使下，很多地區和部門在迎接上級政府和部門組織的各種類型的考核評比時，除了要準備紙質匯報材料外，還需要準備一定數量與具體工作相關的圖片、短視頻等電子考核材料，這不僅會增加被考核對象的工作負擔，而且僅憑電子臺賬等電子材料來評價一個單位或部門的工作成效也很不科學。

4.群眾具體事務辦理上的“數字官僚主義”。群眾具體事務辦理上的“數字官僚主義”主要表現為一些地區的政府和部門在接待群眾辦理政務事務時，不管群眾的年齡大小、文化層次高低、是否掌握使用政務App等智能終端的技術以及智能終端使用的嫻熟程度，一律要求群眾掃碼網上辦理。這種做法看似是利用先進的智能技術來提高群眾的辦事效率，也代表了政務事務辦理的未來趨勢，但對于年齡較大、文化層次偏低和不能正常使用智能終端技術的群眾來說，掃碼網上辦理的難度較大。很多年齡較大的群眾，不僅不會注冊政務App，而且就算是在現場工作人員的幫助下注冊安裝了政務App之后，他們也不會使用政務App來拍照上傳有關紙質材料的電子圖片，以及通過政務App來查詢相關事務的辦理進度和辦理結果，致使很多沒有智能手機或者不會使用智能手機的老年人，在去政府部門辦理相關事務時難以實現及時有效辦理的目的。

三、“數字官僚主義”的生成邏輯

“數字官僚主義”的出現，既是傳統官僚主義做法在數字時代的延續，也是近年來技術治理導向在國家治理實踐中日漸凸顯、數字政府建設進程中縱向政府間的層層加碼和橫向政府間的激烈競爭等多種因素綜合作用的結果。

（一）技術治理導向在國家治理實踐中的日漸凸顯

國家治理是一項復雜的系統性工程。伴隨經濟社會的快速發展，現代國家治理面臨的治理難題和治理風險日漸增加，國家治理成本和治理難度也隨之不斷增加。國家治理體系和治理能力現代化目標的實現，除了需要不斷完善國家治理體系，推動國家治理體系和治理能力現代化水平不斷提升外，還需要積極運用先進的治理技術，為提升國家治理能力、化解國家治理難題和改善國家治理績效尋求有效的科技支撐。近些年來，伴隨互聯網、物聯網、大數據、云計算、人工智能、區塊鏈等現代信息技術的出現和快速發展，利用這些先進的科技手段并將其深度嵌入到國家治理的實踐之中，以此來降低國家治理難度和提升國家治理能力，已成為包括我國在內的世界各國的共識，上述先進的科技手段已經在國家治理中發揮出重要的治理功效。但是，我們也要注意到，伴隨互聯網、物聯網、大數據、云計算、人工智能、區塊鏈等先進科技手段在國家治理中應用場景的不斷拓展和應用程度的不斷加深，政府等國家治理主體對于先進技術手段的依賴也在不斷加深，技術治理導向在國家治理實踐中開始日漸凸顯，加大在技術和設備等方面的投入力度、利用智能治理系統來完成國家治理需求的精準識別、國家治理方案的設計、國家治理績效的評估等工作正成為越來越多的地區和部門的行為導向。而這種在國家治理實踐中日漸凸顯的技術治理導向，在提升國家治理效能的同時，也使得政府等治理主體對于治理技術和智能治理系統的依賴不斷增強，進而為“數字官僚主義”的出現和蔓延提供了一定的空間。

（二）數字政府建設進程中的縱向政府間層層加碼

在現實中，某一層級的政府在接到上級政府委托的任務之后，會將這一任務進行明確細化后再委托給下一層級的政府。在自上而下的壓力型管理體制下，為了確保下一級政府能夠認真完成自己委托的任務，同時也為了獲取上級政府對自身工作的認可和肯定，每一級政府在給下級政府委托任務時通常都會在原來任務的基礎上進行加碼，這種層層加碼的做法直到傳導到最低層級的基層政府時才能停止。壓力型管理體制下縱向層層加碼的做法，為“數字官僚主義”的滋生提供了一定的土壤。近些年來，伴隨信息技術在國家治理中應用場景的不斷拓展和應用程度的不斷加深，我國數字政府發展的速度不斷加快，政府網站建設和政務微博、政務微信公眾號、政務短視頻賬號等政務新媒體數量不斷增加，國家治理的信息化和智能化水平不斷提升。在國家推動治理信息化和智能化水平不斷提升的過程中，上級政府要求下級政府不斷加快政府治理的數字化和智能化水平，而考核下級政府治理數字化和智能化水平高低的重要標準就是建設和運行的政務管理系統和政務新媒體等的數量，縱向政府間上級政府指令的下達和下級政府工作進展情況的匯報基本都通過智能化程度較高的政務管理系統來進行，縱向政府間層層加碼到最后的結果便是“數字官僚主義”在部分層級的政府或部門中開始出現并逐步蔓延開來。

（三）數字政府建設進程中的橫向政府間激烈競爭

在壓力型管理體制下，與縱向層層加碼并存的是橫向政府間的充分競爭。處于科層體制下的各級政府和部門所面臨的壓力除了來自縱向上的上級政府的層層加碼，也來自橫向政府間的激烈競爭，而這會對地方政府的決策動機和行為心理產生很大的影響。橫向政府間特別是處于相同行政層級的橫向政府間會為了有限的治理資源而展開激烈的競爭。同時，由于受到領導任期和晉升職位數量有限的限制，在內在強烈的晉升動機的驅動下，地方政府的主要領導也會傾向于推動橫向政府間展開激烈的競爭，以此來為自己的晉升獲取更多的績效支撐。

四、“數字官僚主義”的治理路徑

“數字官僚主義”問題的治理，需要從認真區分政務管理和政務服務手段創新與“數字官僚主義”做法，樹立重實績，輕痕跡的政府績效評價導向，堅持政務服務事項線上辦理與線下辦理有機結合，穩妥推進政務管理數字化和政務服務智能化進程等方面來著手。

（一）認真區分政務管理和政務服務手段創新與“數字官僚主義”

20世紀90年代以來以互聯網為代表的電子信息技術的不斷進步，特別是21世紀初以來大數據和人工智能技術的快速發展，使得政務管理數字化和政務服務智能化已經成為包括我國在內的世界各國政府治理發展的趨勢，開通政務門戶網站、構建和運行政務管理系統、建立政務數據系統、開發和使用政務App等做法，已成為提升政務管理效能和提高政務服務效率的重要保障。近年來，為了更好地提升政務管理的水平和政務服務的質量，我國的部分地區和部門不斷嘗試變革傳統的政務管理和政務服務流程，積極推動政務管理模式和政務服務流程創新，取得了很好的效果。例如，浙江省推出的“最多跑一次”“最多跑一地”，江蘇省推出的“不見面審批”以及部分省（區、市）大力推動實施的“一網通辦”和跨省“一網通辦”等。但是，在推動政務管理數字化和政務服務智能化的進程中，有的地區和部門打著提升政務管理數字化和政務服務智能化的名義積極推進所謂的政務管理和政務服務手段創新，將原本應該且適合線下辦理的流程全部改為線上辦理，將原本應該通過召開現場會議等方式來推動落實的工作改為簡單地通過線上發布文件來解決等。這些名為創新實為“數字官僚主義”的做法，從表面上看是在運用先進的電子信息和智能技術來改進政務管理或政務服務流程，實際上在有意推卸工作職責，很多所謂創新性的做法不僅增加了基層工作人員的工作量，而且也增加了群眾辦理部分事務的技術難度。因此，在堅持政務管理和政務服務信息化、智能化方向的同時，必須要認真地區分哪些是政務管理和政務服務手段創新，哪些是“數字官僚主義”做法，真正的創新需要鼓勵，而借創新之名行“數字官僚主義”之實的行為必須要認真地防范和打擊。

（二）樹立重工作實績、輕電子痕跡的政府績效評價導向

要求事事留痕、以電子痕跡作為評價下級政府和部門工作績效的重要指標，是“數字官僚主義”中表現非常突出的做法。這種重視痕跡的政府績效評價導向，對政府機關工作人員的工作行為產生不良的影響。在政府績效評價注重電子痕跡導向的驅動下，部分政府機關工作人員將怎樣留下電子痕跡、如何留下更多更深的電子痕跡、如何保留這些電子痕跡、如何能夠讓上級政府和部門的主要領導能及時看到這些電子痕跡等作為重要的工作任務來對待，而對于這些電子痕跡在工作中是否能夠發揮出實際的成效，卻并不十分重視，甚至是無暇關注。因此，要想從根本上去除“數字官僚主義”頑疾，必須要樹立起重工作實績、輕電子痕跡的政府績效評價導向，要將各級黨政機關和部門及其工作人員的工作重心引導到如何提高實際的工作績效、如何增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感等方面上來，這既是踐行以人民為中心的發展思想的內在要求，也是推動數字政府建設回歸以人為本理念的重要保障。

（三）堅持政務服務事項線上辦理與線下辦理有機結合

政務門戶網站、政務App、政務微信公眾號等政務新媒體的出現和快速發展，為群眾線上辦理各種類型的政務服務事項提供了極大的便利，不僅解決了去現場辦理的時間，而且也能夠實時地查詢辦理的進度。同時，伴隨線上查詢、線上辦理等政務服務種類的不斷增多，政府工作人員尤其是窗口工作人員的線下接待任務也大大減少。但是，我們也要注意到，并不是所有群體都能夠熟練掌握智能終端的使用方式，并不是所有事務都能夠通過線上辦理，部分適合線上辦理的事務也可能會遇到極個別特殊的情況需要通過面對面的交流后方能辦理。因此，在推動政務服務線上辦理的過程中，不能搞一刀切的“數字官僚主義”做法，要堅持政務服務線上辦理與線下辦理有機結合，保留一定數量的線下窗口，方便群眾辦事。對于那些通過智能政務終端來辦理事務有難度的群體，要通過增加培訓、增設現場輔助辦理人員等方式來化解他們在辦理事務中遇到的技術難題，不斷改善群眾辦理政務服務事務的體驗。

（四）穩妥推進政務管理數字化和政務服務智能化進程

伴隨經濟社會的快速發展和人口流動規模的不斷擴大，各級黨政機關面臨的治理任務在不斷增多的同時，治理難度也在不斷增大，推動政務管理數字化和政務服務智能化是大勢所趨。但是，由于不同地區、不同部門在資金、人員、技術和設施等方面的差距較大，因而不同地區和同一地區的不同部門在政務管理數字化和政務服務智能化上所處的發展階段和發展水平上存在一定的差異是正常的。數字政府建設過程中縱向層層加碼和橫向惡性競爭問題的存在，不僅不利于數字政府的健康發展，而且也會引發并不斷加劇部分地區和部門的“數字官僚主義”做法。為此，一方面，要盡可能減少或取消數字政府建設方面的一些不科學不合理的評比，以此來弱化縱向上政府間層層加碼和橫向上政府間開展惡性競爭的動機。另一方面，要在有效化解縱向層層加碼和橫向惡性競爭的基礎上，結合不同地區和不同部門的工作實際，穩妥推進政務管理數字化和政務服務智能化工作，以實現在穩步提升數字政府建設水平的同時逐步杜絕“數字官僚主義”做法。

參考文獻：

［1］ 李思琪.干部群眾眼中的信息形式主義和智能官僚主義：表現、危害及治理［J］.國家治理，2020（25）.

［2］ 陸俊.智能官僚主義的技術規制和動因分析——技術批判理論的視角［J］.國家治理，2020（25）.

［3］ 范逢春.信息化背景下新型形式主義與官僚主義的治理之道［J］.國家治理，2020（25）.

［4］ 周少來.“數字官僚主義”：一種披著“新馬甲”的官僚主義［J］.黨員文摘，2020（12）.

［5］ 張會平.全面提升政府數據治理能力——破除信息形式主義、智能官僚主義的關鍵［J］.國家治理，2020（25）.

［6］ 杜寶貴.智能官僚主義的識別與治理［J］.國家治理，2020（25）.

Abstract： “Digital bureaucracy” refers to the bureaucratic practice that the Party and government organs at all levels and their working departments rigidly and dogmatically rely on digital government management system and new media to promote Party and government management and national governance in the process of enhancing the building of a digital government in the aspects of task arrangement， task fulfillment， work inspection and assessment， and handling daily affairs of the masses. The emergence of “digital bureaucracy” is the result of various factors such as the increasingly prominent orientation of technology governance in national governance practice in recent years， making local governments take excessive policy steps and fierce competition between local governments in the process of digital government construction. The governance of “digital bureaucracy” needs to be promoted from the following aspects： carefully distinguishing innovative means of government service from “digital bureaucracy”， setting a government performance evaluation orientation focusing on work performance rather than digital traces， adhering to the organic combination of online and offline handling of government service matters， and prudently promoting the digital transformation of government service.

Keywords： “Digital Bureaucracy”； Presentation； Generation Logic； Governance Paths

責任編輯：吳 靜