被叫停的共享單車“配額拍賣”

王宇

湖北襄陽市街頭的共享電單車。圖/視覺中國

早在2021年，北方的一個地級市，一次共享電單車騎行之后，國際關(guān)系學院法學院教師祖博媛驚訝地發(fā)現(xiàn)，系統(tǒng)顯示她要支付的騎行費用為十幾元，已經(jīng)超過了家鄉(xiāng)出租車的起步價。這次騎行距離并不長，經(jīng)停兩三個地點，這個價格讓祖博媛感到奇怪，她還記得第一次使用共享電單車的體驗，“很便宜，一塊錢一次”。

祖博媛長期關(guān)注共享經(jīng)濟，發(fā)現(xiàn)共享電單車漲價，她覺得“挺不正常”。很快，祖博媛通過新聞得知，全國多地的共享單車都已上調(diào)了收費標準。共享單車漲價后，多地對共享單車企業(yè)收取市場準入費用的消息，就在關(guān)注共享經(jīng)濟的學者之間流傳。

2022年5月11日，石家莊市以線上拍賣方式，公開拍賣長安區(qū)、橋西區(qū)等五城區(qū)共享兩輪車“占用公共資源3年有償使用權(quán)”，曾引發(fā)廣泛的輿論關(guān)注。

“在市場準入方面，目前我們約有70％的業(yè)務(wù)需要獲得政府批文，以與政府簽訂協(xié)議的方式進入，有20％通過招投標進入，還有10％是繼承原品牌、中標商轉(zhuǎn)包等其他方式進入。”一家不愿具名的共享單車企業(yè)告訴《中國新聞周刊》。

如今，公開招投標或拍賣等方式陸續(xù)被叫停。將市內(nèi)10萬輛共享兩輪車運營權(quán)高價拍出還不滿一年，4月3日，石家莊市交通局網(wǎng)站發(fā)布落款為“河北金正拍賣有限公司”的公告，宣布廢止《石家莊市互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車及互聯(lián)網(wǎng)租賃電動自行車占用公共資源市場化配置 3 年有償使用權(quán)項目拍賣公告》。

至此，備受輿論關(guān)注的“石家莊共享兩輪車運營配額天價拍賣事件”暫告段落。作為對共享兩輪車“以賣代管”的典型案例，石家莊的自我糾正，亦因其示范效應(yīng)，引發(fā)廣泛關(guān)注。

各地競相違法、違規(guī)為共享兩輪車設(shè)置市場準入障礙背后，是作為新業(yè)態(tài)及“公共交通有益補充”的共享兩輪車，為城市管理、政府監(jiān)管帶來的難題，仍待破局。

十倍于底價成交的拍賣

“便捷和便宜，這是共享經(jīng)濟被大家接受的重要原因，尤其是共享單車，鎖定的是價格敏感人群。當騎行價格超過打車費用，就意味著共享單車的市場會逐漸縮小，直至消失。”祖博媛本能地感到警覺，地方政府針對共享單車行業(yè)的行動，成了她重點研究的一部分。

爭議最大的，是遵循“價高者得”邏輯的拍賣，而直接或變相拍賣的對象，就是當?shù)氐墓蚕韱诬囘\營權(quán)。

石家莊于2022年5月進行的拍賣共設(shè)5個標的，面向全國的共享兩輪車企業(yè)，共有11家企業(yè)報名，最終有9家企業(yè)通過資格審查。全國公共資源交易平臺產(chǎn)權(quán)交易信息顯示，10萬輛共享兩輪車的分配組合基本在“12000輛共享單車+8000輛共享電單車”這個基準上下浮動，而每個標的的起拍價則設(shè)定在340萬元上下。

經(jīng)過長達3小時、共計285輪的激烈競價，最終由哈啰單車、青桔單車、人民出行、石家莊圣莊交通科技4家企業(yè)競得。拍賣結(jié)束后，有媒體披露，5個標的的成交價高達1.89億元，石家莊市對此并未置評，一家參與競拍的企業(yè)向《中國新聞周刊》證實了這個數(shù)字。

“這是我市解放思想觀念，創(chuàng)新城市管理的一次積極探索，有利于推動城市資源價值發(fā)現(xiàn)，促進省會互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車行業(yè)規(guī)范管理和健康發(fā)展，更好地滿足廣大人民群眾出行需求。”石家莊市政府在其網(wǎng)站刊文評價此次拍賣。據(jù)文章介紹，這次拍賣的目的是“深化經(jīng)營城市理念、推進城市公共資源市場化配置”。

幾乎在同一時間段，2022年4月，湖南省張家界市發(fā)布城區(qū)共享電單車 5 年特許經(jīng)營權(quán)拍賣公告，4500 輛共享單車被分成 2000 輛、1500 輛、1000 輛 3 個標的，競拍底價分別為 187 萬元、141 萬元和 94 萬元，并于 2022 年 5 月進行網(wǎng)上拍賣，成交金額超過 4500 萬元，其中底價為187萬元的標的，成交價為1877萬元，是競拍底價的 10 倍以上。看到這個案例，祖博媛發(fā)現(xiàn)，這使得每輛車每天支付的拍賣費成本大概在6元。

再往前，2020年，云南省瑞麗市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局就以特許經(jīng)營權(quán)拍賣方式，將瑞麗市城區(qū)、姐告城區(qū) 2500 輛共享電單車 5 年特許經(jīng)營權(quán)及瑞麗市城區(qū)、豌町城區(qū) 2300 輛共享電單車 5 年特許經(jīng)營權(quán)分為兩個標的進行拍賣，起拍價格分別為 228 萬元、209 萬元，未中標企業(yè)退出當?shù)厥袌觥Ｆ渲校菂^(qū)、姐告城區(qū) 2500 輛共享電單車 5 年特許經(jīng)營權(quán)成交價高達 6500 萬元。

“在不計算單車本身成本和運營成本的情況下，每輛車每天特許經(jīng)營最高準入成本約為14元，這個價格遠遠超過很多城市車輛的單日營收總額。”前述共享單車企業(yè)告訴《中國新聞周刊》。

企業(yè)對高價拍賣引起各地爭相效仿的擔憂不是空穴來風。僅從國家發(fā)改委的通報來看，拍賣共享單車運營配額的，還先后有福建省福鼎市、湖北省隨州市曾都區(qū)、福建省南平市延平區(qū)。

“拍賣獲得配額，是純粹的‘價高者得邏輯。一方面，企業(yè)不能通過拍賣以外的方式進入市場，存在一般禁止的情形；另一方面，拍賣成交價必然高昂，實質(zhì)上為企業(yè)設(shè)置了資金實力的過濾條件。”《中國共享兩輪車規(guī)制主要法律問題分析》（下稱《規(guī)制報告》）報告分析，祖博媛是報告的主要作者之一。

形形色色的準入障礙

事實上，比吸睛的拍賣更為常見的，是各地政府通過招投標出售運營配額。

實踐中，這些配額出售所使用的名目各不相同，有的是直接出售“共享單車運營份額”，有的是出售“共享單車特許經(jīng)營權(quán)”，還有的是“占用市政道路基礎(chǔ)設(shè)施資源使用權(quán)”。

“通過招投標來獲得經(jīng)營配額是共享兩輪車常見的準入方式。”前述《規(guī)制報告》指出，各地招投標的條件各不相同，很多地方通過招標設(shè)置了諸多企業(yè)經(jīng)營條件，有的還要求企業(yè)向監(jiān)管機關(guān)付高額費用才能進入當?shù)厥袌觥?/p>

以湖北省隨州市曾都區(qū)為例，除了將共享單車運營份額分成3到4個資源包拍賣，曾都區(qū)城市管理執(zhí)法局發(fā)布的《隨州市曾都區(qū)共享單車特許經(jīng)營準入實施方案（征求意見稿）》公告，還規(guī)定共享單車企業(yè)準入條件為在本地設(shè)立獨立法人企業(yè)，并授權(quán)該企業(yè)獨立運營管理權(quán)限（含批量鎖車和開啟權(quán)限），有固定辦公、中轉(zhuǎn)維修場地。

同樣要求中標運營企業(yè)在本地注冊登記或設(shè)立分支機構(gòu)的，還有云南曲靖。2022年1月，曲靖中心城區(qū)共享單車5年經(jīng)營權(quán)被北京阿帕科藍科技有限公司和云南捷行汽車租賃有限公司分別以 950 萬元/年、1000萬元/年的價格中標。

除了直接以運營權(quán)名義收取準入費用，也有地方在招標時，以管理名義收取準入費用。其中包括含義不明的“基礎(chǔ)管理費”“公共資源使用費”，以及相對明確的“停放秩序管理費”“占道費”“垃圾清運費”。

福建省龍巖市長汀縣將2000輛共享單車拆分為各含1000輛車的合同包，以每輛車基礎(chǔ)管理費最低限價50元/月的條件，向社會公開招標。最終有兩家共享單車企業(yè)分別以每輛基礎(chǔ)管理費57元/月、68元/月中標。

云南省華寧縣600輛共享電單車3年經(jīng)營權(quán)的招標，要求中標企業(yè)支付市政公共資源有償使用費，報價按每輛每天 1 元起步，中標企業(yè)還要繳納每輛每天 0.1 元垃圾清運費（固定價格，不在報價范圍內(nèi)）。

值得注意的是，亦有地方政府將特許經(jīng)營權(quán)直接或變相轉(zhuǎn)讓給國有企業(yè)，由國有企業(yè)直接向共享單車運營企業(yè)分潤抽成。

比如，云南省文山市，據(jù)參與文山市招標的企業(yè)介紹，合同寫明，文山市城市交通服務(wù)公司抽取營業(yè)流水的15％。而在云南大理，招標直接由大理市城市更新置業(yè)有限公司開展，共享單車企業(yè)須將營業(yè)流水的 10％上繳給城市更新置業(yè)有限公司，作為市政基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營權(quán)合作服務(wù)費。

還有些城市的主管部門與企業(yè)簽訂獨家戰(zhàn)略合作協(xié)議。比如，2017年12月，山東省濱州市城市管理局通過招投標方式，確定哈啰單車為濱州市城區(qū)唯一運營品牌。雙方簽訂的《戰(zhàn)略合作協(xié)議》約定：“為避免單車同行無序投放，控制城市車輛總數(shù)，甲方不再引進乙方以外的共享單車品牌。如有其他品牌的單車未經(jīng)甲方許可就隨意投放，甲方將聯(lián)動相關(guān)部門進行車輛管控”。協(xié)議有效期為5年。

無獨有偶，2019年11月，山東省高密市綜合行政執(zhí)法局委托山東誠德信項目管理有限公司，以公開招標方式，確定濰坊快跑網(wǎng)絡(luò)科技有限公司為中標單位。高密市綜合行政執(zhí)法局與濰坊快跑網(wǎng)絡(luò)科技有限公司簽訂《共享助力自行車運營合同》，合同有效期為 5 年，以此指定濰坊快跑公司為高密市區(qū)域內(nèi)唯一一家共享單車運行企業(yè)。

《中華人民共和國反壟斷法》第四十條規(guī)定：“行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，通過與經(jīng)營者簽訂合作協(xié)議、備忘錄等方式，妨礙其他經(jīng)營者進入相關(guān)市場或者對其他經(jīng)營者實行不平等待遇，排除、限制競爭。”簽訂獨家戰(zhàn)略合作協(xié)議的做法，涉嫌行政壟斷。

被濫用的“行政許可權(quán)”

據(jù)紅星新聞報道，云南省內(nèi)的共享單車市場準入障礙，是在國務(wù)院第九次大督查背景下，國務(wù)院第十四督查組于2022年8月，赴云南開展共享單車市場準入情況督查調(diào)研時摸排到的。督查組當時指出，云南共享單車市場企業(yè)難“共享”。

地方政府為共享兩輪車設(shè)置市場準入障礙的做法，也正是在2022年在全國各地快速蔓延開來直至爆發(fā)。

國家發(fā)改委也在當年出手治理。2022年11月，國家發(fā)改委在《違背市場準入負面清單典型案例的通報》中，通報了15起地方政府為共享兩輪車設(shè)置市場準入障礙的案例，在這次共有23起典型案例的通報中，共享兩輪車相關(guān)案例占比65％。這是中國自2018年底全面實施“市場準入負面清單制度”、國家發(fā)改委2021年底建立“違背市場準入負面清單案例歸集和通報制度”以來，國家發(fā)改委首次通報共享兩輪車行業(yè)遭遇市場準入障礙。

今年3月16日，國家發(fā)改委發(fā)布最新一批《違背市場準入負面清單典型案例的通報》。22起案例中，又有6起共享兩輪車企業(yè)遭遇市場準入障礙的案例。

“違規(guī)設(shè)置準入障礙”“濫用行政權(quán)力排除其他企業(yè)準入經(jīng)營”“變相、違規(guī)增設(shè)市場準入條件”“變相、違規(guī)轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營權(quán)”……梳理國家發(fā)改委的通報不難發(fā)現(xiàn)，針對不同的準入障礙情形，發(fā)改委有不同的判定。但除了明確高密市綜合行政執(zhí)法局的行為違法外，其他判定多停留在“違規(guī)”或事實陳述層面，沒有進一步做出這些行為是否違法的判斷。

國家發(fā)改委通報前述典型案例時，還對主動開展案例排查、整改的云南省發(fā)展改革委、云南省西雙版納州、麗江市，山東省發(fā)展改革委、山東省濱州市，河南省發(fā)展改革委、河南省安陽市提出了表揚。

值得注意的是，被通報案例中，仍有不少案例仍在整改中。而通報之外，亦有效仿被通報案例設(shè)置障礙的地方政府還在觀望。

“國家發(fā)改委作為國務(wù)院的職能部門，與各級地方政府之間的關(guān)系較為復(fù)雜。《立法法》就提到，地方性法規(guī)和國務(wù)院的部門規(guī)章具有同等效力，當它們之間發(fā)生沖突，需要由國務(wù)院來裁判。也就是說，國務(wù)院職能部門與地方，并不是‘前者發(fā)出命令后者只能服從這么簡單，央地關(guān)系中間存在博弈。”祖博媛分析。

2018年底，中國開始全面實施市場準入負面清單制度。祖博媛介紹，在“清單制度”實施以前，行政許可權(quán)處于不斷“收縮-膨脹”的怪圈。“如果不對行政許可進行嚴格控制，它就會在各個環(huán)節(jié)產(chǎn)生你很難事先預(yù)想的變形。在這種情況下，推行‘清單制度，行政審批事項到底是增了還是減了，就一目了然。”祖博媛解釋。

在今年2月召開的以“完善市場準入制度，優(yōu)化營商環(huán)境”為主題的研討會上，住建部原副部長仇保興表示，相關(guān)地方如果違背市場準入負面清單限制企業(yè)經(jīng)營，不僅損害了市場主體權(quán)益，而且也限制了市民選擇出行方式的自主權(quán)。

中國政法大學副校長時建中認為，特許經(jīng)營分為商業(yè)和政府兩類，政府特許經(jīng)營應(yīng)面向提供公共產(chǎn)品的公用事業(yè)。共享單車解決了居民交通出行最后一公里不便的問題，干的是政府干不了也不愿意干的事情，納入特許經(jīng)營于法無據(jù)，損害了市場競爭和消費者權(quán)益。

《規(guī)制報告》認為，特許經(jīng)營權(quán)的法源是《行政許可法》第12條第1款第2項規(guī)定，本質(zhì)上也是一種行政許可。

從各地規(guī)制共享兩輪車的舉措來看，受訪專家均表示，應(yīng)回歸行政許可設(shè)定的法理和權(quán)力來源分析地方政府的行為。

“行政許可設(shè)定權(quán)的規(guī)定是非常嚴格的。”溫州大學法學院教授茅銘晨告訴《中國新聞周刊》，就地方政府而言，要省一級政府的規(guī)章才能夠設(shè)定臨時性的行政許可，臨時性行政許可只能實施一年。“所以，比省級政府更低層級的地方政府，或者地方政府的職能部門都無權(quán)針對共享單車設(shè)置行政許可。”

在省級以下政府的職能部門無權(quán)設(shè)置行政許可的情況下，各地行政機關(guān)出現(xiàn)多種多樣的未經(jīng)法律和法定程序授權(quán)，利用招標、拍賣公共資源等方式，實質(zhì)上設(shè)立市場準入審批、許可條件，達到與行政許可相同的效果，這就是所謂的“變相設(shè)置行政許可”。

“共享兩輪車本身的定位是模糊的，比如它作為公共交通的有益補充，是否可以適用公共事業(yè)的特許經(jīng)營？在答案不明確的時候，就會出現(xiàn)行政機關(guān)對此隨意解釋的問題。”祖博媛分析，“互聯(lián)網(wǎng)+”經(jīng)濟浪潮之后，很多的經(jīng)濟行為都為亟須監(jiān)管，但傳統(tǒng)的行政法理論又不能為監(jiān)管提供充足的、合適的、有效的措施或手段。

茅銘晨曾經(jīng)擔任某市政府的高級法律顧問，他發(fā)現(xiàn)，在監(jiān)管共享單車行業(yè)時，一些地方政府會明顯出于保護本地企業(yè)的目的而采取排除、限制競爭的做法，另一些地方政府則是從共享單車影響市容的角度出發(fā)，試圖直接取締。

“我當時就建議該市政府，如果共享單車企業(yè)運營不規(guī)范，政府可以按照有關(guān)規(guī)定進行整治甚至依法處罰，但是不能直接采取禁止進入或者取締的方式來管，因為這種事前限制的行為就具備行政許可的性質(zhì)，名堂、名義再多，實質(zhì)都是設(shè)置行政許可，這個行為肯定違法。”茅銘晨回憶。

監(jiān)管難題待破局

共享兩輪車的市場準入問題為何會集中爆發(fā)？

有學者分析認為，共享兩輪車市場被部分地方政府視為新的財源。石家莊市“推動城市資源價值發(fā)現(xiàn)”的表述似乎也側(cè)面印證了這種判斷。

從共享兩輪車行業(yè)來看，其早期發(fā)展過程中帶來的無序投放等城市管理問題，也為今天的情形埋下了伏筆，為地方政府的規(guī)制帶來了“合理性”。

相比于共享單車被普遍接納，共享電單車面臨更復(fù)雜的管理博弈。

“中央層面，有關(guān)部門在不同時期對共享電動車行業(yè)發(fā)展的政策內(nèi)容截然不同；地方層面，各地準入、監(jiān)管規(guī)范差異巨大。”《規(guī)制報告》舉例，2017年8月，交通運輸部等10部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于鼓勵和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見》以安全風險和鉛酸蓄電池污染問題為由，提出“不鼓勵發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)租賃電動自行車”。而2019年3月，國家發(fā)改委等七部委聯(lián)合印發(fā)《綠色產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2019 年版）》，提出要將互聯(lián)網(wǎng)租賃電動自行車納入共享交通設(shè)施建設(shè)和運營之中，并指出“互聯(lián)網(wǎng)電動車租賃作為共享交通的典型代表……是促進交通出行領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的新興力量”。到了2019 年3月，市場監(jiān)管總局等三部門聯(lián)合出臺的《關(guān)于加強電動自行車國家標準實施監(jiān)督的意見》指出要“按照國家有關(guān)政策要求，清理共享電動自行車”。

這也導(dǎo)致各地政府“無所適從”。宣威市市長許韶發(fā)就表示，對共享電單車的特許經(jīng)營進行公開招投標是公平競爭的體現(xiàn)，“共享電單車作為新業(yè)態(tài)，方便了群眾出行，但也帶來管理難題。 管好了是城市風景線，管不好，變成了城市的負擔。”

“按照《行政許可法》的精神，共享兩輪車行業(yè)可能帶來的問題，可以通過事中、事后監(jiān)管來規(guī)制，而不是一味選擇行政機關(guān)認為比較方便的方式，一刀切地限制、取締。”茅銘晨表示。

但眼下，共享兩輪車的監(jiān)管問題仍待破局。“國家發(fā)改委連續(xù)通報之后，地方政府無論是尋求通過立法，合法設(shè)立行政許可，還是變相設(shè)置行政許可，壓力都是比較大的，市場準入方面的行政違法不那么容易了。接下來各方要面臨的挑戰(zhàn)是共享單車到底應(yīng)該怎么管，涉及的是合理、精準、科學監(jiān)管的問題。”祖博媛分析。

《規(guī)制報告》梳理發(fā)現(xiàn)，在對共享兩輪車進行法律規(guī)制的城市中，上海、北京和寧波都通過市人大常委會頒發(fā)“非機動車安全管理條例”的方式展開行政管理，也意味著它們都可以對非機動車安全管理事項設(shè)置常設(shè)性行政許可。但事實上，三部地方性法規(guī)中都沒有設(shè)立特許經(jīng)營。

《上海市非機動車安全管理條例》確立了對共享兩輪車實行“總量調(diào)控”。在祖博媛看來，“各地在立法時還是要秉持包容審慎的態(tài)度，因地制宜，因城施策。當前行業(yè)格局已然不是共享兩輪野蠻生長的時期，行業(yè)的商業(yè)邏輯也發(fā)生了根本性的變化。但由于城市道路空間有限，政府對共享單車的停放秩序也存在監(jiān)管必要性，很難簡單得出‘總量控制不合理的結(jié)論。只能說，不要過早地做出定論，這對行業(yè)不一定是好事。比如總量限制下，可能就會過濾掉一些有創(chuàng)新能力的小微企業(yè)。”祖博媛說。

值得注意的是，將“總量控制”寫進《管理條例》的上海建立的總量調(diào)控管理機制，提出城市道路運輸管理部門建立共享兩輪車行業(yè)信息服務(wù)平臺，會同公安、城管執(zhí)法等部門實施服務(wù)質(zhì)量評價制度，并根據(jù)評價結(jié)果，對互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車運營企業(yè)的車輛投放數(shù)量進行動態(tài)調(diào)整。

祖博媛認為，這種動態(tài)調(diào)整和服務(wù)質(zhì)量評價制度是事中、事后監(jiān)管的創(chuàng)新。地方政府需要進一步探索如何通過數(shù)字化的方式來實現(xiàn)精細監(jiān)管和科學監(jiān)管，有必要對共享電單車與共享自行車進行分類監(jiān)管，在未來城市發(fā)展中重視共享兩輪的綠色價值，尤其需要挖掘共享兩輪在城市碳中和方面的貢獻和潛力。

“《國務(wù)院關(guān)于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》提出，對于新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，要按照鼓勵創(chuàng)新的原則，留足發(fā)展空間。所以我們需要給新業(yè)態(tài)一些時間，也根據(jù)各地的創(chuàng)新活力和嘗試，來判斷究竟適用哪一套規(guī)則來監(jiān)管才更加合適。我們都還處在探索過程中，讓子彈再飛一會兒。”祖博媛說。