中央轉(zhuǎn)移支付創(chuàng)紀(jì)錄背后

陳惟杉

根據(jù)今年中央財(cái)政預(yù)算，2023年中央對地方轉(zhuǎn)移支付預(yù)算數(shù)為100625億元，相比去年執(zhí)行數(shù)增長3.6％，首次突破10萬億元關(guān)口。近十年，中央對地方轉(zhuǎn)移支付數(shù)不斷攀升，從2013年不足5萬億元上漲至逾10萬億元。

由于各省份財(cái)政收入存在差異，中央為實(shí)現(xiàn)各個(gè)地方的公共服務(wù)水平均等，轉(zhuǎn)移支付制度一直在我國的財(cái)政制度中扮演著重要角色。

財(cái)政部部長劉昆表示，今年要實(shí)施“積極的財(cái)政政策”，而“積極”的表現(xiàn)之一便是“在推動財(cái)力下沉上加力，進(jìn)一步增強(qiáng)中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，并向困難地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜”。

當(dāng)下人們關(guān)注中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，不僅在關(guān)注創(chuàng)紀(jì)錄的數(shù)字，也在關(guān)注數(shù)字背后的地方收支矛盾以及央地關(guān)系的變遷。

四川、河南“進(jìn)賬”排前兩位

“中央對地方轉(zhuǎn)移支付數(shù)突破10萬億元確實(shí)引人關(guān)注，但從相對值來看，其始終占據(jù)中央財(cái)政預(yù)算支出七成左右，并未明顯增長。”中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授、財(cái)稅研究所執(zhí)行所長呂冰洋告訴《中國新聞周刊》。

其實(shí)分稅制改革后，轉(zhuǎn)移支付一直占據(jù)中央財(cái)政支出的“大頭”。不過相比疫情暴發(fā)前數(shù)年，2020年以來，轉(zhuǎn)移支付占中央財(cái)政支出比例小幅攀升，從不足七成到穩(wěn)定在70％以上。

以2022年為例，中央對地方轉(zhuǎn)移支付數(shù)約為9.7萬億元，當(dāng)年地方公共預(yù)算支出超過22萬億元，轉(zhuǎn)移支付占比超四成。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國公共財(cái)政與政策研究院院長喬寶云告訴《中國新聞周刊》，轉(zhuǎn)移支付的存在，由財(cái)政體制所決定，分稅制改革后，稅收收入集中于中央，轉(zhuǎn)移支付成為中央支持地方財(cái)力最重要的杠桿。

自2015年財(cái)政部公布中央對地方轉(zhuǎn)移支付分地區(qū)情況以來，四川、河南獲得的資金量一直排在前兩位。兩省合計(jì)獲得的一般公共預(yù)算轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，通常占當(dāng)年總數(shù)10％以上。2023年，中央給四川的轉(zhuǎn)移支付預(yù)算為5882.5億元，給河南的則為5095億元。

排在第三至第六位的多為湖南、湖北、河北、云南四省。今年轉(zhuǎn)移支付預(yù)算超過4000億元的省份，仍然有湖南、湖北，河北則是接近4000億元。相比之下，上海、浙江、天津等省份轉(zhuǎn)移支付預(yù)算不足千億元。這樣的省際分配結(jié)果并不意外。

中央對地方的轉(zhuǎn)移支付主要由兩部分構(gòu)成，一般轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，前者占比約九成。一般轉(zhuǎn)移支付主要用于保證各省份公共服務(wù)均等化，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)相比發(fā)達(dá)地區(qū)獲得的一般轉(zhuǎn)移支付額度更高，因其收入不足以支持公共服務(wù)支出。今年一般轉(zhuǎn)移支付中的均衡性轉(zhuǎn)移支付同比增長10.3％。

“保證公共服務(wù)均等化是一般轉(zhuǎn)移支付的第一要務(wù)，當(dāng)下聚焦于滿足‘三保（ 保基本民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)）支出需要。”喬寶云告訴記者，中央對地方轉(zhuǎn)移支付的分配并非“隨心所欲”，雖然尚未立法，但是按照公式計(jì)算得出的轉(zhuǎn)移支付系數(shù)進(jìn)行分配，主要考慮了地方公共服務(wù)必要支出、收入等因素。

以2023年中央向地方轉(zhuǎn)移支付的基本養(yǎng)老金預(yù)算為例，預(yù)算共計(jì)9277.63億元，獲得資金最多的是四川，達(dá)到1023.18億元，其次是遼寧（938.32億元）、湖北（739.77億元）、河南（721.84億元）、黑龍江（713.16億元）。

根據(jù)說明，基本養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付的分配邏輯都是與地方離退休人數(shù)掛鉤，再向中西部地區(qū)有所傾斜。比如基本養(yǎng)老金中的“城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)”，對中西部地區(qū)是全額補(bǔ)助，對東部地區(qū)則只給予50％的補(bǔ)助。

第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，四川流出人口數(shù)量超千萬，而流入人口數(shù)量僅有259萬。這使得老齡人口占比較高，在2021年四川參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鎮(zhèn)職工中，在職和離退人員的比例為2.25：1，也就是說，這個(gè)比例不僅遠(yuǎn)低于廣東、福建等地，也低于全國的平均水平2.65：1。

顯然，伴隨地方政府收支矛盾加劇，中央轉(zhuǎn)移支付的角色愈發(fā)重要。但是，中央對地方轉(zhuǎn)移支付的增長是否可持續(xù)？這涉及到中央對地方轉(zhuǎn)移支付的錢從哪里來。

“除去稅收收入，重要來源便是財(cái)政赤字。因此，討論中央對地方轉(zhuǎn)移支付增長是否可持續(xù)，本質(zhì)便是討論財(cái)政赤字是否可持續(xù)。”喬寶云解釋，赤字率上升是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)下行壓力增大，中央政府以此平抑經(jīng)濟(jì)波動，但是如果經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行，赤字必然難以持續(xù)。反之，如果通過提高赤字率，進(jìn)而增加中央對地方的轉(zhuǎn)移支付額度，起到提振經(jīng)濟(jì)的作用，赤字便可以持續(xù)。

喬寶云認(rèn)為，這對于中央政府而言是兩難選擇，而在經(jīng)濟(jì)正在復(fù)蘇的當(dāng)下，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付必不可少。

地方政府收支矛盾難解

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，去年全年地方一般公共預(yù)算本級收入同比下降2.1％，而一般公共預(yù)算支出比上年增長6.4％。分省份來看，共有21個(gè)省份財(cái)政收入同比下降，僅有5個(gè)省份實(shí)現(xiàn)增長，多為山西、內(nèi)蒙古、陜西等資源型省份。

在地方政府收支矛盾加劇的背景下，地方財(cái)政自給率下降，愈發(fā)依賴中央轉(zhuǎn)移支付填補(bǔ)收入與支出的缺口，這是中央對地方轉(zhuǎn)移支付創(chuàng)下紀(jì)錄背后的現(xiàn)實(shí)矛盾。

今年2月，中國財(cái)政科學(xué)研究院發(fā)布《2022年地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)研報(bào)告》（下稱《報(bào)告》）。《報(bào)告》提及，由于地方本級收入受到明顯沖擊，地方更加依賴中央對地方轉(zhuǎn)移支付來維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)。

最直觀的體現(xiàn)便是地方財(cái)政自給率的進(jìn)一步下滑。2022年地方財(cái)政自給率（地方本級一般公共預(yù)算收入/地方一般公共預(yù)算支出）為48.4％，比上一年下降4.3個(gè)百分點(diǎn)，自2014年的高點(diǎn)已經(jīng)降低了10.3個(gè)百分點(diǎn)。

《報(bào)告》顯示，2022年，只有資源型省份的財(cái)政自給率在提高，東北、東部沿海地區(qū)降幅最大。山西、內(nèi)蒙古、陜西、新疆四個(gè)資源型省份的財(cái)政自給率較2021年提高3個(gè)百分點(diǎn)左右，主要由于2022年大宗商品價(jià)格維持相對高位。東北和東部沿海地區(qū)的財(cái)政自給率降幅高于其他地區(qū)，其中受疫情沖擊較大的上海、吉林兩地降幅最大，分別為11.2個(gè)百分點(diǎn)、9.9個(gè)百分點(diǎn)。

應(yīng)該如何看待地方財(cái)政自給率下降？

“在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大時(shí)，地方財(cái)政收入下降，支出相對剛性，必然帶來財(cái)政自給率下降。”喬寶云指出，一般公共預(yù)算支出更多指向公共服務(wù)，而公共服務(wù)水平難言降低，當(dāng)經(jīng)濟(jì)面臨波動性困難，就需要中央擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付額度予以平抑。

“不過，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付相當(dāng)于‘輸血，終究需要提升地方‘造血功能，藥不能當(dāng)飯吃。”喬寶云也提醒，地方財(cái)政自給率也是財(cái)政制度設(shè)計(jì)的結(jié)果。“通過調(diào)整財(cái)政制度設(shè)計(jì)，可以提高地方財(cái)政自給率，比如極端情況下，地方財(cái)政自給率提升到100％，中央財(cái)政支出如何保障？因此不宜過高看重財(cái)政自給率單一指標(biāo)的意義。”

“財(cái)政自給率也并非衡量財(cái)政健康程度的唯一指標(biāo)，另一個(gè)非常重要的指標(biāo)便是財(cái)政質(zhì)量，即稅收收入占財(cái)政收入的比重，如果罰款等非稅收入占比較高，也很難說明是‘財(cái)政健康。”他認(rèn)為，鑒于地方財(cái)政自給率同時(shí)受到財(cái)政制度設(shè)計(jì)與短期經(jīng)濟(jì)波動的影響，財(cái)政質(zhì)量可能是衡量財(cái)政健康程度更重要的指標(biāo)。

在地方政府“增收減支”的努力中，非稅收入確實(shí)扮演重要角色。2022年，全國非稅收入達(dá)3.7萬億元，同比大增24.4％。一些省份的非稅收入增幅更是遠(yuǎn)高于稅收收入增幅，如江蘇非稅收入增幅高達(dá)33.2％，稅收同口徑下降5.4％。

而從今年一季度的情況來看，地方財(cái)政收入正在整體好轉(zhuǎn)。財(cái)政部最新數(shù)據(jù)顯示，今年一季度，全國地方一般公共預(yù)算本級收入34738億元，同比增長5％。這一增速較前兩個(gè)月提高3個(gè)百分點(diǎn)。

各地正陸續(xù)公布一季度財(cái)政收支情況，多數(shù)省份實(shí)現(xiàn)增長，但僅有河南、寧夏等少部分省份實(shí)現(xiàn)10％以上的高速增長。此外，還有陜西、海南等財(cái)政收入下滑的情況。

資源型省份陜西去年一季度財(cái)政收入同比增長約34％，而在去年同期高基數(shù)以及今年煤炭等價(jià)格下降等因素影響下，今年一季度陜西一般公共預(yù)算收入完成922.45億元，下降4.46％。

盡管進(jìn)入2023年，伴隨疫情結(jié)束，經(jīng)濟(jì)恢復(fù)增長，各省份卻仍然對財(cái)政收入增長預(yù)期較為謹(jǐn)慎，多數(shù)預(yù)計(jì)財(cái)政收支矛盾依然突出、繼續(xù)保持緊平衡狀態(tài)，有18個(gè)省份將2023年財(cái)政收入預(yù)期增速定在4％～6％。

如2022年財(cái)政收入下降2.1％的上海雖然擁有基數(shù)較低的優(yōu)勢，但仍然認(rèn)為，經(jīng)歷疫情沖擊后，企業(yè)經(jīng)營持續(xù)承壓、保鏈穩(wěn)鏈持續(xù)承壓、穩(wěn)崗就業(yè)持續(xù)承壓，財(cái)政增收基礎(chǔ)還有待進(jìn)一步穩(wěn)固。

顯然，地方政府收入增長、收支矛盾緩解與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況緊密相連，在經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升前景仍不明朗的當(dāng)下，地方政府也難言收支矛盾緩解，對于中央轉(zhuǎn)移支付的依賴仍將持續(xù)，這也是今年中央對地方轉(zhuǎn)移支付創(chuàng)下紀(jì)錄的重要原因。

“下放”與“集中”如何平衡

如何讓有限的轉(zhuǎn)移支付使用效率更高是另一個(gè)重要問題。其實(shí)，在中央對地方轉(zhuǎn)移額度不斷攀升的背后，結(jié)構(gòu)也在發(fā)生改變，一般性轉(zhuǎn)移支付占比不斷提高。

呂冰洋告訴記者，2000年之后，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付曾經(jīng)占比較高，多在30％～40％之間，甚至一度達(dá)到44％左右的高位。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付自然有其優(yōu)勢，但弊端同樣明顯。“各個(gè)部門對口管理相應(yīng)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，導(dǎo)致資金使用管理碎片化，容易發(fā)生‘跑冒滴漏。特別是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付按照項(xiàng)目分配，信息傳遞鏈條過長，在上下級信息不對稱較為明顯的情況下，導(dǎo)致資金配置效率損失。”

而為了簡化信息，我國幾乎每個(gè)縣都貼有一些標(biāo)簽，例如扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣、糧食生產(chǎn)大縣、生態(tài)建設(shè)示范縣、“奶牛之鄉(xiāng)”“水稻之鄉(xiāng)”等等。下級政府貼上這些標(biāo)簽，可以有利于他們吸引上級政府的注意，并爭取相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付資金。

2015年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》，核心之一便是完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度。

2016年以后，我國開始推動財(cái)政事權(quán)改革，相應(yīng)的帶來了支出責(zé)任改革。特別是2018年以后，推動了包括交通運(yùn)輸、醫(yī)療衛(wèi)生等各個(gè)領(lǐng)域的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任改革，這便涉及中央和地方共同財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的問題，因此2019年增設(shè)共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，成為一般性轉(zhuǎn)移支付的重要組成，當(dāng)年規(guī)模便達(dá)到3.9萬億元。

呂冰洋告訴記者，如今一般性轉(zhuǎn)移支付可被分解為均衡性轉(zhuǎn)移支付與共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付。不過與一些國家將轉(zhuǎn)移支付分為有條件轉(zhuǎn)移支付與無條件轉(zhuǎn)移支付不同，一般性轉(zhuǎn)移支付并非無條件轉(zhuǎn)移支付。其中，均衡性轉(zhuǎn)移支付地方擁有自主使用權(quán)，而共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付則需用到相應(yīng)的事權(quán)。

“轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)需要在調(diào)動地方積極性與提高資金配置效率之間尋找到平衡，如果轉(zhuǎn)移支付資金地方無條件使用，雖然可以調(diào)動地方積極性，但是資金可以依據(jù)地方政府偏好配置，流向更能體現(xiàn)地方政府政績的方向。”呂冰洋分析。

“由于地方一直有著對轉(zhuǎn)移支付資金擁有更多自主權(quán)的呼聲，因此一般轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模在擴(kuò)大，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模則在縮小。”喬寶云認(rèn)為，轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)是中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，以及收入劃分的框架。對于地方收入與支出的差額，通過中央對地方的轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)。

正因?yàn)槿绱耍恳淮沃醒雽Φ胤睫D(zhuǎn)移支付制度的調(diào)整背后都是一次央地關(guān)系的調(diào)整。

除去中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，各個(gè)省份對下轄市、縣的轉(zhuǎn)移支付安排不盡相同，并從去年開始進(jìn)入密集調(diào)整期，希望在財(cái)力“下放”與“集中”之間取得平衡，以應(yīng)對更基層的財(cái)政困難。

2022年6月國務(wù)院辦公廳公布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見》（下稱“指導(dǎo)意見”），核心內(nèi)容之一是強(qiáng)化省級調(diào)控統(tǒng)籌能力，尤其在基層“三保”壓力較大以及區(qū)域間人均支出差距較大的地區(qū)，通過提高省級收入分享比例，集中更多財(cái)力用于對市縣轉(zhuǎn)移支付，緩解基層財(cái)政困難。

近年，如同中央加大對地方的轉(zhuǎn)移支付力度一樣，省級財(cái)政也在加大對市縣級財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度。2022年吉林、黑龍江等省級財(cái)政向市縣級的轉(zhuǎn)移支付增幅均達(dá)到歷史最高。云南也提出，2023年還將最大限度加大轉(zhuǎn)移支付，特別是一般性轉(zhuǎn)移支付力度。

在此背景下，《指導(dǎo)意見》提出的提高省級收入分享比例就顯得至關(guān)重要。如湖北便提出，適當(dāng)增強(qiáng)省級財(cái)政的宏觀調(diào)控能力，推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革，進(jìn)一步優(yōu)化省級分享收入范圍、標(biāo)準(zhǔn)和比重，加強(qiáng)省級各類資金資產(chǎn)資源統(tǒng)籌，完善省與市縣財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分。

喬寶云告訴記者，增加省級政府對財(cái)政的調(diào)控能力，也是在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大時(shí)增強(qiáng)省級政府處理問題的能力。“省級政府集中還是下放更多財(cái)力并非沒有爭論，如今強(qiáng)調(diào)集中，也是為了更有效地應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力之下的復(fù)雜局面，但是各個(gè)省份也需要平衡好自身‘輸血能力與基層‘造血能力，將財(cái)力下放，以便能更好地培育地方‘造血功能。”

記者也注意到，省以下財(cái)政體制改革的側(cè)重點(diǎn)并非全部是“集中”，海南便提出，從2023年起將更多稅收讓利給市縣，提高市縣財(cái)政自給率。

呂冰洋認(rèn)為，《指導(dǎo)意見》僅是“指導(dǎo)”，并非嚴(yán)格要求省級政府照此行事，因?yàn)楦鱾€(gè)省份情況差異較大。“從事權(quán)支出責(zé)任來看，下移是整體趨勢，這也是導(dǎo)致一些縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的原因，而省級政府正在收入平衡上起到更重要的作用，表現(xiàn)為財(cái)權(quán)集中或下放這樣截然不同的取向。比如針對一些收入波動較大的稅種，省級政府會將該稅種收入上收，再通過轉(zhuǎn)移支付的方式劃撥地方，等于省級政府承擔(dān)了財(cái)政收入波動的風(fēng)險(xiǎn)，更好地保障地方財(cái)力。”