我國金融控股公司加重責任制度及平衡機制探索

由于金融機構具有一定“公共”屬性，為維護金融穩定，金融控股公司作為以投資金融股權為主業的機構，承擔了諸多“加重責任”義務。“加重責任”有利于維護金融行業穩定發展，但也一定程度阻礙了行業發展。如何在保障金融控股公司利益與“加重責任”之間找到新“平衡”，是十分值得研究的新課題。

在金融業高速發展時代，對金融機構的投資普遍被認為有利可圖，對金融機構股東“加重責任”制度不失為一種篩選機制，形成“平衡”。而在當前金融機構增速放緩，風險增多，強調履行社會責任的時代，資本市場給予金融機構估值水平普遍不高，破凈值的金融股權屢屢出現，對金融機構的投資降溫，金融機構建立持續資本補充機制缺少重要一環。金融控股公司作為以投資金融股權為主業的機構，承擔諸多“加重責任”義務。“加重責任”有利于維護金融行業穩定發展，但也一定程度阻礙了行業發展。如何在保障金融控股公司利益與“加重責任”之間找到新“平衡”，是十分值得研究的新課題。

金融控股公司“加重責任”制度含義

全國第五次金融工作會議以來，監管部門全面整頓金融秩序，穿透式監管從金融機構本身延伸至金融機構股東，對股東股權流轉、持股比例、股權質押、交叉持股、關聯交易、資本補充等限制不一而足，有些限制超出了《公司法》有限責任框架，突破了法人財產的獨立性原則，這些超出一般商業企業股東有限責任的相關要求，即被認為是金融控股公司的“加重責任”制度。2020年9月《金融控股公司監督管理試行辦法（試行）》（下稱《金控管理辦法》）發布，明確金融控股公司的法律地位，金融控股公司和金融機構雙重監管，使得金融控股公司“加重責任”范圍更大。此外銀保監會、證監會等制定的《銀行保險機構大股東行為監管辦法（試行）》《商業銀行股權管理暫行辦法》《證券公司股權管理規定》《保險公司股權管理辦法》等監管辦法，可以向上穿透，適用于金融控股公司，這些制度中也存在對股東權益的限制，成為金融控股公司“加重責任”制度的重要組成部分。

金融控股公司“加重責任”制度的現實意義

由于信息不對稱普遍存在，而且金融機構具有一定“大而不能倒”的特性，存在政府“隱性擔保”，因此金融機構股東有限責任具有負外部性，金融控股公司“加重責任”制度是對金融機構股東責任負外部性的調節機制。

保護金融消費者權益

金融機構具有一定的公共性，特別是銀行類金融機構，是我國金融系統的基石，眾多的儲戶作為金融機構的債權人，和金融機構也是委托代理關系，但是一般儲戶顯然沒有能力和機制去監督金融機構的運行，只能被動接受金融機構的格式條款。為保護債權人利益，要求金融機構的經營者、受益者金融控股公司承擔“加重責任”存在一定正當性，可以從制度上降低委托代理成本，降低債權人監督成本，保護金融消費者權益。

規避道德風險

金融機構具有極強的資金聚集能力，金融機構股東通常以利潤最大化為目標。在有限責任制度下，金融機構的經營者有動機從事高風險業務，利用關聯交易等進行資產轉移、利益輸送，可能獲取的收益遠遠大于其承擔的風險。近年來，金融出現脫實向虛、過度創新，明天系、華信系、泛海系、海航系、寶能系、當代系等通過金融機構套取資金等，就是道德風險的具體體現。要求金融機構股東承擔資本維持、限制股東權益等要求，可以有效抑制股東的道德風險。

分擔公共資金風險

為加強系統性金融風險防控，近年來，國家層面設立存款保險，金融行業層面設立證券投資者保護基金、保險保障基金、信托業保障基金等行業保障基金，有些地方政府層面設立信用保障基金、風險處置基金。根據《金融穩定法（草案征求意見稿）》，我國還將建立國家層面的金融穩定發展基金。這些基金作為應對重大金融風險公共資金，動用了公共資金或行業資源，降低了金融市場對人民銀行最后貸款人的依賴。建立金融控股公司“加重責任”制度，為政府被迫救助金融機構前提供重要的資金屏障，可以分擔公共資金壓力。

預防系統性金融風險

金融控股公司是我國分業經營下推動金融業混業經營創新的有益嘗試。根據人民銀行對于金融控股公司的準入條件要求，金融控股公司具備資產規模大、控股業態多等特點，具有一定的系統重要性，金融控股公司風險具有傳染性、復雜性等特點，對于金融體系的正常運轉具有重要影響。建立金融控股公司“加重責任”制度，提高準入門檻，有利于引導金融機構股東審慎經營，防范金融控股公司內部風險擴散、不當關聯交易等風險隱患，能夠有效預防系統性金融風險。

金融控股公司“加重責任”的主要表現

金融控股公司“加重責任”制度是世界各地金融監管普遍制度性安排，美國、歐盟、日本、俄羅斯、我國臺灣地區等均通過系列立法確立“加重責任”制度安排。我國金融控股公司“加重責任”分散在金融控股公司監管以及金融機構監管相關制度及規范性文件中，具有“傘型監管”特征，構成我國金融控股公司“加重責任”制度體系。

股東實力要求

《金控管理辦法》以及《商業銀行股權管理暫行辦法》《保險公司控股股東管理辦法》《保險公司股權管理辦法》《證券公司股權管理規定》等規定，不僅對金融控股公司本身，而且對金融控股公司的股東提出很高的實力要求，類似美國《多德－弗蘭克法案》“力量之源原則”，要求金融控股公司及其股東實力雄厚，對資產、利潤、資本比例等提出非常高的要求。監管要求，對金融機構的股權投資為自有資金，監管機構將對出資金融機構的資金進行審查，對金融機構股東資格進行持續審查，不符合監管要求的可能會被采取監管措施。而對于一般企業，選擇股東是合意自愿選擇，股東實力并不為必要前提條件，資金來源合法即可。

持續資本補充要求

根據《金控管理辦法》第十四條，必要時須向金融控股公司補充資本，向所控股金融機構及時補充資本。根據《金控管理辦法》第二十七條，當所控股金融機構資本不足時，金融控股公司應當及時補充資本。《銀行保險機構大股東行為監管辦法（試行）》等也明確規定股東為金融機構持續補充資本的監管要求。持續補充資本的要求，超出了獨立法人自主決策之權益。且監管同時規定，如果金融機構需要補充資本，而金融控股公司無法履行補充資本義務時，不得阻礙其他投資者進入，此時金融控股公司將喪失《公司法》關于股東有權對增加或者減少注冊資本做出決議的規定。

提前制訂恢復和處置計劃要求

根據《金控管理辦法》第四十七條、第四十九條要求以及《銀行保險機構恢復和處置計劃實施暫行辦法》，金融控股公司需要事前制定風險處置計劃、整體恢復和處置計劃，明確出現重大風險時風險化解、債務清算和機構處置等安排，類似美國《多德－弗蘭克法案》“生前遺囑”制度，要求金融控股公司提前制定為金融機構補充資本、提供流動性支持的安排，該制度進一步強化持續資本補充要求。且該計劃要求金融控股公司確定救助資金的來源，在監管實踐中，監管可能要求金融控股公司制定救助資金儲備計劃，這就涉及對金融控股公司及其股東的資金監管。

股權流通限制要求

監管一般要求保持金融機構股東的穩定性，對于股權交易、持股比例等做出一定限制。如一般在發起設立金融機構或成為金融機構主要股東時，要求承諾5年內不得轉讓股權。要求不得交叉持股，不得反向持股。且金融機構股權轉讓必須經過監管許可，過程十分繁雜，審查涉及內容非常之多，需要大量時間，損害了市場交易效率。在持股金融機構數量上，監管對銀行和證券公司有“兩參一控”要求，對非銀行金融機構和保險機構有“一參一控”要求，且對持股比例設置了上限。對于一般企業，股權轉讓采取合意原則，一般自由轉讓。

股東權益限制要求

一是內部交易存在限制，2022年8月，人民銀行發布《金融控股公司關聯交易管理辦法（征求意見稿）》，即將形成金融控股格式內部交易嚴格監管體系。二是股權質押存在限制，一般要求質押金融機構股權不得超過50%，超過50%時不得在董事會、股東會上行使表決權。三是實業投資存在限制，金融控股公司不得投資實業，投資金融業務相關的機構不得超過15%。四是不得干涉金融機構的日常經營，要求保持金融機構的高度獨立性。對于一般企業而言，內部交易可節約交易成本，這是企業集團產生的重要理論支撐，而金融控股公司內部交易限制很多，交易條件不得優于第三方。

自擔金融機構經營剩余風險要求

目前我國自擔剩余風險制度僅存在于民營銀行的股東責任，其他金融機構股東暫無該安排。根據《關于促進民營銀行發展的指導意見》，明確民間資本發起設立民營銀行的五項原則，其中第一條就是發起設立民營銀行時要有承擔剩余風險的制度安排，指如果出現破產清算局面時，而民營銀行凈資產又不足以償付存款人的全部存款，發起人自愿承諾對存款人的存款給予賠付。自擔剩余風險制度超出《公司法》《企業破產法》《民法典》關于法人財產獨立性之規定。

金融控股公司“加重責任”的現實困境

“加重責任”制度有利于維護金融穩定，特別是金融控股公司控股的金融機構的穩定，但金融控股公司作為獨立法人，也存在持續經營壓力。對市場主體承擔“加重責任”的要求存在一定現實困境。

影響金融機構及金融控股公司投資者積極性，持續資本補充缺少重要一環。由于“加重責任”制度安排，股東利益至上原則在金融機構的經營中受到挑戰。且目前金融業增速放緩，風險增加，以銀行為代表的金融機構股價估值不高，眾多上市金融機構市凈率低于1，大量金融股權折價被拍賣也無人問津，一些金融機構通過市場化方式難以找到適格戰略投資者。巴塞爾協議等對金融機構資本充足性提出明確要求，金融機構經營資本消耗性業務，金融控股公司和其控股的金融機構都需要持續補充資本才能發展壯大。單純依靠金融機構自身積累，不能很好滿足資本補充要求，保持投資金融機構“有利可圖”，投資者才可能持續向金融機構投入資本。

避開申報金控公司牌照動機更強，可能導致一些金融集團規避監管。現實經營中，由于對“控股”存在靈活判定空間，眾多金融投資集團持有兩個類型以上金融機構牌照，介于符合或不符合金融控股公司牌照準入條件之間，采取一定資產調整措施滿足并表條件等可能就符合準入條件。如果申請金融控股公司牌照不能帶來競爭優勢，會導致一些可能符合金融控股公司要求的企業集團采取措施不申報金融控股公司牌照，規避持牌經營的嚴格監管，反而可能獲得一些競爭上的靈活優勢。《金控管理辦法》2020年9月正式發布，截至2022年9月，兩年來僅有5家金融集團申請金融控股公司，正式獲評的僅3家，而查詢企業信息系統可以看到目前我國冠以“金融控股”相關名號的企業有8100余家，大量具有申報資格的金融集團可能并沒有申報積極性。

金融控股公司及旗下金融機構都作為持牌金融機構，面臨“雙重監管”。金融控股公司實行準入管理，由人民銀行負責監管，金融控股公司面臨資本充足率、關聯交易、流動性、干部隊伍等一系列現場監管和非現場監管，導致金融控股公司面臨較高的合規成本。金融控股公司采取財務并表、風險并表等方式管理，人民銀行對金融控股公司監管必然穿透到其控股的金融機構，“傘型監管”使得金融機構面臨多方面、多口徑的監管，加重了金融機構的監管責任。另外，目前人民銀行作為宏觀管理部門，一般不直接監管金融機構，機構監管責任由證監會、銀保監會承擔，將金融控股公司納入人民銀行監管，人民銀行需要重新建立機構監管體系。

與《公司法》等規定存在一定差異，法律位階不夠導致執行上面臨障礙。《金控管理辦法》是由人民銀行制定，以中國人民銀行令方式頒發，在我國的法律位階中屬于部門規章，法律位階低于屬于普通法律的《公司法》《民法典》《企業破產法》等。股東實力要求、股權流通限制要求、持續資本補充、股東權益限制等突破超出《公司法》獨立法人決策獨立、財產獨立之權益；提前制定恢復和處置計劃、自擔剩余風險等要求突破《企業破產法》資產分割安排；承擔旗下金融機構債務構成單方面財產轉移，符合《民法典》合同撤銷權規定情形，在司法訴訟實踐中可能造成一定影響。對問題金融機構的救助、持續補充資本、股東權益限制等，并不符合金融控股公司利益，強制要求金融控股公司承擔義務缺乏足夠的法律基礎，可能導致執行上面臨障礙。

股東責任分攤存在一定不公平性，面臨較高的市場交易成本。金融控股公司向旗下非全資金融控股機構注資或提供流動性支持時，面臨股權估值、股東責任分攤等問題，面臨很高的協商成本。《金控管理辦法》規定，金融機構需要補充資本時，不履行出資義務的股東，不得阻礙其他資本進入，這相當于讓金融控股公司獲得一定意義上“定向增發”權，這一權力可能被濫用，而損害其他股東權益。金融控股公司向金融機構注資，也面臨與金融機構管理層的協商，如果協議無法達成，也將影響救助機制的實施。“加重責任”不僅適用于金融控股公司，而且穿透至金融控股公司股東，金融控股公司外部股東構成可能較為復雜，區分有責任股東和無責任股東存在現實難題，責任追究存在一定不公平性。“加重責任”制度安排在公眾上市公司中，面對眾多的投資者如何實現，也是難題之一。

探索賦予金融控股公司一定的制度優勢和業務功能

“加重責任”制度可能降低對金融機構投資的積極性，不利于金融控股公司長遠發展。經營實踐中，可以探索賦予金融控股公司一定制度優勢和業務功能，讓金融控股公司產生自我造血能力，為“加重責任”形成一種新的平衡。

完善我國金融控股公司制度優勢的建議

為金融控股公司投資金融機構提供一定便利，降低交易成本，提高投資效率：一是投資金融機構時免于監管對股東資質的審查。金融控股公司設立核心主業即為金融股權的投資，批準金融控股公司設立意味著對其能力已經進行認可。金融控股公司再投資金融機構時，只要金融控股公司投資后滿足相關監管指標，即可免除股東資格審查，有利于提高金融機構股權轉讓效率。二是新設金融機構免于出資人資格審查。發起設立新的金融機構時，監管對于股東資格要求較高，按照現行準入標準，持牌金融控股公司也不一定符合某些準入標準。給予金融控股公司新籌建申請設立金融機構的制度優勢，有利于金融控股完善綜合金融布局，也符合監管設立金融控股的初衷。三是免于金融機構監管機構股東穿透監管要求。在銀保監會、證監會等對金融機構的監管中，每年都需要對大股東的資質進行持續審查，相關監管要求會穿透到股東。由于金融控股公司受到人民銀行的嚴格監管，為避免監管重疊，建議做出相應調整。四是明確履行“加重責任”救助義務后股權、流動性支持收益權。金融控股公司履行救助義務本質是承擔經營風險，無償的權益轉讓不能持續，需要提供一定的利益獎勵機制，救助的金融機構正常運營后在股權收益分紅、股權激勵等方面予以優先考慮，實現收益與風險的平衡。五是監管評級上給予適當提高。由于金融控股公司實力雄厚，金融控股公司對旗下金融機構持續資本補充、流動性支持等要求存在，可以給予金融控股公司旗下金融機構更好的監管評級，獲得更好的品牌聲譽。

賦予金融控股公司特色業務功能的建議

目前金融控股公司基本沒有業務功能。從已經設立批準的金融控股公司來看，北京金控業務范圍為“金融控股公司業務”，中信金控業務范圍為“企業總部管理。金融控股公司業務”，招商局金控批準的業務為“金融控股公司業務”，這些業務本身難以成為利潤創造中心，缺乏持續發展機制。因此，建議結合金融控股公司金融綜合經營特點，賦予金融相關業務功能：一是辦理體系內存款、貸款、結算、擔保、貼現等金融業務。該項業務功能相當于賦予金融控股公司財務公司的基本職能，為金融控股公司體系類金融機構提供金融支持服務，提高體系內資金運轉效率。二是向中央銀行申請再貸款。金融控股公司作為持牌金融機構管理，應該享有中央銀行作為最后貸款人的權益，獲取低成本資金，為金融控股公司提供補充資金來源渠道。三是允許金融控股公司加入銀行間拆借市場。金融控股公司需要為其旗下金融機構提供流動性支持，其自身也面臨流動性壓力，加入同業拆借市場可以為金融控股公司提供更好的流動性支持。四是允許金融控股公司發行、買賣金融債券。在銀行間債券市場依法發行金融債券，有利于金融控股公司拓寬融資渠道，提高資產負債管理能力，同時豐富銀行間債券市場品種，提高市場活力。五是允許金融控股公司銷售旗下金融機構金融產品。由金融控股公司建設統一銷售產品平臺，開展金融控股公司體系內金融產品銷售。六是允許金融控股公司從事投資咨詢、財務顧問等業務。金融控股公司具有豐富的金融行業經驗，可以從事金融行業研究工作，發布投研報告，提升金融專業化水平，可以為一般企業提供財務顧問服務。

完善金融控股公司業務監管機制的建議

一是以專門法形式明確金融控股公司加重責任要求，目前我國正在就《金融穩定法》征求意見，可以在《金融穩定法》中列入金融控股公司承擔“加重責任”的法律要求，由于專門法效力優于普通法，可以避免金融控股公司“加重責任”制度與《公司法》《企業破產法》《民法典》等法律的沖突。二是明確“加重責任”承擔條件，目前我國對“加重責任”實施條件并不明確，“必要時”的規定過于寬泛，建議監管明確金融機構在資本充足率、流動性等指標達到一定數值情形下的實施標準。三是明確金融控股公司“加重責任”法律程序，明確“加重責任”的請求權人范圍、“加重責任”認定機構，明確“加重責任”與存款保險、金融穩定基金、行業保障基金等救助資金使用順序。四是加強監管溝通協作，強化金融穩定委員會、人民銀行、證監會、銀保監會及地方政府對金融控股公司的監管分工協作，加強監管信息共享，減少對金融控股公司的“雙重監管”，降低監管成本。

建立金融控股公司“加重責任”豁免機制的建議

一是免除金融控股公司小股東穿透式“加重責任”。小股東在金融控股公司經營中無實際話語權和重大影響力，對金融機構的經營風險沒有實際責任，金融控股公司旗下金融機構出現風險問題，小股東也是受害者，要求小股東同樣承擔“加重責任”有違公平原則。二是規定金融控股公司盡職豁免原則。金融機構的經營風險來源是多方面的，有金融機構本身的原因，有市場原因，也有股東違規干涉經營的原因。如果金融控股公司充分舉證充分履行了股東職責，對金融機構風險產生不負有實際責任，應該考慮免除對金融控股公司強制的“加重責任”要求。三是明確金融控股公司承擔“加重責任”的限額。金融控股公司為旗下金融機構提供資本補充、流動性支持應該有所限度，避免單個金融機構的風險影響整個金融控股公司穩定。

結論

鑒于金融控股公司及其控股的金融機構具有一定風險外部性，建立金融控股公司“加重責任”制度有利于規避道德風險、分擔公共資金壓力、保護消費者權益。我國《金控管理辦法》等系列法律規定構成我國金融控股公司“加重責任”制度體系，對于維護金融穩定發展具有重要意義。但金融控股公司本身也是經營市場主體，也需要追求利潤目標，應該從維護市場主體平等地位出發，結合金融控股公司自身特點，建議探索賦予金融控股公司在監管評級、金融機構設立和并購等方面一定制度優勢，建議賦予金融控股公司經營體系內資金存貸、向中央銀行申請再貸款、發行金融債券、加入同業拆借市場、銷售旗下金融機構金融產品等經營職能，“堵后門”的同時“開前門”，使得金融控股公司本身能夠實現經營增值，以期促進金融控股公司良性健康發展。

（易衛民為武漢金融控股（集團）有限公司中級經濟師。本文編輯/孫世選）