國家機關(guān)事務(wù)政策生產(chǎn)宏觀圖景的政策文獻計量研究

童佩珊 朱春奎 姚錦江 鄭嶼

摘要：圍繞機關(guān)事務(wù)政策文本中的權(quán)威部門（政策制定者）這一核心要素，結(jié)合政策文本的數(shù)量、發(fā)布時間、政策主題、政策特別說明、政策體例等變量，歸納總結(jié)1982年到2016年國家機關(guān)事務(wù)政策制定的基本特點發(fā)現(xiàn)，機關(guān)事務(wù)法律法規(guī)在制定結(jié)構(gòu)上，具有多權(quán)威控制和政策依賴的特征;在制定方式上，體現(xiàn)了強調(diào)“試點”和“穩(wěn)定”的政治文化;在政策發(fā)展上，形成了獨立的機關(guān)事務(wù)法律法規(guī)制度體系。新時代推進機關(guān)事務(wù)法治建設(shè)需要從堅持法治引領(lǐng)，加快推進機關(guān)運行保障管理立法，聚焦工作效能，繼續(xù)完善機關(guān)事務(wù)管理各項制度，加強理論研究，不斷夯實機關(guān)事務(wù)法治化建設(shè)的智識體系等方面持續(xù)發(fā)力。

關(guān)鍵詞：機關(guān)事務(wù);政策文本;定量分析

中圖分類號：D630? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：1003-1502（2023）02-0050-16

基金項目：國家社科基金重大項目“中國基本公共服務(wù)供給側(cè)改革與獲得感提升研究”，項目編號：16ZDA081。

作者簡介：童佩珊（1994—），女，復(fù)旦大學(xué)上海機關(guān)事務(wù)研究中心研究員。

朱春奎（1970—），男，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，上海市科技創(chuàng)新與公共管理研究中心主任，復(fù)旦大學(xué)上海機關(guān)事務(wù)研究中心執(zhí)行主任。

姚錦江（1992—），男，復(fù)旦大學(xué)上海機關(guān)事務(wù)研究中心研究員。

鄭? ?嶼（1997—），男，復(fù)旦大學(xué)上海機關(guān)事務(wù)研究中心助理研究員。

機關(guān)事務(wù)管理工作是政府機關(guān)工作的重要組成部分，是整個政府高效運轉(zhuǎn)的保障，是加強政府自身建設(shè)的基礎(chǔ)。推進機關(guān)事務(wù)法治建設(shè)，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的機關(guān)運行保障制度體系，是貫徹落實法治政府建設(shè)要求、推進機關(guān)事務(wù)治理現(xiàn)代化的重要保障。隨著政府深入轉(zhuǎn)變作風(fēng)的不斷推進，機關(guān)事務(wù)管理工作逐步從幕后走到臺前，很多社會關(guān)注的熱點及焦點問題都與機關(guān)事務(wù)管理工作相關(guān)聯(lián)，形勢和任務(wù)決定了必須推進機關(guān)事務(wù)管理工作職責(zé)、權(quán)限、程序、標準的法治化。現(xiàn)有關(guān)于機關(guān)事務(wù)法治化建設(shè)的研究主要涉及機關(guān)運行保障計劃法治化的實現(xiàn)路徑[1-3]和機關(guān)事務(wù)法治建設(shè)歷程回顧[4，5]等方面的內(nèi)容，這些研究為機關(guān)事務(wù)政策研究提供了有益參考。然而，機關(guān)事務(wù)法治化并非只能通過具體的法律法規(guī)來實現(xiàn)，有關(guān)機構(gòu)頒布的政策文件和規(guī)范性文件對于機關(guān)事務(wù)法治化建設(shè)有著更加直接的影響，許多政策文件也成為機關(guān)事務(wù)法律法規(guī)的基礎(chǔ)。

當前，機關(guān)事務(wù)政策研究中的一個主要困惑是缺乏對中國機關(guān)事務(wù)政策現(xiàn)象整體性、實然性的基本認知。諸如對于改革開放以來我國頒布了多少機關(guān)事務(wù)政策、管理政策由誰來制定、涉及哪些機關(guān)事務(wù)領(lǐng)域、具有什么樣的特點等基本問題，學(xué)界并不是很清楚。因此，圍繞機關(guān)事務(wù)政策文本中的權(quán)威部門（政策制定者）這一核心要素，結(jié)合政策文本的數(shù)量、發(fā)布時間、政策主題、政策特別說明等方面系統(tǒng)地梳理和總結(jié)1982—2016年國家機關(guān)事務(wù)政策制定的基本特點，對于從宏觀上把握機關(guān)事務(wù)管理政策生產(chǎn)的整體狀況，深入理解和解釋宏觀政策問題，豐富對機關(guān)事務(wù)法治建設(shè)的基本認識具有重要價值。

一、政策文本的數(shù)量發(fā)展與權(quán)威部門構(gòu)成

政策文本主要是指有關(guān)黨政機構(gòu)制定發(fā)布的，體現(xiàn)發(fā)文機關(guān)主張和意志，在相關(guān)領(lǐng)域具有指導(dǎo)、約束等意義的官方文件，它既包括具有法律效力的法律、法規(guī)、規(guī)章，也包括其他政策性文件。政策文本的形式特征主要是指文本中非規(guī)范性內(nèi)容的特征，包括政策文本發(fā)布的時間、政策主題和政策體例三個方面[6]。機關(guān)事務(wù)政策文本主要是指在國家層面由中共中央、全國人大及其常委會、國務(wù)院、國務(wù)院各部門等機構(gòu)印發(fā)的，以正式書面文本為表現(xiàn)形式的各種機關(guān)事務(wù)管理法規(guī)性文件。在遵循公開性、權(quán)威性和全面性抽樣原則的基礎(chǔ)上，選取國家機關(guān)事務(wù)管理局政策法規(guī)司編制的《機關(guān)事務(wù)管理法律法規(guī)匯編》（中國標準出版社，2016）作為數(shù)據(jù)來源。該匯編依照法規(guī)層級和機關(guān)事務(wù)的工作范圍分為通用部分和中央機關(guān)部分，收錄了截至2016年3月31日發(fā)布并有效的機關(guān)事務(wù)管理相關(guān)行政法規(guī)及實施條例文件共計446件，剔除地方性法規(guī)文件后剩余435件政策文件。圍繞機關(guān)事務(wù)政策文本中的權(quán)威部門（政策制定者）這一核心要素，依照政策文本的數(shù)量、發(fā)布時間、政策主題、政策特別說明、政策體例對435份文本進行編碼并加以定量分析，以期從宏觀上把握我國機關(guān)事務(wù)政策法規(guī)制定的整體狀況，探尋機關(guān)事務(wù)法律法規(guī)發(fā)展的基本特點。

需要指出的是，機關(guān)事務(wù)政策生產(chǎn)所涉及的權(quán)威部門主要包括：全國人大及其常委會、國務(wù)院、國家發(fā)展和改革委員會、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、民政部、人力資源和社會保障部、衛(wèi)生部、國土資源部、工業(yè)和信息化部、科學(xué)技術(shù)部、國家機關(guān)事務(wù)管理局、司法部、國家標準化管理委員會、國家稅務(wù)總局、審計署、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監(jiān)督管理總局、中國人民銀行、中央國家機關(guān)住房資金管理中心、中央國家機關(guān)政府采購中心、駐京辦事處與綜合管理司、中央國家機關(guān)人民防空辦公室、中共中央直屬機關(guān)事務(wù)管理局、中央國家機關(guān)人民防空委員會、中央機構(gòu)編制委員會辦公室、北京市人民政府、北京市國土資源和房屋管理局、首都精神文明建設(shè)委員會、北京市發(fā)展和改革委員會。由于1982—2016年中國經(jīng)歷了多次政府機構(gòu)改革與調(diào)整，國務(wù)院各部門職責(zé)劃分、名稱也有相應(yīng)的變化，為了政策搜集與后續(xù)政策分析的統(tǒng)一性，對一些曾經(jīng)變動、調(diào)整過的政府部門都按照2016年的機構(gòu)名稱進行統(tǒng)一處理。具體調(diào)整包括：

將涉及國家計劃委員會、國家物價局或國家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)文的政策統(tǒng)一標記發(fā)文部門為國家發(fā)展改革委。將涉及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部或建設(shè)部聯(lián)合發(fā)文的政策統(tǒng)一標記發(fā)文部門為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。將國家藥品監(jiān)督管理局和單設(shè)的國務(wù)院食品安全委員會辦公室或國家食品藥品監(jiān)督管理總局聯(lián)合發(fā)文的政策統(tǒng)一標記發(fā)文部門為國家食品藥品監(jiān)督管理總局。將涉及勞動人事部、勞動和社會保障部、人事部或人力資源和社會保障部聯(lián)合發(fā)文的政策統(tǒng)一標記為人力資源和社會保障部。將涉及國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局或國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理局聯(lián)合發(fā)文的政策統(tǒng)一標記發(fā)文部門為國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局。將涉及國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局或國家機關(guān)事務(wù)管理局聯(lián)合發(fā)文的政策統(tǒng)一標記發(fā)文部門為國家機關(guān)事務(wù)管理局。將涉及環(huán)境保護部、環(huán)境保護總局聯(lián)合發(fā)文的政策統(tǒng)一標記發(fā)文部門為環(huán)境保護部。盡管2013年國務(wù)院將衛(wèi)生部、國家人口和計劃生育委員會合并組建國家衛(wèi)生和計劃生育委員會，但由于所搜集到的政策中僅涉及衛(wèi)生部，因此，仍然將政策主體標記為衛(wèi)生部。盡管2016年設(shè)立北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會，不再保留北京市規(guī)劃委員會、北京市國土資源局，但由于所搜集到的政策中僅涉及北京市國土資源和房屋管理局，因此，仍然將政策主體標記為北京市國土資源和房屋管理局，而不考慮政策制定主體的現(xiàn)有名稱情況。

圖1反映了1982—2016年我國出臺的機關(guān)事務(wù)政策數(shù)量的年度分布，總共為435個政策文本，圖中的曲線反映了機關(guān)事務(wù)管理法律法規(guī)政策增長的趨勢。1982年到1997年，機關(guān)事務(wù)政策數(shù)量呈現(xiàn)平穩(wěn)增長趨勢，但是總體政策生產(chǎn)數(shù)較少，僅有39項，占總發(fā)文量的8.97%。1998年到2012年機關(guān)事務(wù)政策數(shù)量呈波動上漲趨勢，1998年機關(guān)事務(wù)政策生產(chǎn)數(shù)有9項，2012年機關(guān)事務(wù)政策生產(chǎn)數(shù)有17項。2013年后，機關(guān)事務(wù)政策生產(chǎn)數(shù)呈大幅上升趨勢，2013年政策生產(chǎn)數(shù)有38項，2014年機關(guān)事務(wù)政策生產(chǎn)數(shù)達到最高值，有62項。機關(guān)事務(wù)平均每年生產(chǎn)13項政策，政策生產(chǎn)數(shù)量年均增長率為8.40%，不僅體現(xiàn)出我國機關(guān)事務(wù)政策總體穩(wěn)定的特點，也說明我國機關(guān)事務(wù)政策具備較好的連續(xù)性。

表1展現(xiàn)了1982—1997年中央層面機關(guān)事務(wù)政策生產(chǎn)的部門構(gòu)成。這一時期，國務(wù)院的政策生產(chǎn)數(shù)最多，有9項;全國人大及其常委會和財政部政策生產(chǎn)數(shù)分別有7項和5項;國家機關(guān)事務(wù)管理局及其他部委生產(chǎn)的政策數(shù)量較少。如1988年原建設(shè)部制定《城市節(jié)約用水管理規(guī)定》、1990年原勞動部制定《工人考核條例》、1994年原人事部制定《機關(guān)、事業(yè)單位工人技術(shù)等級崗位考核暫行辦法》。從職能上看，全國人大及其常委會、國務(wù)院和財政部等機關(guān)生產(chǎn)的政策對中央和國家機關(guān)具有較為普遍的影響和約束力，說明這一時期我國機關(guān)事務(wù)建設(shè)重視整體的制度建設(shè)，而對具體業(yè)務(wù)的關(guān)注略顯不足。從1993年起，機關(guān)事務(wù)政策生產(chǎn)的頻率有所上升，國務(wù)院整體發(fā)文開始轉(zhuǎn)向多部委聯(lián)合發(fā)文，說明機關(guān)事務(wù)政策生產(chǎn)開始分工細化，而且越來越注重部門之間的合作協(xié)同。

這一趨勢在1998年到2012年間更加明顯。如表2所示，這一時期多部委聯(lián)合生產(chǎn)的政策逐漸成為機關(guān)事務(wù)政策的主體，共計75項。全國人大及其常委會、國務(wù)院和財政部仍是機關(guān)事務(wù)政策生產(chǎn)的“大戶”，分別有23項、50項和39項，宏觀制度建設(shè)持續(xù)推進。這一時期的另一個特征是國家機關(guān)事務(wù)管理局作為單一部門生產(chǎn)的機關(guān)事務(wù)政策法規(guī)開始增加，共計38項。國家機關(guān)事務(wù)管理局作為主管機關(guān)事務(wù)工作的國務(wù)院直屬機構(gòu)，在相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域開始扮演政策制定者的角色。

2012年，《機關(guān)事務(wù)管理條例》的出臺為機關(guān)事務(wù)政策生產(chǎn)提供了遵循和指導(dǎo)。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視機關(guān)黨的建設(shè)和機關(guān)事務(wù)工作，對機關(guān)事務(wù)法治化、標準化和信息化提出了更高的要求。2013年，按照國務(wù)院機構(gòu)改革要求，國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局更名為國家機關(guān)事務(wù)管理局，在機關(guān)事務(wù)領(lǐng)域承擔(dān)起更加全面和重要的任務(wù)。如表3所示，2013—2016年，機關(guān)事務(wù)政策生產(chǎn)呈現(xiàn)以下幾方面特征：一是政策生產(chǎn)數(shù)量明顯增加，2014年甚至達到了62項;二是聯(lián)合發(fā)文數(shù)量超過任何單一機關(guān)發(fā)文，同時全國人大及其常委會、國務(wù)院、財政部、國家機關(guān)事務(wù)管理局等仍然是政策生產(chǎn)的主體;三是中共中央關(guān)于機關(guān)事務(wù)工作的發(fā)文明顯增加。

表4所列的機關(guān)事務(wù)管理領(lǐng)域由多部門聯(lián)合生產(chǎn)的政策有115項。在這些政策中，聯(lián)合生產(chǎn)主要以兩部門為主，有75項，占聯(lián)合生產(chǎn)政策總數(shù)的65.22%。其內(nèi)容大多是機關(guān)事務(wù)工作中涉及其他部委職權(quán)的內(nèi)容，形式往往由國家機關(guān)事務(wù)管理局和相關(guān)職能部委共同發(fā)布。其中，中共中央（辦公廳）、國務(wù)院（辦公廳）往往聯(lián)合發(fā)文，國家機關(guān)事務(wù)管理局、財政部、國家發(fā)展改革委和中央機構(gòu)編制委員會辦公室等機構(gòu)也經(jīng)常以兩部門聯(lián)合發(fā)文的形式生產(chǎn)政策，如1993年中央機構(gòu)編制委員會、國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局關(guān)于印發(fā)《國務(wù)院各部門后勤機構(gòu)改革實施意見》;2009年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于黨政機關(guān)厲行節(jié)約若干問題的通知》;2011年財政部、國家發(fā)展改革委印發(fā)《節(jié)能技術(shù)改造財政獎勵資金管理辦法》等。

三部委或四部委聯(lián)合生產(chǎn)的政策文件也占有一定的數(shù)量，分別為17項和12項，占聯(lián)合生產(chǎn)政策總數(shù)的14.78%和10.43%。這類文件的生產(chǎn)主體，除了作為業(yè)務(wù)主管部門的國家機關(guān)事務(wù)管理局以外，還有國家發(fā)展改革委、財政部、工業(yè)和信息化部、人力資源和社會保障部、中央機構(gòu)編制委員會辦公室等。例如，2002年，國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局、財政部、人事部、中央機構(gòu)編制委員會辦公室等四部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在京中央國家機關(guān)行政單位、公檢法司機關(guān)離退休經(jīng)費開支范圍問題的通知》;2010年，財政部、工業(yè)和信息化部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家認證監(jiān)督管理委員會等四部委發(fā)布了《關(guān)于信息安全產(chǎn)品實施政府采購的通知》等;2012年，國家發(fā)展改革委、財政部、國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于印發(fā)節(jié)約型公共機構(gòu)示范單位創(chuàng)建工作方案的通知》;2013年，財政部、國家機關(guān)事務(wù)管理局、中共中央直屬機關(guān)事務(wù)管理局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈中央和國家機關(guān)會議費管理辦法〉的通知》等。

5個及以上部委聯(lián)合發(fā)布的政策文件較少，僅有11項。比如2014年國家機關(guān)事務(wù)管理局、財政部、科技部、工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展改革委等五部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于印發(fā)政府機關(guān)及公共機構(gòu)購買新能源汽車實施方案的通知》;國家機關(guān)事務(wù)管理局、中共中央直屬機關(guān)事務(wù)管理局、財政部、人力資源和社會保障部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等五部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在京中央和國家機關(guān)職工住宅區(qū)物業(yè)管理和供熱采暖改革的意見》等。特別的，7個以上部委聯(lián)合印發(fā)的政策文件，如2002年建設(shè)部等九部委《關(guān)于住房公積金管理機構(gòu)調(diào)整工作的實施意見》、2002年建設(shè)部等十部委《關(guān)于完善住房公積金決策制度的意見》等，近年來已經(jīng)十分罕見。

在機關(guān)事務(wù)政策生產(chǎn)過程中，除了中共中央、全國人大及其常委會和國務(wù)院的指示要求以及其他特定部門的職權(quán)工作以外，國家機關(guān)事務(wù)管理局始終是最主要的生產(chǎn)主體，在聯(lián)合發(fā)文中很少缺席。表5顯示，1982—2016年有20個權(quán)威部門與國家機關(guān)事務(wù)管理局聯(lián)合制定過機關(guān)事務(wù)政策，其中出現(xiàn)頻率最高的前3個部門分別是財政部、中共中央直屬機關(guān)事務(wù)管理局、國家發(fā)展改革委，分別有14次、14次和10次，占聯(lián)合生產(chǎn)的總數(shù)比為16.28%、16.28%和11.63%。

總體而言，在機關(guān)事務(wù)政策聯(lián)合生產(chǎn)的權(quán)威部門構(gòu)成中，聯(lián)合出現(xiàn)次數(shù)最多的部門有財政部、國家機關(guān)事務(wù)管理局、國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國務(wù)院辦公廳、人力資源和社會保障部等。

二、政策主題分析

20世紀90年代，中國開始全面推進社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)，由此進一步奠定了法治建設(shè)的經(jīng)濟基礎(chǔ)，對法治建設(shè)提出了更高的要求。如表6所示的統(tǒng)計結(jié)果表明，1982—1997年，財務(wù)管理與房地產(chǎn)管理是最主要的政策主題。在這一階段，國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局陸續(xù)制定出臺了中央國家機關(guān)行政經(jīng)費、差旅費、會議費和固定資產(chǎn)管理等辦法，其中，財務(wù)管理生產(chǎn)的政策有9項，房地產(chǎn)管理與住房制度管理生產(chǎn)的政策均有6項，國有資產(chǎn)管理、后勤改革管理生產(chǎn)的政策均有2項，人民防空管理與住房資金管理生產(chǎn)的政策均有3項，節(jié)能管理生產(chǎn)的政策有1項。

黨的十五大報告提出依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，第九屆全國人民代表大會第二次會議以憲法修正案的形式將“法治”正式載入憲法。1998年《關(guān)于深化國務(wù)院各部門機關(guān)后勤體制改革的意見》出臺，機關(guān)后勤改革在探索實踐中不斷前行。1998年，國務(wù)院機構(gòu)改革，將原國家計劃委員會管理國務(wù)院有關(guān)部門行政用房的基建投資、公務(wù)用車購置和更新經(jīng)費等職能劃轉(zhuǎn)國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局，并增加了組織實施中央國家機關(guān)政府采購、中央國家機關(guān)職工住房補貼經(jīng)費管理等職能。

2004年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《全面推進依法行政實施綱要》，確立了建設(shè)法治政府的目標和要求。如表7所示的統(tǒng)計結(jié)果表明，1998—2012年，數(shù)量最多的前五個政策主題分別為：住房資金管理、政府采購管理、節(jié)能管理、房地產(chǎn)管理和財務(wù)管理。在這一時期，機關(guān)事務(wù)管理出臺了《機關(guān)事務(wù)管理條例》《公共機構(gòu)節(jié)能條例》等重要法律法規(guī)。國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局積極發(fā)揮職能作用，加強與有關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，頒布《中華人民共和國節(jié)約能源法》，設(shè)置專門一節(jié)規(guī)定公共機構(gòu)節(jié)能管理工作。《中華人民共和國人民防空法》明確了“中央國家機關(guān)人民防空主管部門管理中央國家機關(guān)的人民防空工作”，《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律中也都體現(xiàn)了機關(guān)事務(wù)有關(guān)工作。

自2013年以來，機關(guān)事務(wù)法治化建設(shè)成效顯著。如表8所示的統(tǒng)計結(jié)果表明，2013—2016年間，機關(guān)事務(wù)政策生產(chǎn)排前三位的政策主題分別為：政府采購管理、節(jié)能管理和財務(wù)管理。其中，政府采購管理生產(chǎn)的政策有28項，節(jié)能管理生產(chǎn)的政策有25項，財務(wù)管理生產(chǎn)的政策有19項。國家機關(guān)事務(wù)管理局積極參與中央?yún)栃泄?jié)約反對浪費的“1+20”制度體系建設(shè)，參與起草《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》，牽頭起草《黨政機關(guān)辦公用房管理辦法》和修訂《黨政機關(guān)公務(wù)用車管理辦法》《黨政機關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)，基本實現(xiàn)了機關(guān)事務(wù)重點領(lǐng)域法規(guī)全覆蓋。

政策主題與權(quán)威部門的交互分析反映不同級別權(quán)威部門的不同政策生產(chǎn)“偏好”，如表9所示。中共中央的機關(guān)事務(wù)政策發(fā)文主要集中在機關(guān)事務(wù)內(nèi)部建設(shè)上，包括黨建、廉政和人事管理等。國家發(fā)展改革委的機關(guān)事務(wù)政策生產(chǎn)主題主要集中在業(yè)務(wù)管理中的節(jié)能管理、工程建設(shè)管理和政府采購管理，財政部涉及財務(wù)管理、國有資產(chǎn)管理、節(jié)能管理、人民防空管理、住房制度管理和住房資金管理及政府采購管理等方面。雖然國家機關(guān)事務(wù)管理局是機關(guān)事務(wù)的主管部門，但是其所涉及的政策主題領(lǐng)域只有節(jié)能管理和工程建設(shè)管理。在業(yè)務(wù)管理領(lǐng)域，節(jié)能管理、住房管理、政府采購管理、綜合事務(wù)管理所涉及的權(quán)威部門最多，而房地產(chǎn)管理和國有資產(chǎn)管理涉及的權(quán)威部門較少。

三、政策特別說明

政策性文件因其制定目的、性質(zhì)等不同，往往會對文件進行特別說明。表10所列的機關(guān)事務(wù)政策特別說明中，“貫徹執(zhí)行”的政策數(shù)量最多，有328項，占比為75.40%，這充分體現(xiàn)了機關(guān)事務(wù)“為機關(guān)高效運轉(zhuǎn)服好務(wù)”的功能定位。以“暫行”或“試行”方式制定的政策有56項（12.88%），盡管這類政策具有試點、探索的用意，但實際上卻具有較高的穩(wěn)定性，事實上，其中僅有11.5%的政策在后來發(fā)生過修訂、修改或調(diào)整，這種政策制定方式和政策執(zhí)行結(jié)果，也體現(xiàn)了中國政治系統(tǒng)中強調(diào)“穩(wěn)定”的政治文化。

權(quán)威部門與政策特別說明的交互分析反映不同類型主題的政策制定情況，如表11所示。在聯(lián)合發(fā)文中，“貫徹執(zhí)行”的政策有99項，數(shù)量最多，“暫行”的有7項，“試行”的有2項，“修訂稿”有1項，我國機關(guān)事務(wù)政策制定結(jié)構(gòu)在橫向上有典型的多權(quán)威控制特征。國務(wù)院的政策生產(chǎn)中，“貫徹執(zhí)行”的政策有63項，“修訂稿”有11項，“暫行”的有9項，“修改或調(diào)整”的有1項。國家機關(guān)事務(wù)管理局的政策生產(chǎn)中，“貫徹執(zhí)行”的政策有42項，“暫行”和“試行”的均有7項。財政部的政策生產(chǎn)中，“貫徹執(zhí)行”的政策有35項，“暫行”的有8項，“試行”和“修訂稿”的均有4項。

四、政策體例分析

表12所列的機關(guān)事務(wù)政策共有16種政策體例，其中，使用最多的前五種體例分別為通知、條例、法、辦法和意見。其中，“通知”的數(shù)量最多，有241項，占比55.40%;“條例”和“法”的數(shù)量分別有45和44項，占比分別為10.34%和10.11%;“意見”的數(shù)量較少，僅有29項，占比6.67%，這體現(xiàn)出機關(guān)事務(wù)相關(guān)的政策文件往往以推動具體工作的執(zhí)行為主，其次是相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)，而對于工作的宏觀指導(dǎo)意見較少。

政策體例與權(quán)威部門的交互分析可以反映機關(guān)事務(wù)不同權(quán)威部門的政策文本類型，如表13所示。權(quán)威部門的政策體例中，有247項政策是“通知”，有44項政策是“條例”，有43項政策是“法”，“意見”和“辦法”均有28項，有12項政策是“規(guī)定”，有10項政策是“決定”，“批復(fù)或函”和“規(guī)程”均有5項，“準則”“規(guī)劃”均有4項，“細則”有3項，“大綱”和“綱要”最少，僅有1項。“通知”的數(shù)量聯(lián)合生產(chǎn)的最多，有91項，國家機關(guān)事務(wù)管理局有55項，財政部有31項，國務(wù)院和國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)或批轉(zhuǎn)的各有16項。“法”的數(shù)量全國人大及其常委會生產(chǎn)的最多，有37項。“條例”和“意見”的數(shù)量國務(wù)院生產(chǎn)的最多，分別有40項和15項。辦法的數(shù)量財政部生產(chǎn)的最多，有11項。意見的數(shù)量國務(wù)院生產(chǎn)的最多，有15項。總體來看，權(quán)威部門政策生產(chǎn)中的政策體例主要集中于通知、條例、法、意見、辦法、規(guī)定、決定等。其中，法、條例由于立法權(quán)限的限制，一般僅由全國人大及其常委會、國務(wù)院制定;意見往往是對一些工作進行宏觀指導(dǎo)，由國務(wù)院發(fā)布較多;而具體單一或多個部門發(fā)布的政策文件則是推動具體工作執(zhí)行落實的通知、辦法較多。

五、結(jié)論、對策建議與研究局限

（一）研究結(jié)論

圍繞由中共中央、國務(wù)院、國家機關(guān)事務(wù)管理局等部門頒發(fā)的與機關(guān)事務(wù)相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)定、通知等政策文本，通過系統(tǒng)地梳理和總結(jié)1982—2016年機關(guān)事務(wù)法律法規(guī)的數(shù)量、權(quán)威部門（政策制定者）、政策體例、政策的特別說明，所涉及的業(yè)務(wù)管理領(lǐng)域等方面的政策制定的基本特點，得出以下結(jié)論：

1.我國機關(guān)事務(wù)政策制定主體呈現(xiàn)縱橫交錯的多權(quán)威立體結(jié)構(gòu)。

在縱向上表現(xiàn)為中共中央、全國人大及其常委會、國務(wù)院，國務(wù)院組成部門以及直屬機構(gòu)（含國家機關(guān)事務(wù)管理局），國家機關(guān)事務(wù)管理局下屬司局和事業(yè)單位等三個權(quán)威等級，在橫向上表現(xiàn)為以國家機關(guān)事務(wù)管理局系統(tǒng)為主、政府多部門參與的政策聯(lián)合。從政策文本生產(chǎn)數(shù)量上來看，聯(lián)合生產(chǎn)數(shù)占政策總數(shù)25.29%，其中包含10個政府部門聯(lián)合制定的政策，使我國機關(guān)事務(wù)政策制定結(jié)構(gòu)在橫向上具有典型的多權(quán)威控制特征。這種多權(quán)威控制一方面反映了機關(guān)事務(wù)政策領(lǐng)域的復(fù)雜性，另一方面也對機關(guān)事務(wù)政策尤其是對中央和國務(wù)院層面政策的執(zhí)行內(nèi)在地形成了一種結(jié)構(gòu)化的制約。

2.我國機關(guān)事務(wù)政策主要內(nèi)容表現(xiàn)出執(zhí)行和穩(wěn)定的特征。

中國獨特的政治架構(gòu)反映在具體的政策制定上，表現(xiàn)為有75.4%的政策明確提出是為貫徹中共中央精神或某個具體政策而制定的。縱向的政策權(quán)威結(jié)構(gòu)使國家機關(guān)事務(wù)管理局和其他政府部門必須以貫徹落實中央指示要求為主要任務(wù)，圍繞中心大局工作制定機關(guān)事務(wù)政策文件。盡管有12.18%的政策以暫行和試行方式來制定，但是這些政策卻具有較高的穩(wěn)定性，僅有5.06%的政策發(fā)生變更。這種政策制定方式及政策執(zhí)行結(jié)果，也體現(xiàn)了中國政治系統(tǒng)中強調(diào)“試點”和“穩(wěn)定”的政治文化。

3.我國機關(guān)事務(wù)政策主題分工較為明確，不同領(lǐng)域建設(shè)發(fā)展不平衡。

從政策主題與權(quán)威構(gòu)成來看，中共中央的發(fā)文主要集中在機關(guān)事務(wù)內(nèi)部建設(shè)上。國家發(fā)展改革委的發(fā)文主要集中在業(yè)務(wù)管理中的節(jié)能管理、工程建設(shè)管理和政府采購管理，財政部發(fā)文主要集中在財務(wù)管理、國有資產(chǎn)管理、節(jié)能管理、人民防空管理、住房制度管理、住房資金管理和政府采購管理方面。雖然國家機關(guān)事務(wù)管理局是機關(guān)事務(wù)的主管部門，但其所涉及的政策主題領(lǐng)域只有節(jié)能管理和工程建設(shè)管理。在業(yè)務(wù)管理領(lǐng)域，節(jié)能管理、住房管理、政府采購管理、綜合事務(wù)管理所涉及的權(quán)威部門最多，制度化建設(shè)相對成熟，而房地產(chǎn)管理、國有資產(chǎn)管理的制度化建設(shè)相對薄弱。

4.我國機關(guān)事務(wù)政策發(fā)展需要法治化統(tǒng)領(lǐng)。

從歷史來看，盡管我國機關(guān)事務(wù)政策建設(shè)已有幾十年的歷史，但機關(guān)事務(wù)政策的大發(fā)展是在2012年以后。2012年，我國頒布了具有重要意義的《機關(guān)事務(wù)管理條例》，學(xué)界一般把它視為我國機關(guān)事務(wù)管理體制改革的起點。2012年以后，我國機關(guān)事務(wù)政策主題領(lǐng)域不斷拓寬，政策數(shù)量呈現(xiàn)顯著增長，參與聯(lián)合制定政策的部門及其政策制定的數(shù)量明顯增多，綜合反映了我國機關(guān)事務(wù)管理改革事業(yè)的不斷深入。2012年也成為我國機關(guān)事務(wù)政策發(fā)展的一個標志時間節(jié)點。隨著機關(guān)事務(wù)法治化、標準化、信息化建設(shè)的不斷深入，作為行政法規(guī)的《機關(guān)事務(wù)管理條例》在政策效力、專業(yè)性、適用范圍等方面已顯不足，很難統(tǒng)領(lǐng)新時代機關(guān)事務(wù)政策的高質(zhì)量發(fā)展。

綜上所述，國家機關(guān)事務(wù)政策在制定結(jié)構(gòu)上，具有多權(quán)威控制和政策依賴的特點;在制定方式上，體現(xiàn)了強調(diào)“試點”和“穩(wěn)定”的政治文化;在政策發(fā)展上，形成了機關(guān)事務(wù)政策相對獨立的地位。2012年是我國機關(guān)事務(wù)政策發(fā)展的重要節(jié)點。

（二）對策建議

治理法治化要求機關(guān)事務(wù)工作主動融入國家治理體系，以法治意識思考問題、以法治方式深化治理，力求每一項工作都有法可依、每一項制度都能嚴格執(zhí)行。機關(guān)事務(wù)的核心特征就是法治化，用法治精神引領(lǐng)機關(guān)事務(wù)，用法治思維謀劃機關(guān)事務(wù)，用法治方式推進機關(guān)事務(wù)[7]。近年來，在黨中央、國務(wù)院的統(tǒng)籌部署和推動下，先后推動出臺了多項行政法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)，機關(guān)運行保障管理工作朝著法治化的方向不斷前進。

機關(guān)事務(wù)政策體系建設(shè)還存在一些亟待解決的問題。從法規(guī)制度體系的完備性來看，呈現(xiàn)出“兩頭小、中間大”的特征，缺少一部統(tǒng)一的法律及具體標準規(guī)范，近年來沒有單獨頒布過部門規(guī)章。從法規(guī)制度的科學(xué)性來看，已有的法規(guī)制度存在職權(quán)劃分不夠清晰、重要概念不夠明確等問題。從法規(guī)制度的施行情況來看，有的法規(guī)配套制度出臺不及時，有的未得到嚴格執(zhí)行，有的動態(tài)調(diào)整不及時。從法治基礎(chǔ)來看，法治意識有待加強，運用法治思維和法治方式推動發(fā)展的能力有待提高。

進入新時代，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)對認識和推進機關(guān)事務(wù)工作提出了治理法治化目標，強調(diào)“治理法治化帶有管總性質(zhì)”，對機關(guān)事務(wù)法治建設(shè)的認識和定位達到新的高度。關(guān)于機關(guān)運行保障管理政策體系建設(shè)需要在以下三個方面做出努力：

一是堅持法治引領(lǐng)，加快推進機關(guān)運行保障管理立法。隨著我國機關(guān)事務(wù)工作的發(fā)展，機關(guān)事務(wù)不斷增添新的內(nèi)涵，既有的制度體系已經(jīng)無法滿足新時代發(fā)展的需要。要加快梳理各項制度和工作要求，推動機關(guān)運行保障管理法盡快出臺，并推動落地落實。從國家治理的視角，立足機關(guān)運行保障工作本身，著眼于給機關(guān)運行保障工作立規(guī)矩、定方圓。

二是聚焦工作效能，繼續(xù)完善機關(guān)事務(wù)管理各項制度。機關(guān)運行保障管理法是機關(guān)工作的基礎(chǔ)法，立足于明確總體層面、共性層面的體制機制，具體的制度、項目、標準、程序、流程，需要通過行政法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)、地方政府規(guī)章、部門規(guī)章、規(guī)范性文件等制度標準予以細化明確。機關(guān)事務(wù)政策制度要著眼于落實厲行節(jié)約、反對浪費、過緊日子等要求，聚焦建設(shè)節(jié)約型機關(guān)、加強政府自身建設(shè)、鞏固黨風(fēng)廉政建設(shè)成果等目標，不斷守正創(chuàng)新，為更好落實黨和國家對機關(guān)事務(wù)工作的功能定位做好服務(wù)，為豐富機關(guān)事務(wù)制度體系、完善相關(guān)法律法規(guī)提供實踐經(jīng)驗。

三是加強理論研究，不斷夯實機關(guān)事務(wù)法治化建設(shè)的智識體系。機關(guān)事務(wù)高質(zhì)量發(fā)展呼喚先進理論的指導(dǎo)，深入推進機關(guān)事務(wù)法治化建設(shè)、提升機關(guān)事務(wù)管理政策的科學(xué)性，也需要不斷強化理論研究工作。要聚焦機關(guān)運行保障戰(zhàn)略性、前瞻性問題，通過基礎(chǔ)理論的研究、行業(yè)內(nèi)有效做法的總結(jié)歸納、機關(guān)事務(wù)法治化建設(shè)歷程研究，為機關(guān)事務(wù)政策制定提供理論支撐和科學(xué)指引。

（三）研究局限與展望

圍繞政策文本中的權(quán)威部門（政策制定者）這一核心要素，對1982—2016年國家機關(guān)事務(wù)政策的發(fā)展進行系統(tǒng)的定量分析，可以概括總結(jié)出諸如多權(quán)威控制和政策依賴等關(guān)于中國機關(guān)事務(wù)政策的宏觀圖景，使對機關(guān)事務(wù)政策現(xiàn)象和政策文化的整體感知更加具體而明確。基于政策文本內(nèi)容的編碼和數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析得出的結(jié)論，屬于對政策現(xiàn)象的描述性認知，而對整個機關(guān)事務(wù)政策文本系統(tǒng)中普遍性、推廣性及政策長期效果的挖掘有待進行更深入的綜合性研究。

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Policy Documents Quantitative Research on the Government Offices Administration Policy-making in China

TONG Peishan， ZHU Chunkui， YAO Jinjiang， ZHENG Yu

Abstract： With the authority （policymakers） of government offices administration policy texts as the core element， the quantity of texts and pubdate， the theme， special statements of the policy， the style and layout as the variables， some basic characteristics of national government offices administration policy-making from 1982 to 2016 in China are generalized and summarized. The findings are as follows： as for the structure of government offices administration policy-making， there exists the feature of multi-authority control and policy dependence; as for the style of policy-making， the political culture of policy pilot and stability is emphasized; as for the development of policy， a relatively independent legal system of government offices administration is formed. In order to advance the legal construction of government offices administration in the new era， we should stick to the rule of law， advancing the government offices administration guarantee legislation; focus on work performances， continuing to perfect government offices administration systems; enhance theoretical research， constantly consolidating the intellectual system of legal construction on government offices administration system.

Key words： government offices administration; policy document; quantitative research

責(zé)任編輯：翟? ?祎