預算管理一體化改革實踐、挑戰與優化路徑

張繪

【摘要】在我國現代預算制度改革進入深水區、 攻堅期的宏觀背景下， 財政部以信息化手段為突破口， 深入推進預算管理一體化改革， 構建“制度+技術”的現代信息技術管理機制， 全面提高各級預算管理的規范化、 標準化、 系統化和自動化水平。從推進的歷程來看， 預算管理一體化改革經歷了從地方探索試點、 地方全面覆蓋、 中央試點到中央推廣實施的不同階段。當前在預算管理一體化改革實施的過程中依然面臨地方實踐尚需深入、 改革所需的復合型人才存在短板、 財政系統外部的開發運維市場難以滿足預算管理一體化建設需求、 預算管理一體化系統功能和管理職能不全面等問題。在未來改革中， 需要做到： 進一步細化管理規范， 控制支出規模， 完善支出標準， 提高系統操作的便利性； 培養、 用好懂預算業務又懂信息技術的復合型人才； 推進一體化系統與預算實際業務深度融合； 推動財政數字化轉型， 優化數據治理， 防范潛在風險。

【關鍵詞】預算管理一體化；現代預算制度；中央與地方；財政與國家治理

【中圖分類號】F812.3? ? ? 【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2023）04-0115-8

黨的二十大提出“健全現代預算制度”和“用信息化支撐基層治理平臺”。預算管理一體化工作是落實習近平總書記的數字中國戰略所指出的， 以信息化推進國家治理體系和治理能力現代化的重要講話精神（習近平，2022）。預算管理一體化改革也是為落實黨對預算管理制度建設提出更高要求的具體實踐， 是一項意義重大、 影響深遠的改革。經過二十多年的建設， 我國現代預算制度已基本構建起制度的整體框架和結構體系。預算管理一體化正是我國現代預算制度改革的系統集成， 作為一項“打基礎、 管長遠”， 有助于提高財政治理水平的重要工作， 為實現“標準科學、 規范透明、 約束有力的預算制度”等進一步深化預算管理改革并提高治理水平的目標， 以及實現財政數字化轉型、 制定業務規范、 實現業務與預算系統的深度融合、 構建一體化監控平臺發揮著非常關鍵的作用（財政部預算管理一體化建設業務組，2020）。預算管理一體化改革也是為適應國家治理體系和治理能力現代化要求， 防范化解重大公共風險、 財政風險和債務風險而進行的一項支撐財政運行和系統改革的重要基礎改革工程， 更是我國財政史上一項具有里程碑意義的重要革新（戴正宗，2022）。推進預算管理一體化建設為深化預算管理制度改革提供了數據、 信息和決策支撐， 是我國財政改革主動推進財政數字化轉型的體現， 并為落實政府過緊日子（許宏才，2020）， 應對國內外嚴峻復雜局面， 做好基礎管理工作提供了保障。

一、 文獻綜述

國內外大量文獻研究政府實行財政數字化轉型對改善政府收支狀況、 節省政府開支的影響（Babata，2013；Banagura，2016；McKinsey Global Institute，2016a）。高效率的財政數據的呈現為財政政策制定者提供了重要的機遇， 能夠實現更好地預測收入和編制預算， 數字化還能促進治理工作和財政信息透明度的提升（McKinsey Global Institute，2016b；World Bank，2010）。為抓住信息化、 數字變革的新機遇， 各國都在大力推進政府財政數字化轉型。比如在促進財政治理方面， 由愛沙尼亞、 以色列、 新西蘭、 韓國和英國組成的“數字五國”①， 致力于建立更好的數字公共服務體系， 并且對標準、 源代碼系統等進行開放以使公眾參與預算過程。通過信息化改革， 未來政府可以獲得更優質的信息、 構建更佳的系統、 設計并實施更好的政策（桑吉夫·古吉普等，2021）。用數字化技術手段重構財政體系， 使傳統的預算、 轉移支付等業務流程及公共決策實現平臺化、 智能化， 逐步形成數字財政的新模式（Geneva，2014）。

在推進公共財政數字化變革的過程中， 各國政府采用的新技術必須與其能力和發展階段相適應。各國以不同的速度吸收新技術， 反映了在公共部門采用新技術的挑戰。政治、 制度和人力方面的制約因素將繼續阻礙政府創新和采用先進的技術解決方案（World Bank，2016）。過去在引進綜合財務管理信息系統方面的失敗， 特別是發展中國家的案例， 說明對新技術的應用存在一定限制。在許多國家， 成功實施這種制度的障礙包括體制上的官僚抵制、 政府采用創新制度的能力有限， 以及技術上的風險等（Diamond和Pokar，2005）。

未來財政信息化改革的作用和影響， 很大程度上取決于所收集數據的準確性和及時性（Dencer等，2011）。充分利用數字化機遇， 需要政府以不同的方式組織和管理自身， 從而擺脫傳統的技能組合， 將政府之間的信息鏈接起來， 這就需要發展新的交換渠道和協議（IMF，2014；IMF，2016）。對于目前政府財政政策的數字革命對政府治理的影響以及對其進行量化分析應用， 還有很多工作要做（Miriam，2020；Banerjee，2015）。預算管理一體化建設正是我國財政改革主動推進財政數字化轉型的體現（王志剛，2020）。系統梳理我國預算管理一體化改革的相關文獻， 可以發現在知網核心期刊中主要有關于地方推動一體化改革的省級案例分析（謝易和等，2021；吳雪芬，2021；鄺艷華和張俊，2021）， 以及針對績效和預算管理一體化推進的研究（馬蔡琛和趙笛，2022；唐毓秋，2021）。在財政部門官方網站和中國財經報等報刊上有大量關于推進預算管理一體化改革的報道。

國外的研究為我國預算管理一體化改革指明了可能會面臨的挑戰和可以采取的應對措施。然而， 現有國內文獻和資料中對預算管理一體化改革的發展脈絡、 整體推進進程和當前不同類型的預算一體化系統上線模式中存在的財政系統內部、 財政系統外部與預算管理制度本身的問題分析還較少， 這些問題有一些是在國外的改革實踐中遇到的， 有一些是基于我國國情產生的。由此， 本文對三省兩市一個中央部委的預算一體化改革實施情況展開調研， 對預算管理一體化改革地方與中央改革推進歷程、 主要內容、 改革面臨的難點堵點和未來改革的著力點進行深入分析和挖掘， 以期在一體化系統全面上線運行后， 通過加強謀劃、 久久為功， 為逐步實現預算管理一體化整體目標做出一定貢獻。

二、 中央和地方預算管理一體化改革重點和演進歷程

預算管理是一個由多個業務主體、 多個業務環節、 多個管理層級共同構成的復雜管理系統（樊麗明等， 2022）， 為了最大限度地發揮預算管理整體系統效能， 大力推行預算管理一體化改革， 其目標是實現將各項改革系統集成（財政部預算管理一體化建設業務組，2021）， 形成改革合力。預算管理一體化是用系統化的思維將預算管理全流程作為一個完整的系統進行整合， 將流程、 規則、 制度通過信息技術固化到現代化的信息系統之中， 全面提高各層級各類型預算的規范化、 標準化、 自動化水平（許宏才，2020；王小龍等，2020；王志剛和趙斌，2020）。

1. 預算管理一體化改革推進的核心內容。預算管理一體化的核心是系統化、 綜合化， 是將兩個以上相互關聯、 相互影響但是差異明顯、 難以協調的事項， 通過恰當的方式、 方法或手段， 對其進行整合， 形成有機整體， 產生協同機制和效力， 從而有效保障組織目標的實現。預算管理一體化系統以統一預算管理規則為核心， 以系統本身為規則實施的主要載體， 實現對預算管理全流程的動態有效監控， 推動各級預算管理高效、 規范、 有序運行。運用一體化系統能實現信息的自動化反映而無需人工錄入， 這將大大節省人工成本和減少人為干預。在具體實踐中主要包括以下五個方面的實施重點：

一是建立全國政府預算管理一體化， 加強上下級預算銜接，? 匯總形成高質量的全國總預算并實時動態監控預算資金情況。二是構建部門預算管理一體化， 執行部門資金（只要是部門所屬的單位都涵蓋）統一的預算管理體系， 突出保障重點支出的需求。三是實現預算全過程管理的一體化， 通過規范和定期更新的項目庫， 從中選取預算資金安排的項目， 在政府財政預算總量控制下， 對項目進行編制和規定， 穩定事業發展的目標和必要性， 即項目需要花哪些錢？清晰地知道每年可動用的預算資金額度是多少。會計核算、 總預算會計、 單位會計指標核算以項目為基礎， 大量項目運行結果通過會計核算結果生成。四是建立預算項目全生命周期管理的一體化， 項目是預算資金分配的載體， 通過項目庫將財政資金預算項目從事前、 事中到事后作為一個整體實施管理。五是推動實現全國預算數據管理的一體化， 對各級財政部門獲得的預算數據從生產、 銜接、 傳輸等過程實現標準化， 推動數據共建、 共享、 共用， 并形成數據管理的統一規范（王光坤，2021）。

2. 中央和地方預算管理一體化改革演進路徑與成效。從2019年6月開始， 中央和地方一直在大力推進預算管理一體化改革。如表1所示， 大致經歷了從地方試點、 推廣， 到中央試點、 擴圍的四個階段。財政部為加快中央和地方預算管理一體化建設， 先后發布了《預算管理一體化規范》②（簡稱《規范》）和《預算管理一體化系統技術標準V1.0》（簡稱《技術標準》）， 編寫了《預算管理一體化規范實用教程》》（財政部國庫司，2021；戴正宗，2021）， 為指導地方具體落實這項工作， 也為未來支撐各項深化預算管理制度的改革， 推動央地財政信息融會貫通， 打造標準化、 規范化、 自動化的財政預算管理系統并完成黨中央、 國務院部署的各項重點預算改革任務提供有力保障（李忠峰，2022）。由于《規范》和《技術標準》已經統一了各地預算管理一體化系統的業務流程、 規則、 要素和底層數據結構， 嚴格按照《規范》和《技術標準》建成的系統， 其基本操作、 功能和數據口徑等應當都是相同的， 有利于促進各地預算管理一體化系統建設的相互借鑒， 推動形成你追我趕、 螺旋式上升的良好態勢。一些地方和中央部委在推進預算管理全流程整合和信息系統一體化建設方面進行了一些積極探索， 取得了明顯成效， 從實踐層面證明了預算管理一體化建設的有效性和可行性。

從國家預算管理一體化工作的實施過程和重點可以看出， 財政部門希望通過改變以往財政信息化系統建設分散、 分級的不利狀況， 打破統籌整合難的不利局面， 從而解決以往財政系統中存在的“數據煙囪”“信息孤島”等信息不能銜接、 無法共享的問題（李忠峰，2022）， 實現應用財政數字化手段有力推動財政業務與信息化的有機融合， 有利于各級政府壓減一般性支出規模， 并有效保障“六穩”“六?！钡戎攸c民生支出領域的預算編制、 執行、 決算等， 為完善預算管理體制、 優化財政支出結構、 約束財政支出規模、 統籌財力資源發揮更大的作用。

3. 地方推進預算管理一體化改革的類型和特征。各地方財政部門響應中央號召， 立足地方實際情況， 在堅持中央一體化相關原則的基礎上大膽創新和開拓進取。截至2021年底， 預算管理一體化系統實現在全國所有省份上線運行， 這也將各級財政部門、 政府部門和預算單位逐步納入預算管理一體化改革的進程， 開啟了現代預算制度建設的新篇章。地方實踐的快速推進也為下一步開展中央部委預算管理一體化提供了經驗和動力。表2對各地預算管理一體化建設的實施規模、 主要進展和內容進行了梳理和總結。

大量的地方政府實踐表明， 預算管理一體化系統可以有效支撐并加強對各類項目在生命周期各個發展階段的管理、 統籌部門及單位各類資金和預算、 監測預算執行并實現對財政支出資金的管控、 對轉移支付資金實現全鏈條、 全過程、 全覆蓋監控（財政部預算管理一體化建設業務組，2020；王光坤，2021）。通過系統和規范的有效實施， 為實現各級預算管理的標準化、 自動化和規范化提供強有力的信息技術和預算業務有機融合支撐。由于地方推進的速度超出預期， 目前中央正在加快對中央部委預算管理一體化推廣的工作。

三、 預算管理一體化改革實施中面臨的難點堵點

預算管理一體化改革是一項復雜的系統性工程， 當前部分地區在推進一體化系統的過程中還處于被動接受上級行政要求“讓干不能不干”的局面， 主動作為不夠， 預算管理一體化改革在地方實踐尚需深入、 預算管理一體化改革面臨人才短板、 預算管理一體化系統開發運維市場競爭不充分、 創新動力不足、 難以發揮預算管理一體化系統在決策和政策調整中的作用等問題突出。

1. 預算管理一體化改革在地方的實踐尚需深入。地方財政部門和政府單位還存在業務與系統融合不緊密、 系統開發維護經費投入與成效不匹配、 業務與信息化技術脫節、 重開發運維輕管理銜接、 重業務輕技術、 重職能管理輕人才培養、 重業務模塊輕整體鏈條、 財務數據標準質量有待提升等問題。

一是“跟從”模式省份和自主開發省份的預算管理一體化系統與業務融合不緊密。以推廣較為成熟的海南預算管理一體化系統為例， 全國多個地區都選擇“海南模式”開展本地預算管理一體化系統建設。在這個過程中如北京、 大連等， 由于市場主體數量多， 經濟成分也更為復雜， 財政體量是海南的幾倍、 十幾倍， 同時由于預算管控模式有強弱之分， 一些具體的業務， 如公務卡管理、 部門和單位資金支付業務、 預算限額和定額管理、 績效管理等業務特征也與海南有很大差異。受各地客觀條件影響和制約， 各地區財政原有預算管理流程、 管理理念和思路與系統建設存在較大差異， 因此預算指標也存在較大差別， 一些創新性建設需求原系統難以滿足。一些“跟從”省份業務需要開發新的代碼與原系統對接， 然而在嚴格落實財政部預算管理一體化規范要求的過程中， 特別是在預算編制階段開發新代碼的需求量極大， 但是這些經濟發達省份的系統開發需求都需要倒回去與海南原開發機構對接。一方面， 這既不利于提高管理效率， 還難以將各地的省情、 市情、 實際業務與系統開發融合， 一些原有的財政部門業務難以實現協同管理， 導致預算管理一體化系統執行和業務需求兩張皮。另一方面， 各省份分別按自身需求開發新代碼， 在機械執行《規范》要求的同時也帶來了工作不便， 產生業務需求與系統、 機構、 管理層級、 職能崗位不匹配的問題。其實早在一體化系統建設之前， 全國已經有部分地區將財政業務納入自建的統一信息系統平臺， 但是也存在因規范不足、 差異較大、 難以統一等因素而廢棄的情況， 在一體化系統上線以后還對新系統的運用帶來了一定阻力， 并造成了大量的資金浪費（馬洪范和張恩權，2021）。目前， 推行自建系統的省份業務與技術的融合推進速度也較慢。

二是預算管理一體化規則和標準約束不強， 執行不嚴。目前預算管理一體化改革正式推開已有3年， 然而諸多改革細節尚待推敲， 各地對預算管理一體化的理解和認識也參差不齊， 因而《規范》和《技術標準》的制定更多采用指引性表述有利于這項改革在全國迅速推開。但是在實際操作中， 受客觀條件所限， 還存在如下問題： 部分規則細化有待推進， 前期論證不夠充分； 預算支出標準尚顯粗糙， 支出標準體系不夠科學， 不能很好地實現從項目立項開展全流程管控， 開展中長期測算和預判； 單位資金管理采用控制或記錄模式界限不明確， 這些規定指導性偏強， 但約束性不足。

當前地方推進預算一體化改革后， 中央對于地方的考核措施對地方在預算管理一體化執行中預算編制好與壞、 精細化程度、 流程控制、 支出標準、 可行性論證等難以得到真實全面的反映。因此， 作為一場自上而下推進的改革， 在一些經濟發達的省份， 上級財政部門對推動預算一體化有動力但下級部門比較冷淡， 由于推動一體化系統數據的精準度提升有利于上級部門管理， 收益歸上級部門， 管理的成本卻由下級部門承擔， 因此未必能獲得下級部門的高度重視。上下級之間在預算管理一體化改革中關系緊張， 由于系統開發建設和運維的公司不同、 各地建設水平和發展程度各異， 還會出現執行落實不到位等情況。比如， 一些地方政府在執行中將老系統的數據導入一體化系統中， 存在弄虛作假的問題， 最后使預算管理一體化考核流于形式。

2. 預算管理一體化改革面臨人才短板。一是預算管理一體化系統開發運維人才供給與一體化建設需求不匹配。當前預算管理一體化改革推進已有3年， 實施范圍從地方到中央持續擴大， 激發了對一體化系統開發運維的海量服務和管理人才需求， 但相應的信息化服務市場中人才存量不足， 導致預算一體化改革缺乏高素質信息化人才的有力支撐。由于信息化服務供應商為降低成本， 招聘的運維服務人員綜合素質偏低、 專業能力基礎薄弱， 服務和保障水平有限。二是信息化技術人員參與業務管理及改革推進工作的程度偏低。根據職能劃分， 業務處室和預算單位只負責提出職能范圍內的業務需求， 不負責一體化系統開發運維的具體實施。由于業務需求常常因解決實際問題而產生， 一旦有新的業務需求， 技術部門就必須想辦法滿足。這里的技術部門是指信息處或預算管理一體化中心， 由于職能所限， 技術部門對業務需求及變更往往不能提反對意見。技術人員的話語權較小， 工作積極性不如業務處室人員大， 參與業務管理及改革推進工作的程度較低。

3.預算管理一體化系統開發運維市場競爭不充分、 創新動力不足。目前市場上具有開發運維一體化系統能力的企業主要有用友、 博思、 久其、 龍圖、 中科江南等為數不多的幾家供應商。伴隨著預算管理一體化改革從地方向中央的深入推進， 政府對開發運維服務的需求呈擴大之勢， 但市場上可供選擇的開發運維公司很少， 越是基層其市場可選范圍越窄， 整體市場呈現寡頭壟斷態勢， 市場競爭不充分， 地方政府與系統開發運維供應商的議價空間有限， 不利于降低開發運維支出成本。據政府采購網公布的數據顯示， 每年各省在信息化運維上的支出多數都超千萬， 即便如此， 地方政府對信息化系統開發、 維護的市場主體提供服務的滿意度仍然較低。

客觀來講， 預算管理一體化系統開發運維的專業化屬性非常高， 現實中遇到的各類問題頗多， 技術應用難度較大， 提供高質量運維服務所需的人力成本高， 且面臨一定的信息安全風險。政務信息化的市場增長前景有限， 一些頭部互聯網企業如騰訊、 阿里等并沒有與財政部門合作的動力， 這也是市場競爭不充分、 創新動力不足的重要原因之一。

4. 預算管理信息化系統功能和管理職能待完善。在實現一體化系統上線運行后， 還需進一步推進預算管理制度成熟定型以及與預算管理一體化系統有機銜接， 比如業務模塊不完善、 信息功能不健全、 財政收支政策與相關職能機構收支數據的銜接性還有待加強， 預算管理一體化數據的整合集中運用和有效支撐治理決策的作用機制還不暢通。

一是全面實施預算績效管理信息化仍在摸索。目前全國通用的政府、 部門和單位預算的全方位績效評價操作指南和總體績效指標評價體系尚在建設， 四本預算的收入和支出、 財政項目以及財政政策全覆蓋的績效評價管理尚在探索， 囊括事前、 事中、 事后預算績效評價的全過程跟蹤評價制度體系等尚在構建。部分地區在預算管理一體化系統建設中預算績效信息化建設不足， 與績效管理改革尚在推進有關， 也體現在績效目標分解與預算分配還存在部分脫節， 從技術上實現預算管理一體化系統如何與構建全方位、 全過程、 全覆蓋的預算績效管理體系更好融合也尚需摸索前行。比如， 部分地區在運用河北系統進行績效目標錄入的過程中， 發現一旦績效目標表中“依據”部分錄入內容過多， 易出現無法保存或亂碼情況。績效目標審核權限不完善， 對口資金部門與績效管理部門審核有時候出現混淆。

二是債務管理科學化、 系統化仍需推進。目前預算管理一體化系統的債務管理功能還不健全， 對于地方政府的總體債務規模、 債務限額、 風險和余額情況， 完整的項目建設周期的債務狀況、 資金使用和運營收支情況還未能實現實時監督和測算， 將債務、 項目和資產狀況有機銜接的管理機制還不完善， 部分地區還沒有搭建起自動測算每年的債務情況和還本付息預算安排的系統管理功能模塊。對于債務風險源頭的管控、 項目審核、 債務規模、 隱形債務管控還有待加強。

三是資產管理融入預算管理一體化系統有待深入。資產管理與預算管理一體化基礎信息、 項目庫、 預算編制、 預算執行、 會計核算、 決算和報告等核心模塊以及政府采購、 非稅收入收繳等系統的關鍵銜接及有效融合還需完善。比如當新增的資產配置、 資產處置、 折舊等信息發生價值變動時， 沒有與會計核算系統進行實時對接， 沒能實現資產賬與財務賬數據同源， 資產“賬賬不符”或數據不實等問題還有待進一步解決（嚴培勝等， 2020）。由于資產管理與非稅收入系統沒有全面對接， 存在單位擅自處置資產、 線下處置賬外資產、 處置收益應繳未繳等情況， 對資產收益的審批和入庫動態監控不嚴。

四是數據采集、 管理、 分析使用、 保障安全和技術運用還有短板。目前， 預算管理一體化系統數據和技術上的短板依然存在， 主要表現為： 第一， 數據傳輸的范圍不明確。預算管理一體化系統在實際運營中并沒有覆蓋所有類型財政資金的核算， 對于財政資金撥付以后的到人、 到項目、 到企業等資金“最后一公里”數據還沒能有效掌握， 對財政“大數據”應用和數據價值的挖掘不足、 支出標準和數字化監督體系的建設尚需完善。預算管理一體化系統有效解決財經紀律存在相關難點堵點的作用還不夠健全。第二， 數據日常維護管理、 基礎數據標準還不統一， 規范性有待加強。地方政府項目庫中一些項目名稱沒有統一， 項目管理的精細化程度也不一致， 這會弱化數據反饋的效果， 影響數據信息獲取的檢索效率。會計基礎標準、 預算支出標準等均有待完善， 《會計改革與發展“十四五”規劃綱要》也明確提出， 要加快會計基礎信息標準體系建設， 因此目前的會計基礎信息還難以滿足預算管理一體化建設的相關要求（財政部，2021）。第三， 信息系統涉及大量的私人賬戶信息和公共賬戶信息， 需要高度重視這些信息的安全性， 計算機網絡安全問題和隱私以及新的欺詐手段， 導致存在數據被人為泄露或竊取的風險（Sanjeev等，2017）。第四， 預算管理一體化系統還無法將財政與宏觀經濟的數據結合進行網絡分析和測算， 現有的數據運用和管理系統還不足以支撐較為全面的決策分析， 不利于發揮財政逆周期調節和防范化解風險的重要作用。比如， 運用先進的大數據技術分析手段， 將財政、 稅務、 發改、 央行和相關業務的商業銀行等預算管理一體化系統運營內外部數據進行整合處理， 實現各個層面大數據應用的深度融合還有待加強。預算管理一體化系統在與外部人大、 稅務、 人行的銜接上溝通不順暢， 影響系統業務的測試和上線運行， 比如統計口徑、 憑證等存在差異， 影響流程效率。財政部門還沒能有效實現數據收集、 應用分析以及對預算管理各個流程和環節結果的反饋和修正， 輔助決策的功能還有待加強， 預算管理一體化系統的智能化功能有待完善。第五， 預算管理一體化系統的數據處理容量不足， 中央和地方政府執行預算管理一體化改革的各單位、 各部門之間系統的銜接性有待加強。比如， 調研單位反饋在錄入大量上報信息并提交時， 由于系統本身數據處理能力受限， 財政部門無法接收到相應的傳送信息而必須多次重新錄入， 增加了基層人員的工作量。

五是業務與系統的融合程度有待提升。預算管理一體化系統在地方的實踐中無論采取自建還是跟從模式， 在中央統一規范下基本實現了預算管理一體化系統建設的最初目標。由于受各地預算部門處室設置、 管理中間環節等的影響， 一些未納入一體化規范要求的銜接環節還存在割裂。比如， 系統覆蓋預算工作不夠全面， 部分非財政性資金未納入年初預算管理， 實際執行中無法正常支出時才申請預算調劑。對非稅收入的管理與預算一體化系統的銜接還不夠緊密。同時， 還存在由于預算單位專業意識不足， 造成部分自有收入未做申報的問題。

四、 政策建議

今后的改革實踐中， 迫切需要以“一體化”所蘊含的 “統一思維”為指引， 從細化管理規范、 構建業務與技術的深度融合、 實現內外部聯通、 優化數據治理、 加強對一體化監控和考核平臺建設等方面加快改革步伐。

1. 有效控制與適度放權相結合， 細化管理規范， 提升系統便捷性。

一是避免改革阻力。作為自上而下推進的預算管理改革， 要避免層級政府、 財政和職能部門在實施中的沖突。預算管理一體化系統全面上線后， 需要前緊后松， 將有效控制與適度放權結合， 從源頭上為預算管理提供更好的制度保障， 通過漸進有序推進， 將全國性、 制度化、 標準化、 約束有力的現行《規范》中所要求的總體原則統一起來。首先， 財政部門為實現前期制度規范的原則統一， 要盡可能細化管理規范和控制舉措。后期為發揮地方和職能部門的主觀能動性， 要切實提高新系統的便利性， 減輕下級和職能部門的負擔， 在具體業務流程上， 財政部門要將自己不擅長的管理領域和權限下放給下級和職能部門。由于區域特殊性、 專業性較強、 政治經濟等客觀因素造成的影響， 通過授權的方式， 在維護財政部門權威的同時避免將大量責任讓下級和職能部門承擔， 從而減少改革阻力。其次， 在實施漸進式改革的過程中， 做好相關系統調整方案的過渡性和合理性分析， 上下級單位之間有機協調， 暢通完善業務流程， 優化設計和實施方案。 最后， 提高預算一體化系統的數據容量和數據處理能力， 避免各單位和部門在運用系統的過程中因系統本身的問題而增加工作量， 進一步減少各部門運用一體化系統的阻力。

二是采用差異化戰略。隨著改革的不斷深入， 各地基層部門和職能部門對自身業務設計思路與情況有了較為全面的梳理認識， 通過對經濟體量較大、 經濟體量適中和欠發達地區的差異化實施策略， 分擔各地的改革成本、 擴大一體化系統實施帶來的改革收益， 更好地服務于限制支出規模過度擴張為準繩的公共財政支出政策控制的價值取向。

三是合理劃定集中支付方式。按照《規范》要求倒排以往實施的一些“直接支付”項目， 可以采取添加到大額支付財政部門審核等方式， 將能夠通過單位零余額賬戶執行的項目進行整合， 優化財政部門的操作流程和支出控制職責， 擴大系統容量、 提高數據傳輸效率， 減少基礎的系統操作工作量。同時， 進一步推動預算支出標準指標體系的完善， 落實會計“十四五”規劃中的會計基礎信息標準建設。

2. 從復合型人才培養入手破除人才短板與市場困境難題。人才是事業發展的關鍵， 預算管理的創新、 技術的進步、 系統的改善和業務的兼容都需要倚重高素質人才。當前及今后一段時期， 應探索建立業務與技術兼通的復合型人才培養機制， 破除人才短板與市場困境難題。

一是形成有利于培養業務與技術均嫻熟的人才成長機制。提高信息化技術人員在財政部門中的比例， 選用既懂業務又懂技術的領導干部負責預算管理一體化工作。地方財政也可以嘗試由預算業務部門直接管理信息化人才隊伍， 在事業發展和團隊建設中實現復合型人才成長。針對預算業務人員和信息技術人員各自的能力短板， 加強相關培訓并加大培訓考核力度。在人才選拔、 職務晉升中， 適當向既懂業務又懂技術的復合型人才傾斜。

二是加強業務與技術人員在工作中的相互學習與有效交流。在開展預算管理一體化工作時， 建立業務與技術人員有效交流學習的工作機制及聯席工作會議機制， 保障業務人員和技術人員溝通順暢； 構建業務人員直接與信息化服務管理企業研發部門的需求溝通聯結機制， 實現業務與技術深入融合； 財政業務需求方和系統開發運維方之間、 系統開發方和運維方之間加強協調溝通， 形成更大合力。在財政系統內部， 加大上級對下級層面的監督檢查工作力度， 提高預算管理一體化建設效率和服務質量。

三是擴大人才培養的合作范疇并構建多元化教育培養模式。財政部門可以拿出部分資金作為引導， 撬動社會資本， 共同培育政務軟件市場開發運維企業， 增強市場活力， 激發市場競爭力； 加大與國內一些規模大、 行業內技術領先的頭部企業的人才培養合作， 以期獲得更好的運維服務。高校在學生培養方面要注重增加設立有利于業務與技術兼備的復合型人才培養專業， 如增設預算信息化管理專業碩士學位， 學制兩年； 開設預算管理一體化實操和信息化運用結合的課程， 將公共預算管理、 預算一體化操作實務、 管理信息系統、 軟件開發運維等納入課程培養體系。政府可以與一些財政和信息化專業學科背景較強的國內高校和科研院所開展信息化研發創新和人才訂單式培養， 通過財政經費支持和一體化業務推進， 將高校最前沿的數字技術、 數字財政等科研成果轉化為服務政府預算、 財務管理的創新產品。通過財政補貼和貸款優惠政策， 培育新型政務軟件企業， 改善當前的政務軟件市場生態， 提高一體化系統應用和服務水平。

3. 推進一體化系統與預算實際業務深度融合。

一是構建更優質的財政管理系統。以核心業務為主線逐步擴圍一體化系統的應用范圍， 逐步將零基預算、 債務、 績效預算、 直達資金、 決算和報告納入預算管理一體化系統并不斷完善及優化， 形成預算管理全流程閉環管理， 全面、 動態反映各級預算安排和執行情況。具體建設過程中要兼顧規范與便利， 整體布局、 優化設計、 加強內部協調聯動、 減少不必要的中間環節、 調整業務設計或機構崗位、 提高可操作性和實用性。首先， 推動將零基預算管理納入一體化系統。探索在預算管理一體化系統中建立以項目的重要性、 成熟度、 經濟性、 效率性、 效益性、 公平性為標準的預算評分管理指標體系， 對項目預算進行評分。結合財力優先安排財政重點重大項目， 打破預算基數思維， 真正做到年度預算安排實現有保有壓、 能增能減， 改善財政資源的配置效率、 使用效益， 著力改變原有預算資金分配的固化格局， 努力提高政策實施效果和預算管理水平。其次， 搭建績效管理信息化系統模塊。同步進行預算分配與績效目標分解， 健全預算執行進度、 績效目標、 實現程度和項目立項審批的“多維度監控”。探索在預算管理一體化系統中構建實現全方位、 全過程、 全覆蓋的預算績效管理信息化系統， 有效實現預算和績效管理的深度一體化。再次， 研發一體化系統債務管理功能模塊。實時反映地方各級政府的債務限額、 債務余額、 債務風險等政府債務信息的總體情況。建立債務、 預算項目、 政府采購與資產的連接關系， 系統自動測算出每年債務應該還本付息的額度并安排預算。完整全面地反映項目建設期債務的使用情況， 項目運營期的項目收支執行情況。通過系統化手段和監控體系， 嚴堵以往違法違規的舉債融資“后門”， 著力加強風險的源頭監控和管理， 嚴格項目審核和批復， 控制債務規模和結構， 強化債務監管， 杜絕新增隱形債務、 盲目鋪新攤子和上新項目。最后， 構建財政資金直達機制常態化并納入預算管理一體化系統。為了更為有效地發揮財政資金直達機制的均衡性、 高效性、 創新性及穩定性的作用， 應用預算管理一體化系統對財政資金直達機制監控體系的技術支持， 降低監控成本， 優化央地間財政關系， 保持財政制度的連續性、 完整性和銜接性， 為實現常態化財政資金直達機制筑牢技術和制度基礎。

二是預算管理一體化系統還需更好地與人大、 稅務、 人行、 統計等部門和代理銀行系統間的聯通協調和對接（張少博，2021）。加強預算管理一體化系統與國民經濟發展改革相關的其他部門系統的有效對接， 不同級次業務的數據口徑和內容調整需要部門之間在數據上推動共享和協商解決。在構建多方互聯互通的基礎上， 推進財政與宏觀調控相關數據的融合與互為支撐， 打造預算管理一體化內外部兩個系統的互聯互通和完整統一， 提高人大的預算監督能力， 更好地發揮數據對宏觀調控、 逆周期調整及推動國家治理體系和治理能力現代化的功能。

三是加快推動資產管理與預算管理一體化的有機融合。首先， 嚴格遵守并完善資產管理制度。一方面， 定時定期做好資產盤點工作， 摸清各類政府單位的“家底”， 為后期資產管理及處置提供分析依據。另一方面， 各管理主體依托預算管理一體化系統數據開展出租、 處置、 對外投資等日常管理事項， 實現資產審批業務網上透明運行， 促使主管部門和相關單位不斷強化監管責任、 規范管理行為， 從而嚴格規范資本性支出的合理性， 保證財政資金支出能效。其次， 進一步完善預算管理一體化系統、 政府采購、 非稅收入系統和行政事業單位資產系統全面對接工作。比如， 進一步完善預算管理一體化系統內資產配置總量算法， 做到既合規又推進工作正常開展。通過預算管理一體化系統的配置算法， 倒逼各單位規范資產管理， 對于到期資產和報廢資產及時處置， 保證資產使用效率。最后， 推動資產管理系統與預算一體化系統全面對接， 將系統數據應用與各部門單位的資產配置、 使用、 收入管理等實際業務關聯起來， 從資金源頭上有效規范資產配置和非經營性資產收入申報， 實現預算單位資產購置和非經營性資產收入預算審核更加科學準確， 有效防范應處置資產長期不處置等現象。將采購系統中部分采購結果和明細數據納入資產管理系統， 實現資產數據與采購數據貫通， 大大減輕單位新購資產入賬工作量。

4. 推動財政數字化轉型， 優化數據治理， 防范潛在風險。

一是獲得更高質量的數據信息。財政部門要不斷提高收集、 處理和傳播更及時、 更容易獲取和更透明的經濟活動信息的能力（Chambers等，2016）。這就要求財政部門通過統一規范系統數據的名稱、 標識， 促進填報格式、 內容、 信息接口的標準化和規范化， 提高數據信息記錄、 應用和反饋的質量。首先， 實現將各級政府、 部門和各類單位的內部信息調整轉化為整個一體化系統可以共享的共有信息， 更大的存儲容量和更強的計算能力能夠幫助監測和跟蹤記錄大量的財政資金落實到位情況、 執行履行情況、 支出進度與政策規劃的銜接情況、 賬實相符情況、 庫底余款與未來經費支出情況進行系統、 準確的掌握和把控。其次， 構建資金管理中的確定性， 對缺內容、 誤操作等進行問責， 用客觀數據和算法代替人為的暗箱操作。根據以往的歷史性支出、 財政項目和經費支出的績效目標、 資金的投入產出成本收益分析等數據進行可信度、 效益水平等深度挖掘， 構建事前審核、 事中監測和事后監督的完整的項目全生命周期預算管理機制并深化預算績效管理改革， 實現花錢有實效、 有效防范化解財政和債務風險的目的。

二是用好數據要素支撐財政決策。首先， 在實現財政與外部數據對接和調整的過程中， 積極探索構建數據基礎制度體系， 謀劃推進社會數據集中采購、 數據要素市場化配置、 可交易數據資產登記管理等在財政場景中的應用， 加快探索數據要素的產權、 交易、 流通、 市場化配置以及治理等方面的制度體系， 全面激活數據要素在財政決策中的潛能。挖掘數據的核心價值， 把握關鍵數據， 避免不必要的數據信息對核心數據的干擾， 影響數據分析和應用的結果。構建安全、 穩定的數據信息網絡環境， 保護隱私數據、 防范涉密數據泄露。通過對數據的結構化處理， 實現數據價值的有效發揮， 打造數據資產和構建數據價值鏈， 形成完善統一的數據庫管理信息系統。其次， 通過搭建起數據分析網絡平臺， 提升數據處理使用和反饋能力， 探索將財政數據分析應用功能與預算管理一體化系統深度融合， 運用大數據分析技術和手段， 以財政數據為主線， 將稅務、 發改等外部數據納入系統分析范疇， 實現一體化系統與大數據應用的深度融合， 形成對經濟活動的實時監測， 利用大數據應用分析改善對預算管理各個環節、 各個模塊分析結果的反饋和輔助決策管理， 促進一體化系統智能化， 更好地支撐財政決策， 實現對財政風險的識別、 研判、 處置和模型迭代管理閉環， 更好地發揮財政在國家治理中的功能。推動轉移支付、 公共服務供給、 政府購買服務等財政政策實現融合促進公平和提升效率的政策效果， 實現預算收支與國家治理的一體化， 優化政府與市場的作用邊界。最后， 打破財政部門和業務部門之間的職能隔閡， 轉變業務部門在財政資金分配中被動接受的局面， 進而成為財政資金使用的監督者和主動實現“我要有績效”， 基于數據信息和預算管理一體化系統支撐進一步優化業務部門的業務管理職責， 優化中央與地方、 省以下事權和支出責任的匹配度。

【 注 釋 】

① 參見https：//www.ict.govt.nz/assets/Uploads/D%Charter-signed-accessible.pdf。

② 目前2.0版正在征求意見。

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（責任編輯·校對： 黃艷晶? 許春玲）

【基金項目】中國財政科學研究院招標課題“財政支出結構調整的理論、實踐與反思”（項目編號：20190001）