基層治理中領導注意力的競爭邏輯、分配失靈及其克服路徑

魏崇輝

領導注意力是考察當代治理的重要視角。黨政結構是理解中國治理的基本場景和架構。進入新時代，日趨多元化、復雜化的事務進入黨政主體的工作視野。黨政主體如何對其注意力進行分配以及分配的方式如何把握，將會直接影響“議題識別、設置以及資源投入”［1］，進而影響治理效能。領導注意力強調注意力主體，即黨政領導的注意力。對于承擔治理“最后一公里”任務的基層治理部門來說，在領導體制上往往并非從屬于單一領導而是向多個上級負責，因而其面對的是多重任務。面向基層治理中繁多復雜的挑戰，領導注意力的稀缺性更為凸顯，為借助領導所被賦予的權力和資源整合能力來推動工作，在基層職能部門之間的領導注意力爭奪愈發激烈。

一、目標與策略：領導注意力的競爭邏輯

中國治理的黨政結構框架呈現三元特征，但多個上級并非是處于同等領導地位，其職責權限也有輕重緩急之分，最主要的三個委托方是“黨委政府、政府和職能部門”［2］。盡管上級黨委、政府和職能部門掌握著注意力分配的主動權，但是基層治理部門仍存在爭取領導注意力的空間。

（一）競爭目標

在我國科層制度運作過程中，有一種特殊的注意力分配方式，即“領導重視”。它直接影響到公共政策的議程設置、規劃、執行、反饋與評估各個環節。領導重視的獲得是領導注意力競爭的主要目標，主要有四個表征。其一，主要領導在重要會議上的部署。主要領導通常指的是中央或上級黨委、政府和職能部門的實際負責人。基于目標領導講話素材，通過內容分析、研判和凝練可以提取出具有明確指向性的信息點，進而展示出領導偏好與政策偏向。

其二，領導對于相關工作的批示。領導批示是成功獲取領導注意力的標志，批示是具有中國特色的政府運作方式，領導人通常會在對下級的書面報告中批注簡要的意見，“這無論過去、現在都是中國領導人重要的工作方針”［3］。批示意見會借助督查督辦等機制得到大力推進和落實。

其三，領導小組的成立。領導小組是對廣泛存在的各級各類領導小組、協調小組、工作小組、委員會、指揮部等議事協調機構的總稱［4］，是一種跨部門合作中的非正式議事協調機構。作為黨政結構治理框架之外的補充，領導小組是中國特有的一種組織方式和工作機制，在剛性的科層體制中體現出創新性與靈活性。一旦領導小組成立，標志著某一事件充分捕獲了領導的注意力。其四，多樣化的動態信息。動態信息一般包括黨、政府和職能部門關于重大決策貫徹執行過程中的情況、經驗等方面內容的分享。通常上級部門也會以簡報、報告、專報等形式展現對基層治理部門工作的顯示度，這是領導注意力的重要呈現。

（二）競爭策略

為獲得主要領導在重要會議上的強調、領導對于相關工作的批示、領導小組的成立或更多的動態報道，基層治理部門領導注意力競爭呈現出三種策略。

一是問題導向的競爭策略。為吸引領導注意力，基層治理部門的首要策略是強調自身對治理問題解決的重要性。在領導注意力有限性的背景下，基層治理部門面向來自農業、養老、醫療貿易、環境、交通等多個領域的任務，基層治理部門之間存在有限資源的爭奪。這就考驗下級如何通過有效的方式獲取上級的重視，獲得領導的注意力，即關涉到注意力的捕獲性問題。研究發現，經濟發展議題獲得了各級領導注意力的優先性分配［5］。為此，著重提升與經濟發展相關議題的權重是基層治理部門捕獲領導注意力優先使用的手段，基層治理部門往往會強調其部門目標任務有助于推動經濟發展，且關涉社會穩定，突出本部門目標任務的重要性。

二是效能導向的競爭策略?；鶎又卫聿块T承擔屬地范圍內的復雜性社會治理事務，涉及諸多領域的治理職能?；鶎又卫聿块T一方面承擔著職責范圍內的考核壓力，另一方面不間斷地回應民眾反饋，同時還要面對在部門之間可能出現的相互推諉，考核目標的達成需要爭取領導注意力的優先性。所以，基層治理部門企圖打破內部資源分配的均衡模式，突出本部門治理效能與上級部門治理效能乃至國家治理效能的關聯，強調緊密性。緊密性強調動態意義，表明利害相連，須抓緊處理，否則會有釀成治理危機的風險。此外，這種緊密性往往依靠專業的論證，基層治理部門通常選擇與高等院?；蚩蒲性核鶛M向合作，取得一手的調研數據，表明這種緊密性并非空穴來風。

三是目標導向的競爭策略。在現有的治理體系中，解決復雜問題協同機制的缺乏是基層治理部門面臨的主要掣肘之處。這種策略一般首先強調其他領先城市、領域內成熟的治理經驗，但本部門仍舊缺乏這一層面的道路探索，因此很有必要設置新的階段性的治理目標。論證階段性治理目標的重要性有助于向上級部門傳遞合法性信號。采取目標導向的競爭策略基層治理部門，傾向于將部門目標打造成“亮點”以獲取領導注意力，并將“亮點”工作變成上級部門的中心工作。在這一策略的導引下，基層治理部門有較高的可能獲得領導注意力用以整合自身資源，此外還有可能在部門之間激發聯動效應，借力部門合作協同破解屬地的治理困境。

二、泛化、耗散與失焦：領導注意力的分配失靈

在對生活的經驗觀察中，我們可以總結出這樣一種決策活動規律：決策活動的活躍性與組織注意力的領域分配成正相關，即組織將注意力集中在某一特定領域時，該領域的決策活動將非常積極，一旦組織的注意力從該領域轉移，該領域的決策活躍度會順勢降低。這是因為盡管領導注意力在本質上是一種難以量化的無形、軟性資源，但是它對政府的決策方向和決策目標的指導性往往是剛性和強勁的［6］，領導注意力的變化往往會帶來資源分配及政策的迅速變化。因而，這也使得許多基層治理部門圍繞開展非良性的競爭，進而導致注意力分配失靈的情況，具體表現為三種負面效應。

（一）注意力泛化：對領導注意力的過分依賴

在我國政黨政治的結構中存在著明顯的權力差異，集中呈現為“黨委政府＞政府＞職能部門”［7］的差序性格局。從權威角度看，對于基層治理部門而言，上級黨委政府具有實質權威，上級政府具有正式權威，而上級職能部門僅具有象征性權威［8］，在治理實踐中，上級黨委擁有極強的權威性。與此同時，上級黨委掌握著人事、財政和行政等重要資源，且對各基層治理部門有著極強的影響力。這種權威性成為基層治理部門工作推進動力的重要來源。為了盡最大可能獲取權威的推動力，基層治理部門陷入你爭我奪的“戴帽競爭”［9］當中。久而久之，基層治理部門會逐漸形成把基層治理行政問題“包裝”成政治問題的習慣，過分依賴上級權威推進工作，而非在法治原則給定的組織邊界內實現自我能力的革新。相應的，對領導注意力的依賴，在不斷地累積與循環中，逐漸固化成“思維定勢”，進一步強化了領導注意力的爭奪，造成注意力泛化，以至本來僅通過爭取黨委政府二三把手的批示就能獲得強有力的推動力，然而由領導注意力爭奪所導致的領導批示數量增多弱化了二三把手批示的作用，最后使得“只有一把手的批示才更有效果”［10］。

（二）注意力耗散：內部比較弱化工作合力

基層治理部門為了競爭上級領導的注意力，可能紛紛進行自我展示，展示本部門自身的戰略重要性。一些基層治理部門通過形象美化進行自我強調，還有一些基層治理部門借助“哭窮”“報憂”等方式吸引注意力。在政黨政治結構中，表達主體意愿和獲取注意力的機會是不平等的。強勢基層治理部門有更多捕獲注意力的機會，且更易成功獲取更多的領導注意力。在稀缺資源分配中取得優勢地位的基層治理部門，會造成弱勢部門的相對剝奪感，不利于團結氛圍的生成。更進一步的，非良性的競爭增加了議題的多元與競爭，每一個議題都承載著一定程度的注意力，當競爭者數量由一個增加到數個時，領導注意力也將被分割成若干。每個基層治理部門基于自身目標和價值的偏好，他們為獲取領導注意力會盡可能將自身最大化，加快注意力分割的速度，領導注意力的功能也將被削弱，進而各基層治理部門獲得的工作推動力相對減少，向其他部門借力的程度相對減弱，弱化工作合力。

（三）注意力失焦：特殊利益對公共利益的損害

如果基層治理部門以非良性的競爭獲得領導注意力，那么強勢群體的利益被轉移到上級部門的工作主流中，這可能會加強強勢群體的特殊利益，而犧牲真正的公共利益。領導注意力競爭的邏輯理路是，某基層治理部門打造工作“亮點”，通過各種強化“問題”顯著性和重要性，吸引領導注意力，一旦成功獲取到領導注意力，這代表特殊利益的“問題”影響順勢擴大，成為普遍問題。然而，這一看似“普遍”的問題并不一定代表公眾對基層治理的普遍目標和愿望?；鶎又卫聿块T之間目標本應當是相互獨立、互相補充的關系。許多基層治理部門的任務常常相互依賴，而整個黨政結構之下的治理能力和水平的整體提升，無法判斷主要歸功于哪一個具體的部門或在多大程度上來自于哪一個部門，且治理的效能需要經過很長時間的檢驗才能證明。如果過分強調了某一個強勢基層治理部門的“重要任務”，可能造成與其他弱勢基層治理部門目標的沖突，甚至在很多情況下，這種對領導注意力的分配結果可能會對提升治理效能起到反作用。為此，一定意義上，可以說，“競爭文化天然地是公共利益的腐蝕劑”［11］。

三、制度、考核與價值：領導注意力分配失靈的克服路徑

在開放的環境中，基層治理部門都盡力通過多樣化的渠道競相爭奪領導者有限的注意力以及他們整合權力和資源的能力，地方黨政領導動員相關責任主體將注意力集中于某項公共議題［12］，會進一步促使條塊關系從分割走向協同，形成“塊”對“條”的注意吸引、統籌協調與監督控制的實踐圖景［13］。針對每一時期治理側重點的變化，基層治理部門通過何種方式獲取領導注意力以及上級領導對注意力分配的實踐均關涉到治理效能的實現，因此，需要持續集聚領導注意力，實現領導注意力的科學、合理配置，進而優化治理部門的決策方式，提高治理部門的決策能力。依據當下中國的黨政結構特點，克服注意力泛化、耗散和失焦的問題，可從制度、考核與價值方面進行路徑優化。

（一）完善制度建構，減少對領導注意力的過分依賴

基層治理部門所需要的政策或資源配置的優先性是建于領導注意力分配之上的，但這種優先性不應片面地取決于在領導注意力競爭中哪一方獲勝，相反，這種優先性尋求爭奪注意力背后的實質。政策或資源配置的優先權要以對注意力意義的主動闡釋替代注意力爭奪的被動開展，優化注意力競爭行為，減少基層治理部門對領導注意力的競爭?；鶎又卫聿块T的一些工作之所以需要引起領導的重視才能推動，是因為基層治理部門的制度體系本身存在一定惰性。在治理工作過程中，基層治理部門在剛性治理框架內難以進行變通或創新，靠自身的力量難以實現良好的治理效能。制度的建構顯得尤為重要。

一是要能夠為基層治理部門賦予更寬松的創新空間和處理裁量權，減緩其對領導權威的依賴，如給予更多的特殊的人事安排權，在限定的治理事項范圍內，可繞開黨政體系內的層級管理模式，由基層治理部門直接管理相關的工作人員；二是明確基層治理部門的財政配套制度，增加靈活資金，給予其工作推動規范、有效的物質保障，以解決基層財政控制權被“架空”的問題；三是設置集中高效的動員程序，以督查制度保證治理實踐全過程平穩運行。

（二）優化考核體系，構建領導注意力分配的合作環境

治理內容多元化的背景下，基層的治理事務往往具有復雜性，涉及多個基層治理部門，因而有效治理目標的達成需要多部門聯動。在領導注意力的競爭中，從事基層治理的不同部門相互依存，相互競爭，它們所獲取的領導注意力既影響了彼此又塑造了彼此。如何使領導注意力在基層治理部門競爭的力量之間推進合理的平衡并凝聚其力量，需要從優化考核體系入手，創造多元主體合作的環境。

一是注重考核體系的針對性。上級領導制定總括性的考評機制，落實到基層激勵部門要體現各部門不同特征的考核指標，依據治理事務的輕重緩急，實施“分色”考核機制，即通過顏色變化來表達考核指標的重要程度，再進而增強考核的有效性。如紅色代表本部門最重要、最關鍵、最核心的工作內容，藍色代表其他部門的核心工作但與本部門密切相關的內容。二是考核指標中加入對“協同性”的要求，即通過聯席會議精準化、細節化每個基層治理部門配合部門的工作任務與責任，在考核期末為相關基層治理部門協辦、合作等情況評價打分。三是實現問責的全過程性，即讓問責部門參與到工作推進過程中，實現過程中督責，促使基層治理部門相互協作貫穿工作始終。

（三）樹立全局視野，明確領導注意力分配的價值取向

注意力本身也是組織決策者的稀缺資源，管理決策很大程度上受到管理者自身如何配置注意力的影響［14］。領導注意力的生產與其自身的方向性、前瞻性與敏銳性密切相關，因而為確保領導注意力分配的科學性與合理性，必須要堅持正確的價值取向和決策導向。十九屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確提出推進市域社會治理現代化的要求，并為完成這一任務指明了“把更多資源下沉到基層，更好提供精準化、精細化服務”［15］的行動方案。這就意味著，領導注意力的分配必須深刻認識社會治理本質與推進治理現代化的使命，堅持用以人民為中心、以民生為根本的價值導向引領領導注意力的分配實踐。一是在注意力分配的時間標準上，注重長期性，關注教育、醫療和生態等領域的發展問題；二是在注意力分配的空間標準上，注重全局性，任何時候都不能以某個特殊的基層治理部門的利益凌駕于公共利益之上；三是在注意力分配水平標準上，注重多維性，面向人民美好生活的需要，向更豐富、更多元精神生活的提供上傾斜。唯其如此，領導注意力才有可能在正確的方向實現有效配置，國家治理體系和治理能力的現代化才有可能在基層得以呈現。

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［15］中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定［N］.人民日報，2019-11-06（001）.

作? 者：上海交通大學馬克思主義學院教授、博士生導師

責任編輯：張 波