基層治理中的“跑偏”與矯正

王慧軍

黨的二十大報告要求完善社會治理體系，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能。當前，面對千頭萬緒的各種基層治理問題，基層政府必須打通治理的 “最后一公里”。基層政府的治理行為決定著治理的效果，但在實踐中基層政府治理中還存在一些過度重視某些方面而忽略其他的“跑偏”問題，必須予以矯正。

一、過度偏重數(shù)字指標的片面治理

基層治理必須參照治理目標，治理效能的評估也應以目標為標準。基層政府面對著治理的眾多數(shù)字指標，這些數(shù)字指標是基層政府治理的遵循。但基層治理既是技術層面的精準也是價值層面的正確，基層政府治理不能僅僅局限于各種治理的數(shù)字指標，更要高度關注治理整體原則指導下的治理的精準以及在治理體系中各單項治理行為整體效能的發(fā)揮。

基層治理既有數(shù)字指標也包含非數(shù)字指標，基層政府不能因過度關注數(shù)字指標導致對非數(shù)字指標產(chǎn)生擠出效應。基層政府在治理中由于對數(shù)字指標的過度偏重，就會發(fā)生對治理原則和治理關鍵點缺乏全面而深入解讀的現(xiàn)象。在數(shù)字指標和非數(shù)字指標之間，基層政府往往更愿意選擇執(zhí)行數(shù)字指標。但治理多維度指標（數(shù)字指標和非數(shù)字指標）的實現(xiàn)是基層治理發(fā)揮效能的保障，忽視非數(shù)字指標而偏重數(shù)字指標會扭曲基層治理，導致治理陷入困境，治理效果偏離治理的初衷。

過度解讀數(shù)字指標會扭曲基層治理并產(chǎn)生片面現(xiàn)象，即由于治理資源不足誘發(fā)基層政府的變通性治理。資源狀況影響著基層政府治理的力度，其中財務狀況的約束是最基本的。基層政府在治理時往往面對有事權無財權或財權不充足的問題，還要承受自上而下的各種壓力，在壓力與績效雙重作用下，基層政府會使用向下再攤派的變通性治理方式。這種向下再攤派的任務對具體執(zhí)行者來說，由于資源能力的約束，幾乎不可能完成預期的治理績效，就會用形式主義去應付。

二、“過度規(guī)范化”的機械治理

在基層政府治理過程中，為了提高基層治理效果，需要用規(guī)范來指引、規(guī)定和約束治理的流程，但這種規(guī)范化必須做到講科學重實際，否則就會產(chǎn)生“過度規(guī)范化”問題，其治理規(guī)范和標準危害性很大。

導致“過度規(guī)范化”的深層原因是官僚體制的缺陷，其目標層級系統(tǒng)，是一個連續(xù)的目標—手段鏈，目標—手段形成一個有機的體系。在基層政府治理實踐中，目標和手段二者的關系有時會含混不清，難以完全分開，為了實現(xiàn)某一目標而采取的特定手段可能產(chǎn)生許多始料未及的其他后果，其中之一就是“過度規(guī)范化”。治理目標往往是抽象而概括的，為了治理落實到位，基層政府就要對治理目標進行分解，分解后的治理目標是一些具體規(guī)范的量化指標。但這些指標不能代替治理效果，而基層政府的“過度規(guī)范化”是基層政府過度追求那些具體規(guī)范的量化指標而忽視并替代了復雜的治理過程與治理效果。“過度規(guī)范化”源于少數(shù)領導干部簡單化的治理思維。基層政府有限的注意力只容許其關注到治理中一些關鍵性特征并使之更容易被度量和計算。這種簡單化政策思維體現(xiàn)在三個方面：一是“一刀切”，即采取相對單一的治理標準進而達成某種脫離實際的預期治理效果；二是“一鍋煮”，即將各地各部門都放在同一盤子里進行比較，忽視他們在治理中面對的不同實際狀況；三是“拍腦袋”，即在出臺各種治理規(guī)范之前缺乏民主程序，長官意志。上級政府對基層政府不健全的考核體系更加劇了基層政府治理中的“過度規(guī)范化”問題，一些地方對基層政府治理的考核，不是考核實際治理效果而是考核是否合規(guī)。從這個意義上講，“過度規(guī)范化”也與上級考核方式有著密切關聯(lián)，上級那種重形式、輕實質(zhì)的簡單粗暴的考核方式促使基層政府在治理中注重文件、臺賬、表格等形式上的東西，進而忽視了治理過程與解決問題的成效。

三、“玩概念”的偽創(chuàng)新式虛假治理

基層政府治理要創(chuàng)新，但不能為了創(chuàng)新而創(chuàng)新。一些基層政府凡治理行為必舉創(chuàng)新之大旗，這些創(chuàng)新中很多有名無實，以“玩概念”代替創(chuàng)新，是偽創(chuàng)新。一是面子華麗、里子蒼白的偽創(chuàng)新。一些基層政府抓材料，玩“文字游戲”，用新概念包裝沒有真正落實的政策執(zhí)行方式，將“穿新鞋走老路”稱之為創(chuàng)新；或者走形式地搞幾個表面上的活動，然后就虛張聲勢地總結提煉，大張旗鼓地推廣這些創(chuàng)新經(jīng)驗。二是崇尚空談、缺少實干的偽創(chuàng)新。在基層政府治理中，創(chuàng)新必須同時具備新穎和有用兩個特征，二者間有用更為重要。一些基層政府在治理中片面追求標新立異和轟動效應，有想法而沒做法，把想法當行動，缺少實際效果檢驗。三是虛張聲勢、虎頭蛇尾的偽創(chuàng)新。基層治理要有系統(tǒng)性、長期性、預見性，不能浮皮潦草，不能只追求短期目標。但一些基層政府為追求政績，缺少深入實際的調(diào)研和扎實耐心的政策推廣，熱衷于“淺表式”創(chuàng)新，這種創(chuàng)新在治理中多半是半途而廢。四是只見微縮盆景卻無大片風景的小景觀亮點偽創(chuàng)新。基層治理中的創(chuàng)新應該是有助于治理問題解決的創(chuàng)新，這有別于一些基層政府熱衷搞的“盆景式”創(chuàng)新，這些亮點盆景往往用的都是“全國首創(chuàng)”“某某模式”等字眼，實際上都是過度粉飾出來的，不存在推廣的可能。

這些“玩概念”式的偽創(chuàng)新大行其道的原因，一方面是上級政府用錯了創(chuàng)新這個“指揮棒”。創(chuàng)新是解決問題的手段而非治理的最終目的，上級不應看搞了多少名目的“創(chuàng)新”，而應看治理效果，解決了多少實際問題，否則基層政府只能應付上級強加的創(chuàng)新要求。另一方面是一些基層政府“政績觀”走偏，不是針對基層治理中的痛點難點下功夫，而是用一些“應景工程”圖彩頭、爭風頭，最終結果也只能是“概念第一、亮點至上”的偽創(chuàng)新。

四、只強調(diào)“力度”而忽視“溫度”的刻板治理

基層政府在治理中既要把握治理的“力度”，同時還要兼顧治理的“溫度”，讓治理符合社會公眾預期。基層政府治理應根據(jù)執(zhí)行中基層實際情況進行不斷調(diào)整，而不是把政策當成絕對化的政令以及考核數(shù)字。基層政府政策的推動和執(zhí)行是循序漸進的過程，政策的推進力度是基層政府要不斷反復審視的問題。政策推進力度太小，社會公眾不能及早享受治理成果，政策時效性會因此大打折扣；政策推進力度太大，忽略社會公眾的心理承受力，會使社會公眾感到利益受損或產(chǎn)生各種疑惑，同樣會出現(xiàn)各種問題。基層政府在治理中應時時注意政策執(zhí)行力度問題，不能只有力度，還必須具備暖人心的“溫度”。基層政府要根據(jù)“溫度”不斷調(diào)整政策執(zhí)行的力度。力度大固然執(zhí)行的快，但缺少執(zhí)行“溫度”也會適得其反。

基層政府治理必須要保證在獲得社會公眾認可的前提下達成共識。基層政府必須與社會公眾溝通和協(xié)調(diào)，如果溝通協(xié)調(diào)不暢， 缺少必要的“溫度”，就不能形成統(tǒng)一的政策共識和相互合作的規(guī)范，政策執(zhí)行力度必然受到影響。目前，基層政府由于政策執(zhí)行過程的公開透明程度不高，基層政府的溝通渠道，如信訪、政府熱線、政府信箱、政務微博、微信等渠道發(fā)揮功用有限。有些基層政府仍然使用傳統(tǒng)的政策動員方式推進治理，這種治理的推進方式忽視了社會公眾的真實需求表達，也就不能很好地整合不同的利益訴求，因此難以形成政策動員的社會基礎和社會整合條件， 政策執(zhí)行往往有力度少“溫度”，最終導致政策執(zhí)行不能得到社會公眾的支持和反饋。在政策實踐中具體體現(xiàn)為：一是缺乏深入實際了解情況，不能結合具體情況調(diào)整政策執(zhí)行方式；二是缺乏必要的定力和耐心，急于求成，急于出政績；三是不作為、慢作為、不擔當，對政策執(zhí)行持消極、敷衍態(tài)度，不積極解決問題。

五、對“跑偏”問題的矯正

基層治理中存在的以上“跑偏”問題，部分是基層政府自身的原因，因此解決上述問題基層政府要不斷端正自身執(zhí)政理念，提高治理水平，堅決反對各種形式主義，真正為廣大人民群眾解決各種實際問題。

一是加大向基層資源配置力度，夯實基層政府治理中實現(xiàn)非數(shù)字指標的物質(zhì)基礎。社會治理重心下移，使得橫向的協(xié)同治理機制將治理的重心引向基層，為了避免“最后一公里”現(xiàn)象，確保協(xié)同機制良性和有效運轉(zhuǎn)，必須高度重視向基層下沉相應的人、財、物等資源，進而夯實國家治理體系的社會治理基礎。在基層缺乏有效資源條件時，基層政府治理中的一些非數(shù)字指標設置的彈性化程度高，容易被剛性的數(shù)字指標擠出，從而使基層政府無法持續(xù)保證和提升治理能力。因此要重視資源下沉基層，做到事權與財權相匹配。

二是明確基層政府治理的權責清單，不能“下面一顆釘，上面千把錘”。權責共擔使基層政府治理缺少明確的責任分工，少數(shù)上級部門向基層政府推卸責任。肩負各種不合理責任的基層政府在治理中為了應付和規(guī)避責任，不可避免地會出現(xiàn)上述偏重數(shù)字指標、“過度規(guī)范化”“玩概念”創(chuàng)新和只重視政策執(zhí)行力度而忽視溫度等問題。因此要明晰基層政府治理的職責權限，上級職能部門下沉基層政府的治理事項要有明確的準入機制，不能不加拆解、事無巨細地進行下沉，要明確權責清單之外的事項不作為基層政府治理范疇。

三是要完善對基層政府治理的考核機制。考核連接著激勵，要實施多元化的激勵機制，避免基層政府治理過程失衡，推動治理的非量化指標的實施，比如對一些痛點難點問題，治理應更重視過程和質(zhì)量而非數(shù)量。針對“過度規(guī)范化”和“玩概念”的偽創(chuàng)新，既要杜絕過分統(tǒng)一僵化的考核要求，具體問題具體分析，也要明確結果導向，而不是“唯規(guī)范唯標準是舉”，還要在考核中注重基層老百姓的評價與感受，不給各種形式主義的東西留有余地。

作者系中共天津市委黨校公共管理教研部副主任、教授

責任編輯：雙艷珍