縣域普惠型養老服務體系建設的實踐與探索

王寧

黨中央高度重視養老服務體系建設，國家“十四五”規劃明確提出“發展普惠型養老服務”，這既是應對人口老齡化問題的重要戰略部署，更是對社會發展和民生需求的現實回應。第七次全國人口普查數據顯示：我國60歲及以上人口的比重達到18.7%，其中65歲及以上人口比重達到13.5%，分別高于國際老齡化社會標志線8.7和6.5個百分點。江蘇作為人口大省，人口老齡化形勢更為嚴峻，預計到2026年全省人口老齡化率將超過30%。為解決多元化動態養老服務需求，讓老年群體得到更好關愛照護，省第十四次黨代會提出，加快實施積極應對人口老齡化國家戰略，完善基本養老服務制度和多層次養老服務體系。縣域是養老服務政策制定和執行的橋梁紐帶，也是普惠型養老服務體系建設的關鍵環節。近年來，射陽縣積極應對人口老齡化趨勢，全面推進養老工作，并被評為江蘇省養老體系建設工作真抓實干先進縣（區），被推薦為國家積極應對人口老齡化重點聯系城市，被省民政廳確定為省級居家和社區養老服務創新試點地區。

一、射陽縣推進普惠型養老服務體系建設的實踐與成效

射陽是蘇北地區人口相對密集的縣份，共有戶籍人口93.6萬。截至2021年底，該縣60歲以上人口達23.9萬，占戶籍人口數的25.53%，較全國老齡化水平高6個百分點。預計到“十四五”末，全縣60歲以上老年人口將突破28萬（占總人口比例為29%）；到2030年底，全縣60歲以上老年人口將突破33萬（占總人口比例超過33%），老年人口基數大、增速快，高齡化趨勢更為明顯。

建立城鄉養老服務體系。一是制定政策意見。該縣連續多年將養老工作寫入縣黨代會、人代會報告，納入全縣民生實事項目，先后出臺《關于加快發展養老服務業的實施意見》《進一步做好居家養老服務工作的意見》《購買與補助養老服務實施辦法》《“十四五”養老服務發展規劃》等一系列文件，為做好縣域養老工作提供了政策支撐。二是強化財力保障。除中央、省級養老補助資金外，集中供養的重度失能老人每人每月4500元、集中供養的特困老人每人每天一杯鮮奶、困難老人的重大節日慰問、80歲以上老人“尊老金”等均由縣財政托底，對重度殘疾對象、失去監護能力的70歲以上監護人，每人每月按照城市低保標準發放生活補助。三是加快養老設施建設。以多元化投入推進養老事業，累計發展養老機構29家，其中既包括投入3.2億元建立的省內設施一流的養老中心，也包括可輻射周邊2個以上鄉鎮的標準化農村區域性養老服務中心，養老機構總床位達1.07萬張，每千名老人擁有床位數42.16張。2021年，該縣又投入2000萬元建成老年護理院分院，收住特困、低保、失獨、重點優撫等對象中的重度失能老人，成為鹽城市唯一擁有兩家老年護理院的縣份。

拓展居家養老服務范圍。一是打造社區居家養老服務網。建成1家縣級居家養老服務中心、15家鎮（區）級居家養老服務中心、276家村（居）居家養老服務中心（站），其中標準化居家養老服務中心（站）168家，城鄉標準化居家養老服務中心覆蓋率達68%，“縣鎮并行、覆蓋城鄉”的社區居家養老服務網加快形成。二是優化調整居家養老對象范圍。將居家上門服務對象從特困、低保、失獨、重點優撫、低保邊緣及80歲以上老人等特定老年群體，轉向以困難、失能老人為重點并普惠所有老人，目前該縣居家上門服務對象已覆蓋75—79歲的老年群體。三是建立高效便捷的信息管理平臺。將全縣75歲以上、享受居家服務的老人全部納入統一的信息管理系統，動態掌握照護員每天活動軌跡，同時確保與衛健、醫保、人社等部門有關老人醫療就診、醫藥費用等數據的鏈接，精準了解每個老人的健康需求及上門服務情況，為老人提供生活照料、康復護理、助餐助行等專業化服務，打造“永不掉線的養老院”。

提升養老照護服務質量。一是打造專業化護理隊伍。依托居家養老上門服務組織，將農村富余勞動力吸收進養老護理員隊伍，適時組織養老護理員技能鑒定培訓、80歲以上老人家庭成員照護服務培訓、養老護理員技能大賽等活動，養老護理員崗前培訓率達100%。同時，通過“送教下鄉”將農村婦女培養成“準正式照護者”，每個村（居）均有2名以上農村婦女作為照護員。二是延伸照護內容。在保證老人基本生活服務的基礎上，不斷豐富普惠型養老服務內容，從現有簡單的生活照料升級為包含家政服務、醫療康復、長期護理、精神慰藉、安全援助的多樣化養老服務。三是推進適老化改造。實施困難家庭失能老人照護保障工程，為全縣所有分散特困供養老人，部分高齡、失能、殘疾老人，“光榮在黨”困難老黨員等1405戶家庭進行適老化改造，破除老人身邊的“障礙”“棱角”，既降低了健康老人受傷、意外等風險，又改善了失能、半失能老人的生活質量。

二、射陽縣普惠型養老服務體系建設當前面臨的主要問題

近年來射陽在普惠型養老服務體系建設方面進行了積極探索，但與此同時，仍然存在優質養老供給不足、養老資源利用率不高、養老護理隊伍專業化不強等一系列突出問題。

基層普惠養老基礎設施相對落后。一是在社會化養老方面，城鄉有差距。城鄉經濟發展存在差距，縣城養老設施功能相對完備，能夠提供日托、就餐、健康咨詢、上門照料等服務且供不應求。相比之下，農村養老服務基礎設施建設水平總體不高、設施不齊、功能單一，部分養老設施陳舊且存在安全隱患，難以保障農村老年群體的養老需要。二是在規劃布局方面，資源利用不足。由于歷史原因，過去未將居家養老服務納入社區功能統一規劃，造成多數社區特別是老舊小區養老服務用房普遍供給不足，且場地分散狹小、設施簡陋，部分老人難以享受更好的適老服務。盡管國家和省市層面出臺了相關文件，要求將閑置廠房、學校等場所改建擴建為養老服務設施，但由于土地性質、房屋建設規劃等原因，利用這些設施的養老機構無法取得消防手續，導致養老服務“自組織”處于懸空狀態。

養老機構床位利用率有待提高。一是特困供養對象集中率不高。全縣特困人員集中供養率為42%，這類人員普遍無生活自理能力與民事行為能力。根據有關要求集中供養必須取得監護人同意，部分監護人為貪圖老人每月1300元的分散特困費用而不同意集中供養，但程序上又必須經過監護人同意方可入院。二是承擔社會兜底的農村敬老院服務能力跟不上。許多農村敬老院院長是接近退休的村居干部，難以兩頭兼顧，加之工作人員素質相對不高，難免造成管理疏忽和服務質量缺失，對養老服務潛在對象缺乏足夠吸引力。三是社會化養老機構運營效率有待提升。近年來，該縣依托農村敬老院建成了一批區域性養老服務中心，但基本上屬于公建公營，缺少有經驗、有組織動員能力的專業服務團隊來組織運營。

養老服務專業人員供給不足。隨著生活水平的提高，老年群體的潛在養老需求已不僅局限于基本的衣食住行，而更多體現在樂、康、養、護、醫、臨終關懷，以及學習、旅行、互助養老等方面，加上獨居空巢老人問題突出，醫療、精神慰藉等方面的養老服務需求激增。而目前從事養老服務的人員數量偏少，職業技能總體不高，無法適應普惠型養老多元化服務需求。具體表現在：養老護理人員配比和專業化程度不高，養老服務從業人員普遍年齡偏大、文化程度偏低、缺乏專業護理知識，難以提供高質量服務；養老護理人員薪酬待遇不高，養老服務勞動強度大，尤其是失能、半失能老人的護理工作更為繁重，而養老護理人員的薪酬待遇與高強度工作不相匹配，導致護理人員從業意愿不高、流動頻繁、隊伍不夠穩定。近年來從蘇北地區流失到蘇南及上海、浙江等發達地區的養老護理人員數量逐年遞增。上述問題的存在，一定程度上制約了普惠型養老服務的持續供給。

三、加快縣域普惠型養老服務體系建設的對策建議

滿足老年群體日益增長的養老服務需求，構建縣域普惠型養老服務新格局，既是一項系統的民生工程，也是積極應對人口老齡化的關鍵舉措。

擴大普惠型養老服務供給。突出政府“兜底線、保基本”的重要職責，持續加大養老服務投入，推動基本養老服務均等化。重點引導各類主體提供普惠型養老服務，綜合運用規劃、土地、住房、財政、投融資、人才等方面政策，支持非營利性養老機構發展。優先安排新增養老服務設施建設用地，城鄉已建成小區由屬地政府通過購置、置換、租賃或在周邊區域統一選址新建等方式，解決社區養老服務用房需求；新建小區按照一定標準配套建設社區養老服務用房，確保配建率達到100%。建設新型智慧養老社區作為頤養住區，配建智慧養老平臺指揮中心、居家養老服務中心、日間照料中心和樞紐式為老服務綜合體，同步配建專業醫療機構和老人超市，為住區老人提供生活照料、醫療護理、精神慰藉、文體娛樂、緊急援助等一站式綜合為老服務。支持養老機構開設專業護理區，加大以失能老人照護服務為主的護理型養老機構扶持力度，力爭護理型養老床位占比達到75%以上。同時，發揮養老機構專業優勢，開展輻射周邊的居家社區養老服務。

完善普惠型養老服務內容。編制與完善基本養老服務指導性目錄，讓老年群體得到長期照護。開展老年群體能力與需求綜合評估，拓寬居家上門服務覆蓋面，確保75歲以上老人服務全覆蓋，力爭接受上門服務的老年人數占比不低于20%。優先將經濟困難的高齡、空巢獨居、失能失智、計劃生育特殊家庭等老年群體納入基本養老服務體系并予以重點保障。健全農村經濟困難的高齡、失能、留守等特殊老年群體居家探訪與幫扶制度，保障農村老人基本養老需求，確保特殊困難老人關愛服務覆蓋率達100%。結合農村普惠養老現狀，因地制宜地建設助餐（?。c、日間照料中心、居家養老服務中心等為老服務設施，依托綜合性養老服務中心發展互助養老，將鄉鎮敬老院改造為區域性養老服務中心。強化家庭養老服務支撐作用，加快新增特殊困難家庭適老化改造，推動獨居空巢老人家庭安裝一鍵呼叫裝置，提高每萬名60歲以上戶籍老人擁有家庭照護床位數量，加快構建15分鐘養老服務圈。

培優普惠型養老服務隊伍。圍繞急需緊缺的養老護理、健康管理、營養配餐、心理咨詢、中醫保健等養老服務相關職業（工種），支持社區養老管理服務人員、養老護理員、家庭照護者等參加養老護理職業技能培訓和崗位培訓，培育養老護理員技能鑒定人員隊伍，提高養老護理服務人員專業素質。打造職業化、規范化、專業化養老服務人員隊伍，鼓勵引進知名養老培訓機構，常態化舉辦養老服務專業培訓，確保養老服務人員持證上崗率達90%以上、有需求的家庭照護者指導培訓率達100%。推進正式照護體系與非正式照護體系融合發展，穩步推進養老機構負責人和老年社會工作者培訓工作，確保每百張養老機構床位配備持證社會工作者1名。推進養老服務人員工資待遇與服務質量掛鉤、工資標準與職稱掛鉤的體制改革，確保養老服務有組織、有人員、有質量、可持續。

（作者系中共江蘇省射陽縣委副書記、縣人民政府縣長）

責任編輯：劉志剛