自我革命視域下中國共產黨百年紀檢監察體制的歷史成就與基本經驗

［摘要］紀檢監察體制發展貫穿于黨的百年自我革命的生動實踐之中。基于建黨百年以來紀檢監察體制演變歷程的審視，提煉出黨的領導深嵌紀檢監察體制改革之中并不斷強化，紀檢監察的監督職能由分散轉向反腐一體化全面提升，監察對象由分散單一轉向對所有行使公權力的公職人員全面覆蓋，紀檢監察體制形成“以人民為中心”的權力監督機制并走向制度化法治化的歷史成就。在邁向第二個百年奮斗道路上，不斷完善黨的自我革命制度規范體系，可以從建黨百年紀檢監察體制中提煉并吸收：堅持和完善黨對持續深化紀檢監察體制改革的全面領導毫不動搖，建規立制不斷持續推進紀檢監察體制面向中國式反腐治理現代化和體系化，進一步釋放制度優勢并轉化為治理效能，全面提升紀監互融下紀檢監察一體化，系統性增強“以人民為中心”的特約監察員監督制度規范化的基本經驗，為持續深化紀檢監察體制改革邁向新臺階提供基本遵循。

［關鍵詞］黨的領導；自我革命；紀檢監察；黨和國家監督體系；紀監互融

［中圖分類號］D262.6［文獻標識碼］A［文章編號］1672-1071（2023）02-0033-11

馬克思主義權力監督理論中國化是馬克思主義中國化的重要組成部分。勇于自我革命是黨百年奮斗中培育和提煉的鮮明品格，中國共產黨領導中國特色權力監督理論與實踐的發展貫穿于黨的百年奮斗史之中。從建黨百年歷史看，紀檢監察體制是由黨的紀律檢查體制、行政監察體制、反腐敗體制共同發展而來的。在建黨百年的歷史節點上，回顧和考察紀檢監察體制的歷史變遷，總結和提煉百年演進下紀檢監察體制中的重大成就，運用中國共產黨領導紀檢監察體制百年奮斗的重大成就推動新時代紀檢監察工作高質量發展，將紀檢監察體制內生的制度優勢轉化為治理效能，能夠為持續深化紀檢監察體制改革提供更為明確的指引。

一、 中國共產黨領導紀檢監察體制百年自我革命的演變歷程

馬克思主義政黨從誕生之日起，就非常重視政治紀律建設。馬克思在致恩格斯的書信中指出：“我們現在必須絕對保持黨的紀律，否則將一事無成。”［1］413中國共產黨自創立以來就對政治紀律有著嚴明的要求。既重視黨內監督，又重視國家機關及其工作人員的監督。因此，不同時期的監察體制是內在連續的［2］，其為新時代監察體制的完善奠定了堅實的基礎。

（一）? 紀檢監督與政務監察的初創奠基：1927—1949年

1. 從紀律建黨到黨的監察機關的設立

嚴明“鐵似的紀律”［3］114是中國共產黨發展和壯大的核心密鑰。1921年建黨之初，《中國共產黨第一個綱領》中就明確規定在全黨建立統一的組織和嚴格的紀律，明確要求外派至地方工作的黨員同志，“一定要受地方執行委員會的嚴格監督”［4］61，地方執行委員會在財務、活動和政策等方面要受中央執行委員會的監督和指導［5］4-5，這奠定了“紀律建黨”的基石。隨著黨組織不斷的壯大，黨員人數的繼增［6］197-198，加之革命環境錯綜復雜，對黨員的管理更加迫切。1922年，中共二大通過第一部正式的《中國共產黨章程》（以下簡稱《黨章》）首次設置“紀律”專章，該章中明確將黨的“紀律”確定為組織紀律、宣傳紀律、黨員從業紀律以及六種開除黨籍的行為。1923年中共三大、1925年中共四大《黨章》中對“紀律”內容做出修訂，進一步強化了紀律建黨的原則要求和規定事項。1927年，中共五大《黨章》改變了之前“章”的結構和內容，在第八章中首次單獨設置“監察委員會”，這是黨史上最早的黨內監察機構。1928年，中共六大修訂《黨章》，撤銷中央監察委員會，成立“審查委員會”，由中央審查委員會代行部分監察職權（主要是財務方面監督）。土地革命時期，中共中央決議在中央設立中央黨務委員會，“在省、縣兩級成立監察委員會，履行紀律檢查職能”［7］340。全面抗戰爆發后，為解決黨內紀律松弛、組織渙散等問題，1938年11月，中共中央第六屆六中全會通過《中共擴大的六屆六中全會關于各級黨委暫行組織機構的決定》設立“黨的監察委員會”。到1945年，中共七大《黨章》恢復設立“黨的監督機關”，明確設立中央和地方黨的監察委員會及其任務、職權，以確保全黨在思想與行動上的“一致”［8］750，并明確黨的各級監察委員會在同級黨的委員會指導下開展工作［9］546-547。

2. 從工農監察委員部到人民監察院

新中國成立前，中國共產黨對行政監察機關進行了積極的探索，可以劃分為中華蘇維埃工農檢察委員部（會）、陜甘寧邊區參議會監察及彈劾職能延伸與行政督察專員、華北人民監察院與陜甘寧邊區人民監察委員會。

（1） 工農檢察委員部（會）。為有效監督權力運行，防止權力濫用，1931年11月，中華蘇維埃全國代表大會通過《工農檢查處問題的決議案》，設立工農檢察人民委員會，各級工農檢察委員會隸屬各級蘇維埃政府，職責是對各級行政機關和干部執行黨和政府頒布的各類法規法令和指示進行檢查、監督以及查處腐敗。此后，中華蘇維埃中央政府又相繼頒布《工農檢察部的組織條例》《工農檢察部控告局的組織綱要》《突擊隊組織和工作》等法規及規范性文件，形成了中央、省、縣、區、市五級行政監督體系。有學者將此比喻為“如同鐵屑之追隨于磁鐵”［10］302一樣跟隨著中國共產黨領導革命的步伐。為了加強黨政監察機關的密切聯系，監察委員可以兼任工農檢察員，工農檢察員則不能兼任監察委員。1923年，借鑒蘇聯共產黨“把黨的監察機關同蘇維埃的監察機關合并起來”的合署辦公模式，中央執行委員會頒布《中華蘇維埃共和國地方蘇維埃暫行組織法（草案）》規定，“省、縣、區、市各級工農檢察委員會，應與中國共產黨的省、縣、區、市各級監察委員會合在一個機關內辦公”［11］194，這成為黨的監察機構與行政監督（監察）機構“合署辦公”的最早探索。

（2） 陜甘寧邊區參議會監察及彈劾職能延伸與行政督察專員。1935年，中華蘇維埃共和國中央政府遷至陜北地區，參議會監察職能取代工農檢察委員會，即由陜甘寧邊區、縣及鄉（市）三級參議會代為行使監察職能。參議會具有最高立法地位，同時有權選舉、罷免邊區政府官員及高等法院院長，有權監督、彈劾邊區各級政府機關和司法機關中的公職人員。例如，1941年邊區議會修訂通過的《陜甘寧邊區各級議會組織條例》規定邊區與縣兩級參議會分別具有“監察及彈劾邊區各級政府、司法機關之公務人員”與“監察及彈劾縣（市）政府、司法機關之公務人員”［12］222的權力，鄉（市）參議會具有“監督與彈劾鄉市及村坊政人員”的權力。為保證參議會休會期間監督工作的順利開展，由邊區設立的常駐委員會行使監督職能。例如，《陜甘寧邊區各級議會組織條例》第三章第八條就特別強調：“邊區及縣（或等于縣的市）參議會常駐委員，在休會期間，除處理常駐會日常事務外，并有左（下）列各職權：（一）監督同級政府對參議會議案之執行；（二）聽取同級政府之按期工作報告；（三）向同級政府提出建議與詢問；（四）派代表出席同級政府委員會會議；（五）必須時決定召集參議會臨時會議。”［12］2211943年，為加強對各縣的領導權，提高行政效率，以防止政府機關及黨員干部腐化墮落，將陜甘寧邊區政府劃分為五個行政區，行政區不設參議會，由邊區政府派出行政督察專員對分區專門行使監察權。同時，頒布《陜甘寧邊區抗戰時期施政綱領》《陜甘寧邊區各級議會組織條例》《修正陜甘寧邊區行政督察專員公署組織條例》《陜甘寧邊區懲治貪污條例》等一系列制度規范以保證參議會閉會期間對政府部門的全面監督，有效維護了政府的清正廉潔。

（3） 華北人民監察院與陜甘寧邊區人民監察委員會。1948年8月，華北人民政府成立，并內設人民監察院，人民監察院制度由此取代參議會監察制度。人民監察院獨立行使行政監察權。值得注意的是，華北人民監察院制度并未在各區、市、縣層面延續和設置相應的監察機構，而是通過巡視的方式對地方進行監察，由于組織力量分散，該模式存續短暫，未得到全面展開［13］。1949年2月，陜甘寧邊區政府發布《關于加強邊區政府組織機構人事配備及統一領導陜甘寧晉綏邊區》政府通令規定，在邊區政府下增設人民監察委員會，作為“專司人民監察事項”的組織，邊區人民監察委員會雖隸屬邊區政府，但在邊區下設14個職能部門中地位較高，如邊區人民監察委員會主任由邊區政府代主席劉景范擔任［14］。同年3月，《陜甘寧邊區政府通令——關于各級監委會之組織機構及司法、公安機關之名稱等事項規定》規定不同層級人民監察委員會職責，大致與華北人民監察院相似。華北與陜甘寧邊區人民監察制度為新中國成立后政務監察制度奠定了基礎。

（二） 黨內監察與行政監察的曲折探索：1949—1982年

1. 從黨的監察機關到紀律檢查委員會

新中國成立后，黨的監察機關設置經歷了多次的調整和探索，可以劃分為以下三個階段：

（1） 從1949年到1955年，紀律檢查機關地位、職責以及辦公模式初步探索。主要有三個方面的探索：一是明確黨的紀律檢查機關的地位和職責。如1949年，中共中央作出《關于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》明確規定，成立中央和各級紀律檢查委員會，并確立中央紀律檢查委員會是黨的最高紀律檢查機關，主要任務是檢查和審理中央直屬各部門及各級黨的組織、黨的干部及黨員違犯黨紀的行為。二是確立同級黨委領導的體制，明確規定紀律檢查委員會是同級黨委的工作部門，在其領導下開展工作。上下級紀律檢查委員會屬于業務上的指導與被指導關系。三是探索紀律檢查委員會與人民監察委員會合署辦公。新中國成立初期，各級紀律檢查委員會和人民監察委員會中領導一般多系兼職，專職干部少，兩個機構在重要案件中的作用發揮無力、效率不佳等問題［15］，1952年2月，中共中央《關于加強紀律檢查工作的指示》規定，“各級黨委的紀律檢查委員會與各級人民監察委員會可酌情實行合署辦公，分工合作，互相輔助，加強聯系，做好工作”［16］93。隨后安徽等省進行了黨政監察機構合署辦公的探索，然而隨著1954年監察部的設立，這一合署辦公模式未能在全國推開。

（2） 從1955年到1969年，紀律檢查機關名稱、領導體制以及職能做出調整。為適應新時期加強黨的紀律建設需要，更有力地與黨員中違反黨章黨紀和國家法律法令的行為做堅決的斗爭。1955年3月，中國共產黨全國代表會議通過《關于成立黨的中央和地方監察委員會的決議》，決定從中央到地方成立黨的監察委員會，取消原來各級紀律檢查委員會的設置。在領導體制上，上下級監察委員屬于領導與被領導關系，各級監察委與各級黨委屬于指導關系，即地方各級監察委員會在征得上級和同級黨委同意，可以對上級和同級黨委委員進行檢查和撤銷工作以上的處分［17］116-117。1956年，中共八大《黨章》延續中共七大《黨章》關于“黨的監察機關”的設置，并進一步規定黨的中央與地方監察委員會的選舉方式、工作職責及“同級黨委領導下工作”和上下級監察委員會之間業務上的監督關系。然而，1969年中共九大、1973年中共十大《黨章》將“黨的監察機關”專章刪除，撤銷了中央監察委員會，紀律檢查工作完全被廢棄。紀檢監察機關從黨與國家行政兩個層面均被撤銷，紀檢監察機關發展受到阻斷。

（3） 1977年到1982年，黨的自身建設回到正常軌道。中共十一大《黨章》重新恢復黨的紀律檢查委員會條款。一是在名稱上，又重新恢復“紀律檢查委員會”的名稱設置，中共十一大《黨章》第二章第十三條中規定“黨的中央委員會，地方縣和縣以上、軍隊團和團以上各級黨的委員會，都設立紀律檢查委員會”［18］98。二是在領導體制上，仍然沿用“各級紀律檢查委員會是由同級黨的委員會選舉產生”的表述，各級紀檢機關以同級黨的委員會領導為主。三是在職責上，紀檢機關主要職責是對黨員開展紀律教育、檢查黨員和黨員干部執行紀律的情況，同各種違反黨的紀律的行為做斗爭。這一規定主要是原則性規定，因為當時百廢待興的局面，黨的組織機構建設也還沒有恢復常態，中共十一大后并沒有立即在中央和地方建立紀律檢查委員會。

2. 從政務院人民監察委員會到國務院監察部

（1） 政務院人民監察委員會。1949年9月，中國人民政治協商會議第一屆會議通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》《中華人民共和國中央人民政府組織法》，規定在縣市以上人民政府內部設立人民監察機關；在政務院下設人民監察委員會。主要職責是監察同級政府機關和公務人員是否履職，糾舉違法失職的機關和人員。人民監察委員會與政治法律委員會、財政經濟委員會、文化教育委員會平行設置，地位高于各委員會所屬各部、會、院、署、行。在領導體制上，人民監察委員會受所在地人民政府領導和上級人民監察委員會的指導。1950年10月，政務院先后通過《政務院人民監察委員會試行組織條例》《大行政區人民政府、人民監察委員會試行組織通則》《省（行署、市）人民政府、人民監察委員會試行組織通則》，為大行政區、省（市）、市（專署）、縣（市）建立“人民監察委員會”提供制度依據。到1951年6月，政務院下屬財政經濟委員會所屬財政部、貿易部等七部門設立監察機構，此后又在省（市）以上各級人民政府財經機關與國營財經企業部門設置派出監察室，不斷拓展監察范圍。截至1953年底，推動五大行政區、 省、市及縣在內的四級建立監察機構3586個［19］27-28。由此，全國最早的政務監察網絡初步形成。

（2） 國務院監察部。1954年《憲法》頒布后，政務院改組為國務院，國務院下設監察部，人民監察委員會退出歷史舞臺。 監察部被降至與其他各部委平級的地位，監察部的地位和功能被進一步壓縮。1954年至1959年五年間，行政監察制度一直處于頻繁變動之中，形成了新中國成立后最早的行政監察制度探索的雛形［20］156-157。1957年整風運動和“反右派斗爭”擴大化開始后，行政監察機構和行政監察制度發展遭受前所未有的沖擊，監察部的職能逐漸式微，并最終被撤銷。1959年4月，《國務院提請第二屆人大第一次會議決定撤銷司法部、監察部的議案》指出，監察工作必須在黨的領導下由國家機關負責，監察部無單獨設立的必要，第二屆人大第一次會議做出了撤銷監察部的決定，監察部的相關監察職能由中央監察委員會承擔［21］，機構和人員轉隸屬到黨的中央監察委員會，地方各級行政監察機關及其派出的監察組也隨之并入各級黨的監察機關，開啟了黨政監督一元化模式，即黨的紀檢機構既管黨紀，也兼理監察事務。1969年1月，中央組織部（業務組）向中央提交《關于撤銷中央監察委員會機關的建議》，建議撤銷中央監察委員會。1969年4月，中共九大《黨章》中有關監察機關的條款被刪除，黨的各級監察機構被徹底取消［22］61-62。在此后十多年里一直處于中斷空白狀態。

（三） 黨內監督與行政監察的恢復重建：1982—2012年

1978年，“十一屆三中全會決定恢復成立中央紀律檢查委員會”。1982年8月，中共十二大《黨章》專章重新恢復設置“黨的紀律檢查機關”，明確了黨的地方各級紀律檢查委員會與同級黨的委員會以及上級紀律檢查委員會的雙重領導關系、黨的中央和地方各級紀律檢查委員會的主要任務以及工作程序等。1982年《憲法》頒布后，第八十九條第（七）項規定：國務院“領導和管理民政、公安、司法行政和監察等工作”的職權，這為恢復重建行政監察機關、恢復發展行政監察制度提供了憲法依據和立法保障。1986年12月，第六屆全國人大常委會十八次會議通過《關于設立中華人民共和國監察部的決定》“設立中華人民共和國監察部”［23］。1987年8月，國務院發布了《關于在縣以上地方各級人民政府設立行政監察機關的通知》，從中央到地方政府開始設置行政監察機構。在中央層面，國務院46個部、委、局設立監察局或監察專員辦公室，中國人民銀行各大分行設立金融系統監察專員辦公室；在地方層面，撤銷紀檢機關原派駐到政府各部門的紀檢組，設立相應的行政監察機構。“截至1988 年11月，全國30個省、市、 自治區，374個地（市、州、盟）、2666個縣（市、旗、區）三級行政監察機構建立，共配備26600多名監察人員”［24］174。1990年11月，國務院通過了《行政監察條例》對行政監察機關職權做出明確規定。1993年2月，為加強黨對紀檢監察工作的領導，解決黨內監督與行政監察職權交叉、黨政監察機構分置下監督實效不彰等問題，中共中央決定中央紀律檢查委員會與監察部合署辦公，實行“一套班子、兩塊牌子”的制度，履行紀檢監察兩種職能。紀檢監察合署辦公后，按照憲法規定監察部仍歸屬于政府序列，繼續在國務院的領導下工作［25］335-336。中央紀律檢查委員會履行黨的紀律檢查職能，對黨中央全面負責。隨后，中央直屬機關、中央國家機關和各省、地（市）、縣的紀檢監察機構的合署辦公陸續推進。行政監察與黨的紀律檢查工作在合署辦公下密切聯系。2002年，胡錦濤同志在十六屆中央紀委第二次全會上的講話中，對紀律檢查機關的職能定位賦予時代內涵，即“各級紀律檢查委員會是黨的監督機關，在黨風廉政建設和反腐敗工作中肩負著重要使命”。2004年，中共中央頒布了《中國共產黨黨內監督條例（試行）》《中國共產黨紀律處分條例》，以黨內法規的形式明確：“黨的各級紀律檢查委員會是黨內監督的專門機關。”即紀律檢查委員在同級黨的委員會的領導下，專司黨內監督的職能。對黨的紀律建設和明確各級紀律檢查機關的定位，這在黨的紀律檢查史上具有重要的地位，也是黨內反腐的一個新階段。2007年，中共十七大修訂《黨章》增加了反腐倡廉的內容，如“黨堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，建立健全懲治和預防腐敗體系，堅持不懈地反對腐敗，加強黨風建設和廉政建設”寫入《黨章》總綱中黨的建設四項基本要求之中。十七大報告更是進一步指出：“堅持標本兼治……形成拒腐防變教育長效機制、反腐倡廉制度體系、權力運行監控機制。”

（四） 黨內監督與國家監察的融合升級：2012年至今

自1993年紀檢監察機關合署辦公以來，我國權力監督構建起了“以紀委為主導、檢察院為保障、政府監察機關為補充的‘三駕馬車模式”［26］3-4。隨著黨風廉政建設和反腐敗斗爭的持續推進，行政監察范圍單一，各種監督職能分散，同體監督難以自證以及三者之間與反腐敗法律基礎缺乏等問題伴隨著這一治理模式逐漸暴露出來。中共十八大后，為進一步加強黨風廉政建設，扭轉腐敗持續惡化的現狀，解決監督主體職能交叉帶來的工作重復、效率低下等問題，以適應新時代高壓反腐敗斗爭需要，逐步形成以“黨委統一領導、黨政齊抓共管、紀委組織協調、部門各負其責、依靠群眾支持和參與”的反腐敗體制，即更加突出各級黨委主體責任，也強調紀檢監察機關的監督責任，強化對所有公權力的監督制約，突出全面從嚴治黨的長期性和法治性。

2016年11月，中共中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，目標是建立黨統一領導下的國家反腐敗工作機構，獨立行使國家監察職能，同時黨的紀律檢查委員會與監察委員會合署辦公。2017年10月，中共中央辦公廳印發《關于在全國各地推開國家監察體制改革試點方案》，在全國各地推開國家監察體制改革試點工作。截至2018年2月底，全國31個省級、340個市級、2849個縣級三級監察委員會全部完成組建，一共劃轉編制6.1萬個，轉隸干部4.5萬人［27］。2018年通過的《憲法修正案》，在憲法第三章“國家機構”中增設第七節“監察委員會”。憲法結構中國家監察機關與國家行政機關、司法機關之間的關系是平行的。2018年修憲將原來的“一府兩院”政權結構變成“一府一委兩院”，“一委”獨立于“一府”“兩院”且具有監督職責。與行政監察時代相比，國家監察體制改革有效整合且優化反腐力量和資源，國家監察機關的地位、獨立性前所未有的拔高和提升。在監察對象上，監察范圍擴大為法定的六大類。在領導體制上，紀檢監察機關合署辦公后，既堅持黨的集中統一領導，又要對同級人大及其常委會以及上級監察機關負責，并接受其監督［28］。

二、 中國共產黨領導紀檢監察體制百年自我革命的歷史成就

縱觀紀檢監察體制百年自我革命的演進歷程，從黨內監察到行政監察再到國家監察的發展路徑，黨政監察機構合署辦公的不斷探索，主要是圍繞加強黨的領導這條鮮明主線不動搖。黨和國家先后對紀檢監察體制做出的數次重大的改革，可以提煉出四個方面的歷史成就：

（一） 黨的領導深嵌紀檢監察體制改革并逐漸明確和深化

建黨百年，中國共產黨始終把加強黨的紀律建設作為自我革命的有力武器，把嚴明的紀律作為一種剛性規范和制度約束，確保黨永遠保持先進性和純潔性。紀檢監察機關通過歷次改革逐漸明確與聚焦在如何加強黨的領導，確保黨的領導地位、執政地位，實現黨和國家監督體系的一體化。在中國共產黨領導中國革命、建設和改革的不同時期，黨領導紀檢、監察體制的百年變遷進行了不斷的探索，具體從以下幾個方面展開：

新民主革命時期到新中國成立之前，黨的紀律檢查委員會雖然在名稱上不斷變化使用“紀律檢查委員會”或“黨的監察機關”，但是主要職能是鞏固黨的領導地位，如中共五大《黨章》第六十一條規定“監察委員會”是“為鞏固黨的一致及權威起見”而設立。在行政監察方面，工農檢察部是人民委員會的內設部門。《工農檢察部的組織條例》第三條規定，“受同級執行委員會和主席團的指揮，同時受上級工農檢察機關的命令”，實行“雙重領導體制”［29］895。中華蘇維埃中央政府遷往西北以后，陜甘寧邊區、縣和鄉三級參議會監察制度實行“同級領導體制”。華北人民政府成立以后，人民監察院受華北人民政府的領導。因此，從黨的紀律檢查委員會的設置與從工農檢察部到華北人民監察院的變遷，中國共產黨領導的革命根據地的黨的紀律檢查制度和人民監察制度主要是強調加強黨的領導以及如何執政等問題。

新中國成立至改革開放前，黨的紀律檢查委員會的職責定位明確，其在名稱和領導體制上不斷做出調整，為加強黨對人民監察委員會的領導，黨的紀律檢查委員會與人民監察委員會進行了合署辦公。為了行政機關更加高效，行政監察機關的領導體制處于頻繁調適和探索中。例如，1950年，縣級以上人民監察委員會實行受同級政府領導和業務上受上級監委指導。1956年，縣級以上監察機關受同級人民委員會和上級監察機關雙重領導。直到1959年監察部被撤銷，縣級以上監察機關主要采取“雙重領導體制”，雖然在局部又有較小調整。黨領導下黨的紀檢機關與行政監察機關相對獨立，分屬黨內監督和行政監察兩條線，這也為黨的紀檢機關和行政監察機關合署辦公奠定了基礎。

改革開放至今，各級行政監察機關雙重領導體制更加明確。《行政監察條例》《行政監察法》均明確“監察業務以監察部和上級監察機關領導為主”［19］66。為了加強黨對行政監察的領導，1993年，監察部和中央紀律檢查委員會實行“一個機構、兩塊牌子、一套人馬”合署辦公模式。雖然行政監察部門與紀檢機關合署辦公，但行政監察權仍然被納入行政機關內部監督機關，其監督權往往受制于行政部門，監督權的獨立性難以有效保障，實效性不彰。2018年3月，中央與省、市、縣四級監察委員會完成組建后，通過對行政監察權與職務犯罪偵查權、國家預防腐敗權等進行整合、再造、重構，將其上升為人大憲制下與行政權、司法權等平行的監察權。監察機關與黨的紀檢機關合署辦公，受同級黨委和上級監察機關“雙重領導”，賦予黨領導下監察機關“雙重領導體制”全新的內涵和特征，更加突出黨的集中統一領導以及上級監委的領導和監督［30］6-8，凸顯監察機關“國家”層面的獨立性和權威性，使其能夠獨立行使監督、調查、處置等權限，前所未有此增強了反腐敗治理效能。

（二） 黨和國家監督職能由分散轉向反腐一體化全面提升

紀檢監察機關職能及其制度是立足中國國情和現實需要。在我國，中國共產黨是唯一的執政黨和領導黨，治國必須先治黨，治黨必須從嚴。傳統黨政分工視野下紀檢與監察機關分置，反腐治理效能并不彰顯。國家監察體制改革前，各個時期的黨和國家監察機關的組織機構、職權范圍較為分散和寬泛［31］。黨內監督和政務監察、行政監察分屬不同的領域。黨內監督主要是對黨員、黨組織執行黨章和黨的路線等開展監督。政務監察、行政監察則是對黨在革命、建設不同時期的行政需求進行監督。例如，參議會監察制度主要是對邊區政府從宏觀層面進行監察，雖然參議會有權監察政府及司法機關工作人員的貪污瀆職行為，但在實際運行中鮮有涉及［13］。1955年，《監察部組織簡則》規定，監察機關主要任務是維護國家紀律，貫徹政策法令以及保護國家財產。在1986年《關于設立中華人民共和國監察部議案的說明》中，監察機關被定位為“專司監察職能”的機構。1990年《行政監察條例》規定，“監察機關是人民政府行使監察職能的專門機構”和1997年《行政監察法》規定，“監察機關是人民政府行使監察職能的機關”，均取消了“專門機構” 這一表述。2010年《行政監察法》修訂以后，更進一步明確“監察機關對監察對象執法、廉政、效能情況進行監察”。因此，國家監察體制改革前，行政監察機關與權力機關、檢察機關都負有監督之責，各項監督權之間存在交叉，“許多案件長期拖延，不了了之”［32］8。

改革后，通過對原分散監督體制中對監督權加以重構再造，實現其預期功效［33］。而此次改革的一個重要特點則是以實踐為導向實現對不同監督部門中監督權的全面整合［34］，通過將各項剝離的監督權“回爐”重新融合，實現新國家監察權的整體性、系統性功能。紀檢監察機關合署辦公模式使得監察機關同時具有政治與法律雙重屬性，既體現黨領導下的黨的監督，又體現人大監督下的國家監察，兩者銜接協調實現監督全面覆蓋。這是對改革以前各個歷史時期監察機關職責相對分散、寬泛的超越，突出職責的專業性、精準性和權威性。黨的十八以來，截至2022年4月底，全國紀檢監察機關共立案審查調查438.8萬件、470.9萬人；查處違反中央八項規定精神問題72.3萬起，給予黨紀政務處分64.4萬人；運用“四種形態”批評教育幫助和處理1134.4萬人次［35］。這充分說明紀檢監察一體化后反腐實效的全面提升。其設置和運行立足于我國國情和現實需要，是中國特色黨和國家監督體系的創新和發展，更有利于維護黨紀國法，確保廉政建設和反腐敗工作目標的精準實現。

（三） 監察對象由分散轉向對所有行使公權力的公職人員全覆蓋

改革前，監察對象呈現出從單一、分散且廣泛并存的特點。如工農檢察委員部的監察對象包括蘇維埃政府機關、國家企業及有國有資本在內的企業和合作社企業等；邊區參議會有權監察及彈劾政府機關、司法機關中的公務人員。行政督察專員公署督察所轄各縣（市）政務及邊區政府駐扎分區的附屬機關及其工作人員；華北人民監察院的監察對象包含各級行政機關、司法機關及其工作人員，公營企業人員及工商、貿易、交通機關人員。

新中國成立后，人民監察委員會的監察對象“縮減”至各級國家機關中的公務人員，1955年11月，《監察部組織簡則》規定將“國營企業、公私合營企業，合作社”在內的工作人員納入監察范圍，監察對象又有了進一步“擴展”，這與當時的計劃經濟體制相關。1987年，監察部恢復設立后，監察范圍又做出適當的“縮小”，主要是“原來對公私合營、合作社及其工作人員的監督，因情況變化已不再成為監督對象了。對國營企業及其工作人員的監督權限僅限于國家行政機關任命的領導干部”［36］206。1990年《行政監察條例》和1997年《行政監察法》規定，監察范圍為“國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員”；2004年《行政監察法實施條例》將“國家行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織以及國家行政機關依法委托的組織及其工勤人員以外的工作人員”納入監察對象。同時，《行政監察法》第二條所稱“國家行政機關任命的其他人員”進一步明確界定為“企業、事業單位、社會團體中由國家行政機關以委任、派遣等形式任命的人員”。

改革后，目標是實現對所有行使公權力的公職人員監察全面覆蓋。《監察法》第十五條規定，監察對象包括六大類，包括黨政機關的公務員、參公管理的人員、依據法律法規授權或委托而從事公務的人員、國企及事業單位的管理人員、基層群眾自治組織的管理人員等。隨著《監察法實施條例》的頒布，監察對象的全面覆蓋更加凸顯法治化和規范化，核心目標是構建全面依法治國理念下的集中高效反腐［37］，實現對一切公權力行使者本身的監察，對權力行使者的無死角、全覆蓋監督的轉變。

（四） “以人民為中心”的權力監督機制走向制度化法治化

黨和國家監察制度設計中，借鑒經典作家關于“政黨國家社會”三層次的劃分標準，在政黨、政權和社會三個子系統分別嵌入相應的監察制度［38］。因此，人民群眾廣泛參與是紀檢監察制度百年變遷的社會基礎，也是回答歷史周期率問題的第一個答案。蘇維埃工農檢察委員部探索設立工農通訊員制度，在政府機關、學校、街道及村落中設立“不脫產的群眾監察員”。華北人民監察院在借鑒工農通訊員制度基礎上，設置了“通訊檢查員”［39］。新中國成立后，政務院人民監察委員會則建立“監察通訊員制度”，作用是“密切聯系人民，加強監察工作”，協助監察機關工作［40］。1952年，政務院頒布的《政務院關于加強人民監察通訊員和人民檢舉接待室的指示》規定，“同一機關或地區有人民監察通訊員三人以上者，應組成小組，推選組長，負責與其所隸屬的監委或部門監察機構聯系，以便傳達指示，研究問題，交流經驗，改進工作”。通過建立橫向上監察通訊員聯系制度，形成較為系統的組織體系。1953年，《各級人民政府監察機關設置人民監察通訊員通則》中規定，其工作人員“經其所在機關、部門、團體、街道、村莊的群聚民主推選，主管人民監察機關審查任命，均得為人民監察通訊員”。1956年，《國務院批轉監察部關于對人民監察通訊員調整設置和加強領導的報告的通知》對人民監察通訊員的組織范圍進一步“縮減”。總體來講，密切聯系群眾，強化群眾監督，對政治清廉建設具有重要作用。但是由于缺少相關制度保障，人民群眾參與監督的作用未能得到充分發揮。

監察部恢復重建后，設立“特邀監察員制度”，注重民主性和自愿性。例如，1989年，監察部頒布的《關于聘請特邀監察員的幾點意見》規定，要有計劃地在各民主黨派、無黨派人士和工商聯中選聘特邀監察員。1991年，《監察部聘請特邀監察員辦法》規定，特邀監察員是監察部根據工作需要，在政府部門、民主黨派、人民團體、企業、事業單位中聘請，本人又自愿應聘的兼職監察人員。特邀監察員成為連接監察部門與人民群眾的紐帶。隨著行政監察法治發展的深入，《行政監察條例》《行政監察法實施條例》《監察機關特邀監察員工作辦法》等法律法規，對特邀監察員做出進一步規定，推動特邀監察員制度向規范化和法治化邁進。

國家監察體制改革后，設立“特約監察員”制度。《國家監察委員會特約監察員工作辦法》明確規定“特約監察員主要從全國人大代表中優選聘請，也可以從全國政協委員，中央和國家機關有關部門工作人員，各民主黨派成員、無黨派人士，企業、事業單位和社會團體代表，專家學者，媒體和文藝工作者，以及一線代表和基層群眾中優選聘請”。并對特約監察員的聘請、換屆、解聘、職責、權利、義務、履職保障作出細化規定。2021年，《監察官法》出臺，特約監察員可“對監察官履行職責情況進行監督，提出加強和改進監察工作的意見、建議”。“特邀”與“特約”一字之差，是“‘形到‘實的轉變”［41］90，折射出新時代對“監督者的監督”的全新內涵，特約監察員的選聘范圍更加廣泛、監督職能更加凸顯、監督對象更加聚焦，更加注重與人民群眾的聯系，強調對監察機關及其工作人員的全面監督，指向監督實效全面提升。

三、 中國共產黨領導紀檢監察體制百年自我革命的基本經驗

從紀檢監察體制百年自我革命的歷史性成就中吸收“營養”，在中國式現代化的背景下，不斷增強紀檢監察體制的規律性認識，增強自我革命的實效。

（一） 堅持和完善黨的領導是深化紀檢監察體制改革的根本政治保障

黨的領導，是歷史與人民的選擇。歷史證明，只有堅持中國共產黨的領導才能夠實現革命、建設、改革的偉大成就，才能實現“站起來、富起來、強起來”偉大飛躍。黨的十九大報告明確強調的，2018年修憲，將“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”寫入總綱，是中國特色社會主義制度的最大優勢。紀檢監察機體制百年自我革命是在中國共產黨領導下所建立和完善起來的。持續深化紀檢監察體制改革，是對我國政治體制、政治權力、政治關系的重大調整，對保障紀檢監察制度的高效運轉，加強黨的全面領導至關重要［42］。因此，堅持黨的領導是紀檢監察體制向前發展的制度優勢和根本保障。無論是新民主主義革命時期的工農檢察委員部、邊區參議會、行政督察專員公署、華北人民監察院，還是新中國成立后政務院人民監察委員會、國務院監察部和新時代國家監察委員會，都是在堅持和貫徹黨的領導下不斷探索、發展和完善起來的［43］。《監察法》第二條明確規定，“堅持中國共產黨對國家監察工作的領導，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制”。《監察法實施條例》第二條進一步明確，“把黨的領導貫徹到監察工作各方面和全過程”。《憲法》《監察法》以及監察法規為紀檢監察機關堅持黨的領導提供了憲法法律依據。從運行機制看，紀檢機關與監察機關合署辦公，更有利于加強黨的集中統一領導，合署辦公更有利于將黨的領導全面貫徹到紀檢監察全過程。具體體現在：一是更加強調紀檢監察機關的政治屬性。二是堅持黨對紀檢監察工作的絕對領導，更加有利于整合各方資源，增強監察工作的權威性和實效性。

（二） 建規立制是深化紀檢監察體制改革面向中國式反腐治理現代化的基本方式

改革前，探索建立的紀檢監察制度由于立規、立法配套未跟上，加之內外環境的變化和影響，紀檢監察機關及其制度的穩定性不足。1988年，時任國務院總理李鵬就提出，“監察部門需要依靠法制，不能夠搞運動”［44］14，這是建黨以來紀檢監察制度發展的一條重要歷史經驗。在行政監察法治時代，1990年后相繼頒布《行政監察條例》《行政監察法》《行政監察法實施條例》《監察機關舉報工作辦法》《監察機關申訴工作辦法》 等制度規范，推動了行政監察工作的制度化和法制化。在國家監察法治時代［32］，2018年《監察法》的頒布標志著監察法治化、體系化的開端，為探索監察制度的規范化、體系化指明了新的深化方向。在新的歷史起點持續深化紀檢監察體制改革，黨和國家先后出臺了《國家監察委員會管轄規定（試行）》《公職人員政務處分法》《監察官法》《監察法實施條例》《監察機關監督執法工作規定》《紀檢監察機關監督檢查審查調查措施使用規定》等配套監察法規、黨內法規，為紀檢監察機關依法獨立、權威高效地行使紀檢監察權，更好貫徹落實紀檢監察制度提供可靠的法律法規依據。同時，在有序推進中，需要注意紀檢監察權與其他國家權力之間的銜接協調，明確紀檢監察權運行的邊界。如紀檢監察制度與生態環境保護督察制度之間的銜接協調［45］，黨內法規與監察法律法規之間的銜協調等。顯然，推進紀檢監察制度的法治化和體系化，不僅是紀檢監察制度本身的優化，也涉及紀檢監察制度與其他制度之間的銜接，這就需要在國家治理現代化的整體視野下推進紀檢監察制度優勢轉化為治理效能，同時也從反向上促進國家反腐治理的現代化。

（三） 紀檢監察互融是紀檢監察一體化制度優勢轉化為治理效能的內生動力

百年自我革命歷史實踐中紀檢監察在分離或合署交替變化的趨勢下向前發展，最終指向紀檢監察互融及其一體化，這樣有利于加強黨對紀檢監察機關的領導，保障黨的路線、方針、政策等能夠全面貫徹到紀檢監察工作中去，也更符合全面反腐、治腐反腐的中國實踐。 大致來看，紀檢監察合署辦公經歷了四次探索，第一次是蘇維埃工農監察委員會與省縣監察委員會“合在一個機關內辦公”；第二次是新中國建立初期，中央紀律檢查委員會與政務院人民監察委員會“可酌情實行合署辦公”；第三次是中央紀律檢查委員會與監察部合署辦公；第四次是國家監察體制改革后，中央紀律檢查委員會與國家監察委員會合署辦公。可以講，前三次的合署是通過“合在”“合署”等進行的小范圍內調整，其中第三次合署辦公相對于第一次、第二次“合署”模式有較大的進步，推動第四次合署辦公的主要原因是在總結前三次合署中的弊端，如行政監察的范圍狹窄、權威性不足，與其他多主體之間難以銜接協調，監督的實效難以發揮。第四次合署辦公是在黨的領導下實現“紀監互融”后的一體化，“紀監互融”要求黨的紀律檢查委員會和國家監察委員會在價值追求、組織結構、職能安排、人員配置的互融狀態中達到最佳現代化治理功能發揮，二者從黨內法治和國家法治層面共同加強對權力運行的制約與限制，以達監督權一體化、全覆蓋的目的［46］。在領導體制上，由紀檢監察機關“雙重領導”中側重同級黨委領導為主轉變為側重上下級垂直領導為主，明確同級黨委的主體責任，紀檢監察機關監督的責任，更加突出紀檢監察機關的獨立性。因此，持續深化紀檢監察體制改革，要在黨和國家機構改革的視野下考察紀檢監察互融標準。具體如下：一是要充分發揮新時代紀檢監察合署辦公的優勢，以實踐為導向推進紀檢監察一體化；二是要明確紀檢監察合署辦公下“紀監互融”的邊界和限度，正確處理黨內監督與國家監察的關系，在“紀監互融”的限度下實現黨和國家監督體系整體效能的全面釋放和功能拓展。

（四） “以人民為中心” 的反腐治理理念是特約監察員制度規范化的邏輯起點

紀檢監察體制自我革命的百年變遷史，也是一部“堅持以人民為中心的政治立場，推進黨外監督和黨內監督相結合”［47］的發展史。紀檢監察權行使的廉潔意識與人民主權理論是通融的［48］。紀檢監察制度的探索離不開社會層面的“民意基礎”，馬克思經典作家的政黨、國家、社會三重維度下紀檢監察制度是有機統一的。通過強化紀檢監察制度的“人民性”，形成自上而下的黨內監督、監察監督與自下而上的社會監督的內在統一。黨在不同歷史時期領導探索建立起了工農通信員制度、通訊檢查員制度、監察通訊員制度、特邀監察員制度、特約監察員制度。這些制度既是不同歷史時期監察制度的重要組成部分，也是人民群眾參與監督的重要制度實踐，是對馬克思主義“政黨-國家-社會”監督理論學說的中國化。

隨著國家監察體制改革的持續深化，特約監察員制度對構建“不敢腐、不能腐、不想腐”的長效機制具有積極作用，特約監察員是聯系紀檢監察機關和人民群眾中的橋梁，因此，需要解決紀檢監察機關、特約監察員、人民群眾三方的職責邊界、暢通渠道以及運行機制等問題［49］。特約監察員既要明確“監督員”的角色和定位，更要明確其聯系人民群眾的紐帶作用，從而連接起釋放人民有序參與監督的內生動力。《國家監察委員會特約監察員工作辦法》對特約監察員的規定范圍十分廣泛，這是新時代面向國家現代化治理的內在要求。要充分將這一制度優勢轉化為治理效能，除了增強在“全國人大代表、從全國政協委員，中央和國家機關有關部門工作人員、各民主黨派成員、無黨派人士，企業、事業單位和社會團體代表，專家學者，媒體和文藝工作者”中選聘，還應該注重在“一線代表和基層群眾”中選聘優秀的特約監察員。在拓展監察職能向基層延伸的同時，特約監察員也應當同步“配送”，形成監察職能到哪里，特約監察員的配套制度就到哪里。從形式到實質，形成人民群眾、特約監察員、監察機關三者的良性連接，增強“以人民為中心”的反腐治理現代化實效。

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（責任編輯：文樞）

（校對：江南）